framkvæmdarvald og stjórnsýsla ríkisins í héraði.
Hæstv. forseti. Ég mæli fyrir nefndaráliti sem er sameiginlegt fyrir þessi tvö mál, frumvarp til laga um framkvæmdarvald og stjórnsýslu ríkisins í héraði og frumvarp til laga um breytingu á lögreglulögum.
Nefndin tók þá ákvörðun að fjalla um þessi mál saman vegna þess að tilefni þess að þau eru lögð fram í þinginu er það að hér á að fara í breytingar á embættum sýslumanna og lögreglustjóra í þá veru að aðskilja starfsemina þannig að verkefni lögreglu, og þá lögreglustjóra, verði í sérstökum embættum en að sýslumenn verði með önnur verkefni er þá heyra undir þau embætti.
Þessi mál eru að stórum hluta samkynja. Það hefur verið unnið að heildarskipulagningu og framtíðarstefnumótun í málefnum þessara embætta um áratugaskeið eins og fram kemur í greinargerð með þeim frumvörpum sem hér eru rædd. Fjölmargar nefndir og starfshópar hafa verið skipuð í gegnum tíðina til að kortleggja með hvaða hætti væri hægt að halda betur utan um þau verkefni sem þessum stofnunum er falið að sinna þannig að embættin eflist.
Ég ætla að hafa þann háttinn á að fara fyrst í þau málefni er varða frumvarpið um breytingu á lögreglulögum og síðan í umfjöllun nefndarinnar um frumvarp til laga um framkvæmdarvald og stjórnsýslu ríkisins í héraði.
Það markmið liggur til grundvallar varðandi breytingarnar á lögreglulögunum að efla lögregluna og gera hana betur færa til að sinna skyldum sínum. Í frumvarpinu er lagt til að fækka lögregluembættum úr 15 í átta og skilja á milli embætta lögreglustjóra og sýslumanna. Það er stefnt að því að ná fram hagkvæmni í rekstri til lengri tíma litið og markmiðið er að til verði öflug lögreglulið sem standi vörð um grunnþjónustu lögreglunnar með aukinni samhæfingu og samstarfi. Breytingarnar eiga jafnframt að leiða til þess að lögreglustjórar geti einbeitt sér að því verkefni að sinna lögreglustjórn og að sú einbeitni að því verkefni verði óskipt. Þetta teljum við mikilvægt í ljósi aukinna krafna sem gerðar eru til löggæslu.
Í frumvarpinu kemur fram að landið skuli skiptast í átta lögregluumdæmi en við meðferð nefndarinnar komu fram ábendingar um mikilvægi þess að landshlutasamtök sveitarfélaga kæmu að samráði um það hvernig umdæmamörk þessara embætta skyldu ákveðin. Þau skal ákveða í reglugerð sem ráðherra setur. Mat nefndarinnar var það að gera breytingartillögu við það enda tökum við undir þau sjónarmið og bendum á að í 2. mgr. 97. gr. sveitarstjórnarlaga segi að ráðuneyti og opinberar stofnanir skuli „ávallt leita umsagnar hlutaðeigandi landshlutasamtaka um stefnumótun eða ákvarðanir sem varða viðkomandi landsvæði sérstaklega“. Þess vegna leggur nefndin til þá breytingu að umdæmamörk embætta skuli jafnframt ákveðin í samráði við landshlutasamtök sveitarfélaga.
Við leggjum jafnframt til að samráð verði haft við lögreglustjóra, en það er til samræmis við hitt frumvarpið sem við ræðum hér þar sem fram kemur að samráð skuli haft við sýslumenn.
Við ræddum talsvert í nefndinni hvort það væri rétt að umdæmamörk lögregluembætta skyldu ákveðin í reglugerð. Það hefur auðvitað verið rætt við fjöldamörg tilefni í þinginu á fyrri stigum og þegar fyrri frumvörp um þetta málefni hafa verið lögð fram á fyrri þingum með hvaða hætti þetta yrði best gert. Vegna þess að sveitarfélagamörk breytast stundum, sveitarfélög sameinast o.s.frv., getur þó verið nauðsynlegt, og einfaldlega heppilegasta tilhögunin, að umdæmamörk séu ákvörðuð í reglugerð.
Þá viljum við taka fram að þegar þessi breyting á sér stað munu hin nýju lögregluembætti taka við öllum réttindum og skyldum þeirra embætta sem fyrir eru, taka þar á meðal við öllum starfsmönnum á sömu kjörum að undanskildum lögreglustjórunum sjálfum en um starfslok þeirra gilda ákvæði starfsmannalaga.
Í meðförum nefndarinnar var talsvert rætt um það að landið skuli skiptast í átta lögregluumdæmi. Það kom fram hörð gagnrýni á þá áætlun að Vestmannaeyjar ættu ekki að vera með sérstakt embætti líkt og gert er ráð fyrir í frumvarpinu varðandi sýslumennina. Það varð niðurstaða nefndarinnar að vegna hinna sérstöku aðstæðna í Eyjum varðandi samgöngur væri rétt að Vestmannaeyjar yrðu einnig með sjálfstætt lögregluumdæmi og leggur nefndin fram breytingartillögu þar um. Jafnframt er gerð sú tillaga að það verði heimild til handa ráðherra að ákveða að rannsókn tiltekinna brotaflokka fari fram í öðru umdæmi en það er það verklag sem gert er ráð fyrir varðandi umdæmi lögreglustjórans á Norðurlandi vestra og þetta verður þá sambærilegt við það embætti.
Í nefndinni kom upp sú hugmynd hvort rétt væri að starfsemi sýslumanns og lögreglustjóra í Eyjum yrði bara óbreytt miðað við núverandi fyrirkomulag. Niðurstaða nefndarinnar varð að það væri í rauninni í andstöðu við grundvallarmarkmið þessara breytinga, þ.e. að þetta verði sjálfstæð embætti og að lögreglustjórar geti einbeitt sér með óskiptri athygli að þeim verkefnum er snúa að löggæslu.
Við ræddum talsvert í nefndinni um aðalstöð. Það kemur fram í 3. mgr. 3. gr. frumvarpsins að ráðherra skuli ákveða hvar aðalstöð lögreglustjóra skuli staðsett. Við töldum einfaldlega rétt að það kæmi fram í okkar áliti að með aðalstöð er átt við þann stað þar sem yfirstjórn hefur aðsetur sitt og rekstrareiningar, svo sem skjalavörslu og starfsmannahald. Við setjum það hér fram til skýringar á þessu hugtaki.
Þá gerum við jafnframt að tillögu okkar að ríkislögreglustjóri hafi aðkomu að setningu reglna er lúti að samræmingarstarfi lögreglu. Það kemur fram breytingartillögu okkar, en um þetta er fjallað í 5. gr. lögreglulaganna.
Þá er eitt atriði í frumvarpinu er varðar greiningardeild. Í 4. gr. frumvarpsins er lagt til að ákvæði 5. mgr. 8. gr. lögreglulaga verði felld brott. Við ræddum þetta talsvert, en hér er gert ráð fyrir því að heimild sem aldrei hefur verið notuð verði felld brott, þ.e. heimildin stendur til þess að það sé heimilt að setja á laggirnar greiningardeild innan hvers lögregluumdæmis til að meta skipulagða glæpastarfsemi og hryðjuverk. Niðurstaða nefndarinnar var að þessi breyting drægi ekki úr starfi lögregluliða á þessu sviði enda er rétt og skylt að samvinna sé viðhöfð við greiningardeild ríkislögreglustjóra varðandi þessi málefni.
Eitt stærsta atriðið sem við skoðuðum mjög vel í nefndinni var ákvæði um hæfisskilyrði og skipun embættismanna. Í 7. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir því að gildandi hæfisreglur í lögum um dómstóla séu að mestu teknar upp varðandi hæfisskilyrði ríkislögreglustjóra, aðstoðarríkislögreglustjóra, lögreglustjóra, aðstoðarlögreglustjóra og skólastjóra Lögregluskóla ríkisins. Við í nefndinni teljum að það sé einfaldlega rétt og eðlilegt að kveða á um þetta í lögreglulögum og að það auki jafnframt skýrleika þannig að allir átti sig á því hver hæfisskilyrðin eru í raun og veru. Við töldum rétt að hafa þetta óbreytt.
Jafnframt er fjallað í 4. mgr. 7. gr. um veitingu embætta annarra en þessara yfirmanna, og sú tillaga gerð í frumvarpinu að skipanir yfirlögregluþjóna og aðstoðaryfirlögregluþjóna færist frá ráðherra til ríkislögreglustjóra. Það er rökstutt með þeim hætti í athugasemdum með frumvarpinu að ekki sé tímabært að færa allar skipanir yfir að svo stöddu. Hins vegar kom fram það sjónarmið að það sé mikilvægt að halda á skipunarmálum embætta með samræmdum og tryggum hætti eftir að nýju embættin verða til. Það er niðurstaða nefndarinnar að það sé mikilvægt að stíga þetta skref til fulls og að allar skipanir lögreglumanna færist yfir til lögreglustjóra. Rökin er varða ráðningu lögreglumanna eigi jafnframt við um yfirlögregluþjóna og aðstoðaryfirlögregluþjóna. Niðurstaða nefndarinnar varð að úr því að við treystum lögreglustjórunum almennt fyrir þessu valdi ætti það að ganga alla leið.
Við álítum mikilvægasta sjónarmiðið að þessar breytingar verði gerðar í einu lagi. Nefndin kynnti sér jafnframt skýrslu sem var unnin fyrir ríkislögreglustjóra um vinnumenningu og kynjatengsl lögreglunnar. Þessi skýrsla var nokkuð rædd í nefndinni og það er mat okkar að standa eigi að ráðningum á faglegan hátt og með jafnréttissjónarmið að leiðarljósi, og vísum við þar til jafnréttislaganna, og að það sé gætt að jafnri stöðu karla og kvenna við ráðningar.
Vegna þeirra sjónarmiða sem fram komu í nefndinni frá þeim sem vildu ekki ganga svona langt leggur nefndin hér til að ríkislögreglustjóri skuli starfrækja hæfnisnefnd sem veiti lögreglustjórum ráðgefandi álit um hæfni umsækjenda við skipun í störf lögreglumanna og að niðurstaða hæfnisnefndarinnar verði ráðgefandi fyrir lögreglustjórana. Þá skuli ráðherra setja reglur um skipan og störf nefndarinnar. Í þeim reglum á að fjalla um skipun hennar, hæfi nefndarmanna, verkefni og málsmeðferð. Eftir þessa breytingu mun lögreglustjóri skipa yfirlögregluþjóna, aðstoðaryfirlögregluþjóna og aðra lögreglumenn innan síns embættis að fenginni umsögn hæfnisnefndarinnar. Þetta er stórt skref og þetta var mikið rætt í nefndinni en við teljum að þetta sé rétta leiðin.
Þá fjallaði nefndin talsvert um stöðu almannavarnanefnda. Hlutverk þeirra er að móta stefnu og gera grein fyrir ástandi og horfum í almannavarna- og öryggismálum í landinu. Í lögunum um almannavarnir er kveðið á um að í hverju sveitarfélagi skuli starfrækt almannavarnanefnd og að í henni eigi sýslumaður að sitja. Í þeim tilfellum þegar þessi embætti hafa verið aðskilin hefur það verið þannig að lögreglustjórinn situr í almannavarnanefndinni. Það er því mat nefndarinnar að þegar embættin verða aðskilin sé rétt að gera jafnframt þá breytingu á lögum um almannavarnir að lögreglustjóri sitji í almannavarnanefnd en ekki sýslumaður, enda samrýmist það að mati nefndarinnar betur hlutverki almannavarnanefndar og samstarfi hennar við ríkislögreglustjóra.
Í ákvæði til bráðabirgða sem er í frumvarpinu er heimild til handa ráðherra að sameina embætti fyrr en lögin kveða á um. Mat nefndarinnar er að þetta ákvæði sé í raun óþarft og aðeins til þess fallið að vekja einhvern misskilning. Þess vegna er það mat nefndarinnar að heppilegast sé að skipa í allar stöður á sama tíma og því leggjum við til að þetta bráðabirgðaákvæði falli brott úr frumvarpinu.
Nefndin ræddi mjög mikið um Lögregluskóla ríkisins og íhugaði að fara í umtalsverðar breytingar á frumvarpinu með það að markmiði að taka stór skref með Lögregluskólann. Við leggjum þó til þá breytingu að nýtt ákvæði til bráðabirgða bætist við frumvarpið þar sem ráðherra verði falið í samráði við hlutaðeigandi aðila að setja á laggirnar starfshóp í því skyni að færa Lögregluskóla ríkisins á nýjan stað. Starfshópurinn skal gera tillögu að framtíðarskipan lögreglumenntunar í landinu þannig að tryggt sé að menntun lögreglumanna svari ávallt kröfum samtímans um almannaöryggi og sé sambærileg við stöðu menntunarmála lögreglunnar í Evrópu, einkum annars staðar á Norðurlöndum.
Þá kemur fram í breytingartillögu okkar að við tillögugerðina verði hugað að því að skipulag þessara mála sé skilvirkt og markvisst og tryggi sem besta nýtingu fjármuna sem ætlaðir eru til verkefnisins í þessu skyni. Við gerum ráð fyrir því að starfshópurinn hafi stuttan líftíma og skili greinargerð til ráðherra eigi síðar en 1. ágúst 2014.
Það var skipuð nefnd af hálfu dóms- og kirkjumálaráðherra árið 2007 til að gera tillögur um uppbyggingu alhliða löggæslu- og öryggismálaskóla. Nefndin skilaði tillögum sínum 2008 og þar kom fram að ein meginkrafa Landssambands lögreglumanna væri að Lögregluskólinn færðist á háskólastig. Það var rætt nokkuð í nefndinni.
Þá hafa komið fram þær hugmyndir, m.a. í tillögum hagræðingarhóps ríkisstjórnarinnar, að Lögregluskólinn verði færður undir yfirstjórn ríkislögreglustjóra sem mundi síðan leita samstarfs við menntastofnun sem þegar væri starfrækt á Íslandi um að halda utan um námið. Við teljum brýnt að fara í þetta verkefni, gerum tillögu um þennan starfshóp og berum þá von í brjósti að efling lögreglumenntunar verði niðurstaðan út úr þeirri vinnu allri.
Þetta eru þær helstu breytingar sem nefndin hefur gert á frumvarpi til laga um breytingu á lögreglulögum. Við teljum hér verið að stíga skref í rétta átt og að við séum að leggja til breytingar sem muni ná því markmiði að efla lögregluna og gera hana betur í stakk búna til að sinna lögbundnum skyldum sínum.
Þá vík ég aðeins að hinu frumvarpinu, því er varðar fækkun sýslumannsembætta, frumvarpi til laga um framkvæmdarvald og stjórnsýslu ríkisins í héraði. Í því frumvarpi er kveðið á um heildarendurskoðun á gildandi lögum um framkvæmdarvald ríkisins í héraði og jafnframt er gildistakan hér 1. janúar 2015. Meginmarkmið þessa frumvarps er að efla sýslumannsembættin og gera þau betur í stakk búin til að sinna lögbundnum skyldum sínum. Í þessu frumvarpi er gert ráð fyrir að aðskilja löggæslu og ákæruvald frá starfsemi sýslumanna og færa til sjálfstæðra embætta lögreglustjóra. Það felur í sér að sýslumannsembættin verða sameinuð og þeim fækkað úr 24 í níu, sem er umtalsverð fækkun. Verkefni sýslumanna verða eftir þessar breytingar að fara með framkvæmdarvald og stjórnsýslu ríkisins eftir því sem lög, reglugerðir og önnur stjórnvaldsfyrirmæli kveða á um. Gert er í frumvarpinu ráð fyrir sömu umdæmaskiptingu og varðandi löggæsluna en þó lagt til að Vestmannaeyjar verði áfram sérstakt umdæmi sýslumanna.
Fram koma í frumvarpinu þær ástæður sem liggja fyrir þessum breytingum. Það hefur verið rætt um fækkun sýslumannaembætta svo lengi sem ég man eftir mér. Hafa nokkur skref verið stigin í þá átt á undanförnum árum, skrifaðar allnokkrar skýrslu og haldnir mjög margir fundir um með hvaða hætti þetta yrði best gert. Ástæðurnar sem liggja hér að baki eru aðallega byggðaþróun, bættar samgöngur, sameining sveitarfélaga og stofnana, aukin samskiptatækni, aukin rafræn þjónusta, krafa um hagræðingu og hagkvæmni í ríkisrekstri og það markmið að með sameiningu embættanna verði til öflugri þjónustueiningar sem tryggi samræmt verklag.
Líkt og í hinu fyrra frumvarpi er ég ræddi hér er gert ráð fyrir því að embættamörk sýslumanna verði ákveðin í reglugerð sem ráðherra setur. Nefndin leggur til, til samræmis við frumvarp til laga um breytingu á lögreglulögum, að jafnframt verði haft samráð við landshlutasamtök sveitarfélaga. Þetta verði þá í samræmi við hitt frumvarpið sem ég ræddi áðan.
Það var mjög mikið rætt um það í nefndinni hvaða áhrif þetta mundi hafa á þjónustu á landsbyggðinni. Það er rétt að taka fram að á meðan nefndin var að störfum fór sá ráðherra sem hefur með þessi mál að gera í hringferð um landið og fundaði með sveitarstjórnarmönnum hringinn í kringum landið til að kynna efni frumvarpsins. Þegar fulltrúar sveitarfélaganna komu svo fyrir nefndina og skiluðu áliti sínu var þess vegna búið að fara vel yfir helstu spurningar og álitaefni sem uppi voru þannig að við náðum, mundi ég segja, mjög djúpu samtali við þá gesti sem komu á fund nefndarinnar út af þessu máli.
Nefndin leggur á það áherslu að þetta frumvarp felur ekki í sér að starfsstöðvum sýslumanna verði fækkað. Það á ekki að loka skrifstofum heldur einfaldlega færa til yfirstjórnina. Þjónustan verður áfram til staðar og embættin eiga að vera stærri, sterkari og betur til þess fallin að taka við auknum og nýjum verkefnum sem ljóst er að þarf að ráðast í að flytja yfir til sýslumannaembættanna. Nefndin beinir því í nefndaráliti sínu til verkefnisstjórnar, sem hefur með höndum undirbúning þessara breytinga, að á þeim stöðum þar sem aðalskrifstofa sýslumanns verður ekki staðsett verði þess gætt að löglærður fulltrúi sé til staðar til að gæta þess að aðgangur að þjónustu verði tryggður um allt land.
Við höfum séð það og þekkjum það af reynslunni í þeim breytingum sem þegar hafa átt sér stað á þessum embættum að upp hafa komið tilfelli þar sem ekki hefur náðst að manna starfsstöðvar með löglærðum fulltrúa. Það hefur einfaldlega valdið hnökrum og er ekki sá veruleiki sem við viljum sjá. Hér tekur nefndin þetta því skýrt fram.
Jafnframt leggur nefndin til að inn í frumvarpið komi nýtt ákvæði til bráðabirgða með það að markmiði að það sé algjörlega skýrt að markmið frumvarpsins nái fram að ganga varðandi það að til verði stærri og öflugri þjónustustofnanir. Við gerum að tillögu okkar að ráðherra láti, í samstarfi við forsætisráðherra, semja aðgerðaáætlun fyrir Stjórnarráðið þar sem afmörkuð skuli þau stjórnsýsluverkefni ráðuneyta og undirstofnana sem talið er ákjósanlegt að flutt verði til embætta sýslumanna. Þessi aðgerðaáætlun skal liggja fyrir eigi síðar en við gildistöku laganna, þ.e. 1. janúar 2015. Með þessu bráðabirgðaákvæði teljum við að við séum að tryggja að allt verði eins skýrt og hægt er og að þessi áhersla sem ráðherrann sannarlega hefur kynnt fyrir sveitarstjórnarmönnum hringinn í kringum landið, um það að fleiri verkefni verði færð inn á þessar öflugu þjónustustofnanir, nái fram að ganga og að hægt sé að fylgjast með því hvernig gengur.
Þá fjölluðum við í nefndinni aðeins almennt um sameiningu ríkisstofnana. Í sumum tilvikum hefur það tekist alveg ágætlega en í öðrum tilvikum ekki jafn vel. Við viljum vekja athygli á skýrslu sem gefin var út árið 2008 um sameiningu ríkisstofnana. Nefndin kynnti sér þessa skýrslu. Meginniðurstaða allrar þeirrar vinnu er að vandaður undirbúningur stuðli að góðum árangri þegar menn ráðast í að sameina stofnanir og breyta embættum. Það er mikilvægt að þessum breytingum sé stjórnað og forsenda þess er að þekkja viðkomandi stofnanir, hlutverk þeirra og markmið. Það er mælt með því að fela hópi manna að gera frumathugun áður en ákvörðun um sameiningu er tekin. Við bendum á þingsályktun um grundvallarskilgreiningar löggæslu á Íslandi og gerð löggæsluáætlunar fyrir Ísland sem var samþykkt í þinginu 19. júní 2012. Jafnframt bendum við á skýrslu um störf nefndar um grundvallarskilgreiningar löggæslu á Íslandi og gerð löggæsluáætlunar sem lögð var fyrir Alþingi á 141. löggjafarþingi. Við þá skýrslugerð var gengið út frá því að þær tillögur sem felast í þessum frumvörpum, um aðskilnað lögreglu frá embættum sýslumanna og fækkun umdæma, næðu fram að ganga. Það er hægt að styðjast við þessi plögg þegar menn hefja þessa vinnu og halda áfram með hana.
Frú forseti. Það er mat nefndarinnar að málsmeðferðin hafi verið mikil og undirbúningurinn vandaður. Við teljum að hér sé um mikið framfaraskref að ræða. Við teljum að það sé lykillinn að því að árangur náist og markmið frumvarpanna nái fram að ganga. Þess vegna leggur nefndin til að bæði frumvörpin verði samþykkt með þeim breytingum sem nefndin hefur skrifað upp og ég gert grein fyrir.
Mig langar að lokum að þakka nefndarmönnum öllum sérstaklega fyrir gott samstarf við vinnslu þessara mála. Þetta eru stór mál og mikið efni sem við þurftum að kynna okkur en ég verð að segja að allir nefndarmenn lögðu sig fram um að kafa djúpt í málin og leggja fram breytingar sem yrðu til bóta á þeim, enda eru allir nefndarmenn samstiga í þessum málum.
Jafnframt er rétt að þakka nefndarritaranum okkar fyrir gott samstarf sem og ráðuneytinu sjálfu sem kom til okkar í tíma og ótíma þegar við þurftum að fá nánari útskýringar á upplýsingum sem fram höfðu verið lagðar.
Undir þetta nefndarálit skrifa sú sem hér stendur, Páll Valur Björnsson, Líneik Anna Sævarsdóttir, Elsa Lára Arnardóttir, Guðbjartur Hannesson, Helgi Hrafn Gunnarsson, Jóhanna María Sigmundsdóttir, Svandís Svavarsdóttir og Vilhjálmur Árnason.
