144. löggjafarþing — 30. fundur,  11. nóv. 2014.

fjáraukalög 2014.

367. mál
[14:22]
Horfa

fjármála- og efnahagsráðherra (Bjarni Benediktsson) (S):

Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til fjáraukalaga fyrir árið 2014. Með frumvarpinu er lögð fyrir Alþingi endurskoðuð tekjuáætlun og tillögur um breytingar á fjárheimildum ýmissa fjárlagaliða á árinu 2014 í samræmi við endurmat á helstu forsendum fjárlaga og framvindu ríkisfjármála. Tillögurnar í frumvarpinu taka einnig eftir atvikum mið af nýrri lagasetningu, óvissum og ófyrirséðum útgjöldum og ákvörðunum ríkisstjórnarinnar um ný útgjöld.

Hlutverk fjáraukalaga og frávik frá fjáraukalögum. Í lögum nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins, er mörkuð skýr stefna um hlutverk og efni fjáraukalaga. Gert er ráð fyrir að allar fyrirsjáanlegar ráðstafanir komi fram í fjárlögum en að í fjáraukalögum innan fjárhagsársins verði fjallað um þær ráðstafanir sem ekki var hægt að sjá fyrir við afgreiðslu fjárlaga.

Við undirbúning fjáraukalagafrumvarpsins hefur verið lögð áhersla á að standa að málum í samræmi við hlutverk fjáraukalaga eins og það er skilgreint í fjárreiðulögum þannig að í því felist fyrst og fremst tillögur um ófyrirséð og óhjákvæmileg útgjaldatilefni. Gengið er út frá því að erindi um aðrar fjárhagsráðstafanir verði ýmist áfram á ábyrgð viðkomandi ráðuneyta til úrlausnar eða komi eftir atvikum til umfjöllunar við afgreiðslu fjárlaga fyrir næsta fjárhagsár, enda þurfi að leysa úr slíku máli til frambúðar en ekki aðeins að velta því áfram tímabundið með einskiptisfjárheimild. Þannig verði áfram gætt viðunandi aðhalds í fjármálastjórn ríkisins og haldið áfram að tryggja að frávik í fjáraukalögum haldist innan ásættanlegra vikmarka.

Í fjárlögum ársins 2014 var í fyrsta sinn í sex ár gert ráð fyrir hallalausum fjárlögum. Þannig var áætlað að lítils háttar afgangur yrði á heildarjöfnuði, eða 0,9 milljarðar kr. Áætlun um afkomu ríkissjóðs á árinu 2014 hefur nú verið endurskoðuð með hliðsjón af þjóðhagsspá frá því í júlí sl. og í ljósi nýrra upplýsinga um þróun tekjustofna og útgjalda helstu málaflokka frá þeim tíma. Það endurmat felur í sér umtalsverðar breytingar til batnaðar á helstu stærðum ríkisfjármála.

Gert er ráð fyrir að á rekstrargrunni aukist heildartekjur ríkissjóðs um 56 milljarða frá áætlun fjárlaga 2014 og að heildarfjárheimildir vegna útgjalda hækki um tæpa 13,2 milljarða. Því er áætlað að heildarjöfnuður á rekstri ríkissjóðs verði 42,9 milljörðum betri en gert var ráð fyrir við afgreiðslu fjárlaga og verði þannig í heild jákvæður um 43,8 milljarða kr.

Meginástæðan fyrir betri afkomu á yfirstandandi ári eru óreglulegar tekjufærslur sem samtals nema 48,3 milljörðum kr. Þar af eru 19,5 milljarðar vegna arðgreiðslna frá viðskiptabönkum og Seðlabankanum umfram forsendur fjárlaga og 26 milljarðar eru einskiptistekjufærsla vegna lækkunar á skuld við Seðlabankann.

Á gjaldahlið eru óregluleg útgjöld áætluð 6,1 milljarður kr. umfram forsendur fjárlaga sem helst skýrist af 4,8 milljarða kr. auknum lífeyrisskuldbindingum og 2,8 milljarða kr. hærri fjármagnstekjuskatti sem ríkissjóður greiðir sjálfum sér en á móti vegur 1,5 milljarða lækkun varúðarframlags til Íbúðalánasjóðs. Þegar framangreindir óreglulegir liðir eru undanskildir á tekju- og gjaldahlið í frumvarpinu er áætlaður undirliggjandi afgangur á heildarjöfnuði 1,6 milljarðar kr. Gert er ráð fyrir að frumjöfnuður verði 46,7 milljörðum kr. betri en áætlað var í fjárlögum og verði jákvæður um 104,1 milljarða kr., en það svarar til um 5,5% af vergri landsframleiðslu. Að frádregnum óreglulegum liðum er frumjöfnuður hins vegar áætlaður 61,9 milljarðar kr. Samkvæmt þessari áætlun eru því horfur á að afgangur af frumjöfnuði að meðtöldum óreglulegum liðum verði umtalsvert betri á rekstrargrunni á þessu ári en áður var gert ráð fyrir og þá að því gefnu að það falli ekki til óreglulegar gjaldfærslur síðar á árinu eða í reikningsuppgjöri þess á næsta ári, sem óvissa er um á þessu stigi. Gangi þetta eftir verður afgangur af frumjöfnuði 86,2 milljörðum kr. meiri en hann var samkvæmt ríkisreikningi ársins 2012 og 47 milljörðum kr. betri en á árinu 2013 þegar afgangurinn nam 57,2 milljörðum kr. eða 3,2% af vergri landsframleiðslu.

Samkvæmt endurskoðaðri áætlun fyrir yfirstandandi ár sem kynnt var við framlagningu frumvarps til fjárlaga fyrir árið 2015 og liggur til grundvallar þessu frumvarpi er gert ráð fyrir að heildartekjur ársins aukist, eins og áður segir um 56 milljarða kr. Áætlað er að vaxtatekjur lækki um 0,9 milljarða en að frumtekjur hækki um 56,9 milljarða. Aukningin skýrist einkum af þremur tilefnum:

Í fyrsta lagi aukast skatttekjur um 12,9 milljarða kr., einkum vegna kröftugri efnahagsframvindu á yfirstandandi ári en gert var ráð fyrir í forsendum fjárlaga sem endurspeglast m.a. í meiri neyslu og fjárfestingum.

Í öðru lagi eru arðgreiðslur ríkissjóðs frá viðskiptabönkum og Seðlabanka Íslands 19,5 milljörðum kr. umfram það sem gert var ráð fyrir í fjárlögum.

Í þriðja lagi er gert ráð fyrir 26 milljarða tekjufærslu vegna lækkunar á skuldabréfi sem ríkissjóður gaf út til að styrkja innfjárstöðu Seðlabankans vegna taps á veð- og daglánum í kjölfar falls bankakerfisins haustið 2008. Þessi tekjufærsla byggir á endurskoðun á fjárhagslegum samskiptum fjármála- og efnahagsráðuneytis og Seðlabanka Íslands á yfirstandandi ári og áformaðri lagasetningu í tengslum við þá endurskoðun. Frumvarp um það var kynnt í ríkisstjórn í morgun.

Endursamið var um skilmála skuldabréfsins og mun bréfið bera óverðtryggða vexti. Það verður ekki vaxtalaust eins og gert var ráð fyrir í forsendum fjárlaga en á móti vegur að með áformuðum breytingum á viðmiðum um eigið fé, arðgreiðslur og innkallanlegt eigið fé Seðlabankans gefst svigrúm til að lækka höfuðstól skuldabréfsins um 26 milljarða kr. Á móti tekjufærslunni sem fer á rekstrarreikning koma auknar afborganir af langtímalánum í sjóðstreymi og því eykur þessi tekjufærsla ekki handbært fé ríkissjóðs.

Ég vek athygli á því að þessa dagana er unnið að endurmati á tekjuhorfum fyrir yfirstandandi ár, m.a. með hliðsjón af endurskoðaðri þjóðhagsspá og innheimtu nú þegar lengra er liðið á árið og ef að líkum lætur má vænta nokkurra breytinga á áætluninni í tillögum sem koma fram fyrir 2. umr. frumvarpsins. Útgjöld ríkissjóðs árið 2014 hafa verið endurskoðuð í ljósi breyttra forsendna og útkomunnar samkvæmt rauntölum reikningshaldsins það sem af er árinu. Auk þess liggur til grundvallarspá um þróun útgjalda til áramóta eftir endurmat á öllum helstu málaflokkum og verkefnum ríkisins. Ýmsar fyrirliggjandi ákvarðanir stjórnvalda á árinu auk tillagna sem settar hafa verið fram vegna undirbúnings frumvarps til fjáraukalaga eru jafnframt hluti af útgjaldaendurskoðun ársins. Horfur eru á að heildarútgjöld verði 13,2 milljörðum kr. hærri en gert var ráð fyrir í fjárlögum en að frumútgjöld hækki um 10,2 milljarða.

Breyting á útgjöldum skiptist þannig að ýmsar útgjaldaskuldbindingar aukast um 11,9 milljarða kr. umfram það sem gert var ráð fyrir í fjárlögum. Á móti vegur lækkun annarra útgjaldaskuldbindinga sem nemur samtals 4,7 milljörðum, fjármagnstekjuskattur sem ríkissjóður greiðir og útgjöld sem fjármögnuð eru með mörkuðum ríkistekjum og hafa ekki áhrif á afkomu hækka um 3 milljarða kr. og loks aukast vaxtagjöld um tæpa 3 milljarða kr. Aukning útgjalda skuldbindinga um 11,9 milljarða skýrist einna helst af 4,8 milljarða kr. auknu framlagi vegna lífeyrisskuldbindinga. Annars vegar er um að ræða 2,5 milljarða kr. einskiptisútgjöld á árinu 2014 vegna samninga um lífeyrisskuldbindingar hjúkrunarheimila. Um er að ræða samninga í tengslum við fjárhagsvanda hjúkrunarheimila sem rekin eru af sjálfseignarstofnunum og gerði fjármála- og efnahagsráðherra samninga við þau þess efnis að ríkissjóður taki yfir ábyrgð á hluta af lífeyrisskuldbindingum þeirra við B-deild Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins og Lífeyrissjóð hjúkrunarfræðinga. Hins vegar er gert ráð fyrir 2,3 milljarða auknum lífeyrisskuldbindingum vegna ríkisstarfsmanna sem farnir eru á eftirlaun en á rekstrargrunni hafa þau útgjöld verið mun meiri en gert var ráð fyrir í forsendum fjárlaga. Framangreind útgjöld bókfærast einungis á rekstrargrunni, þ.e. engin greiðsla er úr ríkissjóði vegna þeirra í ár og hafa þessi útgjöld því ekki áhrif á greiðsluafkomu ársins.

Af öðrum stórum útgjaldaliðum má nefna 1,1 milljarð kr. auknar fjárheimildir vegna endurmats á útgjöldum ýmissa liða sjúkratrygginga, svo sem tannlækniskostnaðar og lækniskostnaðar, og 690 millj. kr. í auknar fjárveitingar vegna endurmats á útgjöldum almannatrygginga. Einnig er gert ráð fyrir í frumvarpinu að veita 650 millj. kr. rekstrarstyrk til öldrunar- og endurhæfingarstofnana til að gera þeim kleift að gera hliðstæðar kjarabreytingar í tengslum við kjarasamninga á þessu ári og gerðar voru á heilbrigðisstofnunum ríkisins á síðasta ári. Þá er gert ráð fyrir 580 millj. kr. framlagi til endurgreiðslu vegna kvikmyndagerðar á Íslandi. Mikill vöxtur hefur verið í framleiðslu kvikmynda hér á landi síðustu tvö árin. Hafa mörg erlend verkefni komið til landsins og sum þeirra afar stór, en einnig hefur verið umtalsverð velta í innlendri sjónvarpsþátta- og kvikmyndagerð. Áætlað er að endurgreiðslur á yfirstandandi ári verði 1,7 milljarðar kr. en á móti vegur uppsafnaður höfuðstóll frá fyrra ári og fjárheimild í núgildandi fjárlögum.

Á móti til lækkunar útgjalda vegur þyngst 1,5 milljarða kr. lækkun á 4,5 milljarða kr. varúðarframlagi sem veitt var í fjárlögum 2014 til að mæta hugsanlegum taprekstri Íbúðalánasjóðs. Um er að ræða endurmat á fjárþörf sjóðsins á yfirstandandi ári með hliðsjón af sex mánaða uppgjöri þar sem rekstrartapið eftir sex mánuði var 1,3 milljarðar kr.

Aðra útgjaldalækkun má einkum rekja til kerfislegra breytinga á yfirstandandi ári. Þannig er áætlað að útgjöld vegna atvinnuleysisbóta verði 1,1 milljarði lægri en gert var ráð fyrir við afgreiðslu fjárlaga og útgjöld vegna vaxtabóta verði 600 millj. kr. lægri en þar var áætlað, sem einkum skýrist af því að útgjöld vegna lánsveðsvaxtabóta reyndust vera ofáætluð í fjárlögum.

Þá er gert ráð fyrir að útgjöld vegna barnabóta verði 300 millj. kr. lægri en gert var ráð fyrir í fjárlögum. Loks má nefna framkvæmdir í tengslum við áformaða uppbyggingu á Bakka við Húsavík. Þær hafa tafist, frestast til næsta árs og af þeim sökum fellur niður í frumvarpinu samtals 627 millj. kr. fjárheimild, annars vegar til hafnarframkvæmda og hins vegar styrkur til lóðaframkvæmda. Þetta hefur í för með sér að fjárveitingar sem gert er ráð fyrir til þessara verkefna í fjárlagafrumvarpi ársins 2015 munu framlengjast til ársins 2016. Endurmetin áætlun á vaxtagjöldum ríkissjóðs gerir ráð fyrir rúmlega 2,9 milljarða kr. hækkun frá núgildandi fjárlögum. Þar vegur þyngst breyting á skuldabréfi sem ríkissjóður gaf út til styrkingar á eigin fé Seðlabanka Íslands vegna taps á veðlánum í kjölfar falls bankakerfisins haustið 2008. Áætlað er að vegna þessa verði vaxtakostnaður ársins 8,5 milljörðum kr. hærri en forsendur fjárlaga gerðu ráð fyrir en á móti lækka aðrar vaxtagreiðslur ríkissjóðs, svo sem vegna minni útgáfu ríkisbréfa og styrkingar á íslensku krónunni.

Þá er vakin athygli á breytingum sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu varðandi málefni Vegagerðarinnar. Vegagerðin er með 850 millj. kr. sérmerkta fjárveitingu í fjárlögum 2014 til framkvæmda við göng á Bakka við Húsavík í tengslum við stóriðjuáform, en eins og áður sagði hefur tafist að koma áformum um verksmiðjuna í gang og framkvæmdir frestast til næsta árs. Þar sem þessi útgjöld falla ekki til hjá Vegagerðinni í ár er í frumvarpinu gert ráð fyrir að færa þessa fjárheimild yfir á þjónustulið vegna mikils halla á vetrarþjónustu. Þetta hefur hins vegar í för með sér að 850 millj. kr. fjárveiting til gangagerðarinnar sem gert er ráð fyrir í fjárlagafrumvarpi fyrir 2015 mun þurfa að framlengjast til ársins 2016, eins og áður segir. Auk þess er gert ráð fyrir að færa 300 millj. kr. fjárheimild af framkvæmdaliðnum yfir í vetrarþjónustu í ljósi þess að 1,8 milljarða kr. afgangur var á framkvæmdaliðnum í árslok 2013. Þar sem hér er um að ræða tilfærslu á fjárheimildum Vegagerðarinnar milli verkefna leiðir það ekki til nettóaukningar útgjalda í frumvarpinu.

Þá er rétt að geta þess að þegar hefur verið ráðstafað samtals 1,6 milljörðum kr. af liðnum Ófyrirséð útgjöld, 09-989, á yfirstandandi ári. Þannig hefur 2 milljörðum verið ráðstafað vegna endurmats á launaforsendum fjárlaga vegna kjarasamninga á árinu 2014. Á móti þessu vegur niðurfelling á launafjárheimildum framhaldsskóla um 567 millj. kr. vegna verkfallsins í mars og apríl sl. Endurskoðuð áætlun um sjóðstreymi ríkissjóðs miðað við niðurstöður frumvarpsins felur í sér töluverðar breytingar frá fjárlögum. Nú er reiknað með að handbært fé frá rekstri verði jákvætt um 32,7 milljarða kr., hreinn lánsfjárjöfnuður jákvæður um 27,6 milljarða kr., lántökur umfram afborganir verði 17,8 milljarðar kr. og að handbært fé ríkissjóðs aukist um 45,4 milljarða kr. á árinu. Handbært fé frá rekstri eykst því um 44,5 milljarða frá því sem gert var ráð fyrir í fjárlögum, einkum vegna hækkunar innheimtra tekna umfram hækkun greiddra gjalda, eins og áður hefur komið fram. Því til viðbótar er gert ráð fyrir að fjármunahreyfingar muni skila 2 milljarða kr. hagstæðari niðurstöðu en áður var talið, aðallega vegna minni lánveitinga úr ríkissjóði sem nánar verður vikið að hér á eftir. Hreinn lánsfjárjöfnuður batnar samkvæmt því um 46,5 milljarða kr. frá því sem gert er ráð fyrir í fjárlögum. Vegna þess eru nú áformaðar minni lántökur ríkissjóðs umfram afborganir af teknum lánum og er nú gert ráð fyrir að þær verði 17,8 milljarðar kr. í stað 29 milljarða eins og áætlað er í fjárlögum.

Virðulegi forseti. Ég mun nú gera grein fyrir breytingum á lánsfjármálum ríkissjóðs, ríkisfyrirtækja og sjóða sem fram koma í 3. gr. frumvarpsins. Lagt er til að lántökuheimild fjármálaráðherra fyrir hönd ríkissjóðs samkvæmt 1. tölulið verði 68,4 milljarðar kr. Við afgreiðslu fjárlaga var áætlað að langtímalántökur A-hluta ríkissjóðs á þessu ári yrðu 110 milljarðar kr. Nú eru horfur á að þessar lántökur verði 60 milljarðar kr., eða 50 milljörðum minni en áður var áætlað. Innlend lántaka lækkar um 25 millj. kr. frá fjárlögum, aðallega vegna betri afkomu ríkissjóðs en reiknað var með við afgreiðslu fjárlaga. Auk þess var í fjárlögum gert ráð fyrir að erlent lán að fjárhæð 200 millj. bandaríkjadala yrði endurfjármagnað en lánið var þess í stað greitt upp á gjalddaga án sérstakrar endurfjármögnunar. Þá er nú einnig gert ráð fyrir 8,4 milljarða kr. hækkun á skammtímafjármögnun í formi ríkisvíxla.

Í fjárlögum er heimild til að taka allt að 150 milljarða kr. lán eða jafngildi þess í erlendri mynt til viðbótar lántöku samkvæmt 1. tölulið til að endurfjármagna erlend lán sem tekin voru til styrkingar gjaldeyrisforða Seðlabanka Íslands. Eins og venja er þá var ekki reiknað með þeirri endurfjármögnun í sjóðstreymi í 2. gr. fjárlaga þar sem óvíst var hvort aðstæður á fjármálamörkuðum yrðu taldar hagstæðar til að ráðast í þannig útgáfu. Nú liggur fyrir að í ár nema lántökur og afborganir í þessu skyni um 116 milljörðum kr. Ríkissjóður gaf út 750 millj. evra skuldabréf fyrr á þessu ári. Af þeirri fjárhæð voru 735 millj. evra nýttar til að greiða fyrir fram upp lán frá Norðurlöndunum sem ríkissjóður og Seðlabanki Íslands tóku á árunum 2009–2011. Þessi lán báru óhagstæðari vexti og voru á gjalddaga á árunum 2019, 2020 og 2021. Uppgreiðsla á lánum ríkissjóðs frá Svíþjóð, Danmörku og Finnlandi nam 536 millj. evra en 199 millj. evra fóru í að bæta erlenda sjóðstöðu ríkissjóðs hjá Seðlabanka Íslands á móti uppgreiðslu bankans á lánum frá Noregi. Í samræmi við þetta er í 4. tölulið 3. gr. frumvarpsins lagt til að þessi heimild verði færð niður í 116 milljarða kr.

Í 2. tölulið 3. gr. eru lagðar til breytingar á endurlánaheimildum ríkissjóðs til samræmis við horfur fyrir árið í ár. Samtals er lögð til 1,7 milljarða kr. lækkun heimilda, þar af 1 milljarður kr. vegna lánveitinga til Lánasjóðs íslenskra námsmanna sem þá verða 10,5 milljarðar kr., og 700 millj. kr. vegna lánveitinga til Vaðlaheiðarganga hf. sem þá verða 2,1 milljarður kr.

Í 3. tölulið 3. gr. eru lagðar til breytingar á heimildum til að veita ríkisábyrgð á lántökum ríkisfyrirtækja og sjóða sem heimild hafa til lántöku í sérlögum. Breytingarnar eru fjórar og samanlagt er lögð til 56,5 milljarða kr. lækkun á þessum heimildum frá fjárlögum.

Virðulegi forseti. Í gær voru kynntar niðurstöður skuldaaðgerða ríkisstjórnarinnar. Þar kom fram að til stendur að breyta og hraða fjármögnun ríkissjóðs vegna aðgerða um skuldaniðurfærslu heimilanna. Bætt staða í ríkisfjármálum, sérlega auknar tekjur af fjármálafyrirtækjum, hefur gert það að verkum að hægt verður að ráðast hraðar í aðgerðirnar en gert var ráð fyrir þegar þær voru kynntar. Þetta leiðir til þess að gera verður ráð fyrir að tillaga um þessa breytingu verði kynnt og lögð fram fyrir þingið fyrir 2. umr. fjáraukalagafrumvarpsins þar sem ekki er gert ráð fyrir þeirri ráðstöfun í frumvarpinu eins og það var lagt fyrir þingið fyrir helgi. Við 2. umr. verður þá tímabært að fara nánar yfir þær breytingar sem af þessu leiða og hvernig þær breyta öðrum forsendum frumvarpsins nái þær fram að ganga.

Ég hef nú farið yfir helstu þætti þessa frumvarps til fjáraukalaga og legg til að frumvarpinu verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. fjárlaganefndar þingsins, sem fær málið til skoðunar ásamt fjárlagafrumvarpi fyrir árið 2015 sem nú er þar til meðhöndlunar.