almannavarnir o.fl.
Hæstv. forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um breytingu á lögum um almannavarnir, nr. 82/2008, raforkulögum, nr. 65/2003, lögum um fjarskipti, nr. 81/2003 og lögum um Viðlagatryggingu Íslands, nr. 55/1992.
Unnið hefur verið að gerð frumvarpsins í samvinnu við forsætisráðuneyti, innanríkisráðuneyti, atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti, fjármála- og efnahagsráðuneyti, ríkislögreglustjóra og ríkislögmann.
Markmið frumvarpsins er annars vegar að treysta lagaumgerð almannavarna með því að mæla skýrar fyrir um skyldur ráðuneyta, stofnana og fyrirtækja sem sjá um rekstur mikilvægra samfélagslegra innviða, gerð viðbragðsáætlana og fyrirbyggjandi öryggisráðstafana. Hins vegar er markmið frumvarpsins að styrkja valdheimildir æðstu stjórnar almannavarna gagnvart framangreindum aðilum við sérstakar neyðaraðstæður.
Núgildandi lög um almannavarnir voru sett árið 2008. Grunnatriði laganna er að við allar neyðaraðstæður sé byggt á sama viðbragðskerfi og þar gegni samhæfingar- og stjórnstöð almannavarna við Skógarhlíð lykilhlutverki.
Í lögum um almannavarnir endurspeglast sú áhersla löggjafans að viðbragðskerfið geti brugðist við áföllum sem ein heild. Forsenda fyrir því er skilvirkt samstarf stjórnsýslustiga, stofnana og samtaka sem vinna að öryggis- og almannavarnamálum. Reynslan hefur sýnt að þetta fyrirkomulag og uppbygging á viðbragðskerfi almannavarna hefur gefist vel og nýtur mikils traust í samfélaginu.
Nú liggur fyrir mat samráðshóps almannavarnadeildar ríkislögreglustjóra og Viðlagatryggingar Íslands um eldsumbrotin í Holuhrauni og jarðhræringar í Bárðarbungu sem hófust síðsumars 2014 og gefa til kynna að hugsanlega geti orðið hamfaraflóð í kjölfar eldgoss undir jökli sem geti haft áhrif á byggðir og helstu grunnstoðir samfélagsins, svo sem framleiðslu og flutning á raforku, fjarskipti og samgöngur. Er mögulegt að slíkar náttúruhamfarir gætu haft langvarandi efnahagsleg og samfélagsleg áhrif um land allt.
Með frumvarpi þessu er brugðist við ábendingum almannavarnadeildar og Viðlagatryggingar Íslands um að kveða þurfi nánar á um skyldur lykilaðila, ekki síst rekstraraðila mikilvægra samfélagslegra innviða til að viðhafa öryggisráðstafanir til að draga megi úr áhrifum og eyðileggingu vegna meiri háttar náttúruhamfara. Þessir aðilar hafa einnig bent á að styrkja þurfi valdheimildir stjórnvalda á neyðarstundu, einkum vegna starfsemi mikilvægra samfélagslegra innviða. Til þeirra teljast kerfi og kerfishlutar sem eru mikilvægir nauðsynlegri virkni samfélagsins, t.d. á sviði raforku og samskipta. Mun ég nú víkja að einstökum efnisatriðum frumvarpsins.
Í frumvarpinu er í fyrsta lagi lagt til að tilvísun til ráðherra í almannavarnalögum verði breytt þannig að vísað verði til ráðherra sem fari með málefni almannavarna í stað þess að vísa til ráðherra sem fari með málefni almannaöryggis. Breytingin þykir í betra samræmi við forsetaúrskurð um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands og hún hefur ekki efnisbreytingu í för með sér.
Í öðru lagi er lagt til að kveðið verði á um flokkun og skilgreiningu á almannavarnastigum í almannavarnalögum með hliðsjón af því hversu alvarlegt atvik er verið að fást við hverju sinni. Þessi flokkun hefur þýðingu hvað varðar heimildir sem eru stjórnvöldum tiltækar, t.d. hvort talin sé þörf á því að grípa til neyðarráðstafana, samanber 10. gr. frumvarpsins um sérstakar valdheimildir á neyðarstigi almannavarna. Ákvæði þessa efnis er í samræmi við ákvæði reglugerðar um flokkun almannavarnastiga.
Í þriðja lagi er lögð til breyting á 2. mgr. 5. gr. laganna þar sem fjallað er um stöðu og hlutverk ríkislögreglustjóra í málefnum almannavarna og orðalag fært til samræmis við það sem hefðbundið er í lagatexta þar sem fjallað er um stjórnsýslusamband æðra og lægra stjórnvalds, samanber IV. kafla laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands, þar sem fjallað er um stjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra. Breytingin er fyrst og fremst til skýringar.
Þá er lagt til að sett verði skýr lagaheimild fyrir stjórnvöld til að fara fram á aðstoð erlends hjálparliðs vegna almannavarnaástands í samræmi við alþjóðasamninga sem Ísland á aðild að og að ríkislögreglustjóri taki þátt í alþjóðlegu samstarfi stjórnvalda um almannavarnir.
Í frumvarpinu er lagt til að skýra umboð og ábyrgð ríkislögreglustjóra til að fylgja því eftir að opinberir aðilar, ríki og sveitarfélög, einkaaðilar og eigendur eða umráðamenn mikilvægra samfélagslegra innviða geri viðeigandi öryggisráðstafanir til að draga úr tjóni vegna hættuástands, samanber 4. og 6. gr. frumvarpsins. Jafnframt er lagt til að sett verði skýrt lagaákvæði um aðgerðaskyldu opinberra aðila, einkaaðila og rekstraraðila mikilvægra samfélagslegra innviða og að sérhver ráðherra hafi, að höfðu samráði við ríkislögreglustjóra, heimild til að gefa þessum aðilum fyrirmæli um þessi atriði ef á þarf að halda, samanber 9. gr. frumvarpsins.
Í fimmta lagi er það nýmæli í frumvarpinu að ákvörðunarvald um beitingu sérstakra valdheimilda eftir að lýst hefur verið yfir neyðarstigi almannavarna verði af hendi þess ráðherra sem fer með málefni almannavarna að fengnu samþykki ríkisstjórnar. Meginreglan í gildandi lögum um almannavarnir er hins vegar sú að ríkislögreglustjóri fer með úrskurðarvald um efni fyrirmæla um viðbrögð og aðgerðir vegna almannavarnaástands í tilvikum þar sem ágreiningur kemur upp meðal þeirra sem eiga sæti í stjórn stöðvarinnar.
Þá verður lagt til að hvert ráðuneyti í Stjórnarráði Íslands eigi auk annarra viðbragðsaðila fulltrúa í viðbragðsstjórn samhæfingar- og stjórnstöðvar almannavarna. Almannavarnir eru í eðli sínu þannig að þær geta snert öll svið samfélagsins, þar með málaflokka allra ráðuneyta. Þykir mikilvægt til að tryggja sem vandaðasta miðlun sérfræðiþekkingar og samhæfingu ákvarðana að ráðuneytin eigi fulltrúa í stjórninni sem geti miðlað upplýsingum til ráðuneyta sinna og lagt til málanna við ákvarðanatöku um aðgerðir.
Í núgildandi lögum um almannavarnir er gert ráð fyrir samvinnu ráðuneyta og undirstofnana þeirra og ríkislögreglustjóra varðandi ýmiss konar fyrirbyggjandi öryggisráðstafanir. Byggt er á því að það stjórnvald sem almennt vinnur á tilteknu sviði skuli framkvæma hættumat og skipuleggja almannavarnaviðbrögð. Með 6. gr. frumvarpsins er skýrt kveðið á um að ráðuneyti og undirstofnanir þeirra, sveitarfélög og rekstraraðilar mikilvægra samfélagslegra innviða beri sambærilegar skyldur til þess að viðhafa fyrirbyggjandi öryggisráðstafanir. Til viðbótar við upptalningu samkvæmt núgildandi lögum um hvert skuli vera efni viðbragðsáætlana er kveðið skýrt á um að í viðbragðsáætlunum skuli fjalla um stigskiptingu viðbragðsáætlunar í óvissu-, hættu- og neyðarstig, hverjir teljist til viðbragðsaðila og hvert hlutverk þeirra sé, hvernig staðið skuli að boði viðbragðsaðila vegna hættuástands og hver taki ákvörðun um virkjun viðbragðsáætlunar.
Í 8. gr. frumvarpsins er lögð til sú breyting að rekstraraðilar mikilvægra samfélagslegra innviða skuli jafnframt staðfesta viðbragðsáætlanir sínar og senda ríkislögreglustjóra.
Í 9. gr. frumvarpsins er lagt til að við ákvæðið bætist ný málsgrein þar sem ráðherrum, hverjum á sínu málefnasviði, verði veitt heimild, að höfðu samráði við ríkislögreglustjóra, til að gefa eiganda eða umráðamanni mikilvægra samfélagslegra innviða fyrirmæli um að grípa til fyrirbyggjandi öryggisráðstafana í þeim tilgangi að efla öryggisviðbúnað að lögum. Heimildin er nauðsynleg því að á undanförnum árum hefur ýmis starfsemi sem áður var á hendi ríkisvaldsins færst til einkaaðila. Um er að ræða starfsemi sem tengist almannavörnum á ýmsa vegu, t.d. fjármálaþjónustu og þjónustu á sviði fjarskipta.
Í 10. gr. frumvarpsins er fjallað um sérstakar valdheimildir stjórnvalda eftir að lýst hefur verið yfir neyðarástandi almannavarna til að tryggja megi óhefta starfsemi mikilvægra kerfa og innviða í samfélaginu. Grunninnviðir nútímasamfélags byggja á margvíslegum kerfum sem mynda samtengt net innviða sem oft eru háðir hver öðrum. Þannig getur kerfisbrestur á einu sviði haft alvarleg áhrif á starfsemi annarra kerfa. Þessi veikleiki gerir það að verkum að nauðsynlegt er talið að stjórnvöld hafi heimildir til að gefa fyrirskipanir um fyrirbyggjandi öryggisráðstafanir ef neyðarástand skapast.
Enda þótt almennt verði talið að stjórnvöld hafi víðtækar heimildir á grundvelli neyðarréttar til að grípa til neyðarráðstafana á neyðarstundu til að tryggja mikilvæga samfélagslega starfsemi, almannaheill og til að lágmarka samfélagslegan skaða þykir rétt að lagaheimildir stjórnvalda í þessu efnum séu skýrar og óumdeildar, einkum vegna náttúruhamfara hérlendis.
Neyðarráðstafanir ráðherra samkvæmt ákvæðinu geta m.a. falist í því að gefa stofnunum, fyrirtækjum og eigendum mannvirkja fyrirmæli um ráðstafanir til að lágmarka skaða og til að tryggja órofinn rekstur. Séu aðstæður knýjandi og stjórnendur hlíta ekki fyrirmælum samkvæmt framansögðu geta neyðarráðstafanir ráðherra falist í því að taka tímabundið yfir stjórn fyrirtækis eða stofnunar í þeim tilgangi að hrinda neyðarráðstöfunum í framkvæmd. Ráðherra almannavarna þarf samþykki ríkisstjórnar við töku ákvarðana samkvæmt þessari grein. Þykir slíkt nauðsynlegt, enda um veigamiklar og hugsanlega afdrifaríkar ákvarðanir að ræða sem geta varðað málefnasvið margra ráðherra. Þá hefur samhæfingar- og stjórnstöð almannavarna ráðgjafarhlutverk í öllum aðgerðum, samanber c-lið 5. gr. frumvarpsins, þar sem lagt er til að hvert ráðuneyti fái fulltrúa í stjórn stöðvarinnar, enda getur tími til undirbúnings ráðstafana og samráðs verið afar skammur.
Þá þykir nauðsynlegt að kveða á um í ákvæði IV.–VII. kafla stjórnsýslulaga gildi ekki um málsmeðferð og ákvarðanatöku neyðarráðstafana. Þetta undirstrikar einnig mikilvægi þess að til grundvallar ákvörðunum liggi vel ígrundaðar og samhæfðar viðbragðsáætlanir.
Með þeirri breytingu sem lögð er til á ákvæðum 18. gr. er kveðið á um heimild ráðherra að höfðu samráði við ríkislögreglustjóra til að gefa fyrirskipun um að viðeigandi öryggisráðstafanir nái einnig til eigenda og umráðamanna mikilvægra samfélagslegra innviða, hvort sem um er að ræða opinberra aðila eða einkaaðila. Ef fyrirmælum ráðherra um ráðstafanir er ekki hlýtt má framkvæma þær á kostnað eiganda eða umráðamanns, að teknu tilliti til þeirrar kostnaðarreglu sem kveðið er á um í frumvarpinu og nánar er vikið að hér á eftir. Þá er lagt til að kröfu um endurheimt fylgi lögtaksréttur.
Ákvæði í lokamálsgrein 18. gr. núgildandi laga þykir óskýrt hvað þetta snertir og ekki í rökrænu samhengi við markmið greinarinnar og þær ráðstafanir sem þar er mælt fyrir um að takmarka tjón við neyðaraðstæður. Þykir eðlilegra að kveðið sé á um í lokamálsgrein í 18. gr. að ef gerð er krafa um fyrirbyggjandi öryggisráðstafanir sem teljast verulega umfram það sem leiðir af lögum og reglum settum samkvæmt þeim skuli ríkið bera kostnað af þeim leiðir.
Virðulegi forseti. Það er meginregla í skaðabótarétti að við sérstakar aðstæður, t.d. náttúruhamfarir, er almennt ekki um bótaábyrgð að ræða og við slíkar aðstæður getur einnig komið upp sú staða að fórna verði minni hagsmunum fyrir meiri til að lágmarka samfélagslegan skaða. Styðst slíkt við neyðarréttarsjónarmið. Margar ákvarðanir í slíku ástandi kunna að orka tvímælis en eftir sem áður er nauðsynlegt að ákvarðanir séu teknar. Þrátt fyrir að bótaábyrgð sé almennt ekki fyrir hendi í þessum tilvikum þykir rétt að lögfesta sérstaklega að ríkið, stofnanir þess eða starfsmenn beri ekki skaðabótaskyldu vegna slíkra ákvarðana. Ljóst er að til slíkra ráðstafana verður aðeins gripið ef neyðarástand skapast. Samfélagslegt tjón af meiri háttar náttúruhamförum getur orðið mikið og að sama skapi er ekki réttlætanlegt að ríkið bæti slíkan skaða af almannafé. Verður einnig að ganga út frá eins og ákvæðið gerir ráð fyrir að stjórnendur og starfsmenn stofnana og fyrirtækja veiti fullt liðsinni til að takmarka tjón eins og kostur er. Sanngirnisrök standa þó til að komið sé til móts við hagsmuni að því leyti sem þeir kynnu að njóta verndar ef kæmi til lögmætra ráðstafana sem yfirvöld þyrftu að grípa til vegna náttúruhamfara. Er í þessu tilliti lagt til að líkamstjón verði bætt eftir almennum reglum, beinn kostnaður vegna nauðsynlegra ráðstafana verði greiddur eftir mati og að hagsmunir sem ella nytu verndar viðlagatryggingar yrðu ekki fyrir borð bornir vegna neyðarráðstafana. Er nánari gerð grein fyrir þeim þætti málsins í athugasemdum við 13. gr. frumvarpsins.
Með 11. gr. frumvarpsins er lögð til breyting á raforkulögum í þá veru að bætt er við lögin tilvísun í 27. gr. a laga um almannavarnir varðandi valdheimildir sem lýst hefur verið yfir neyðarástandi almannavarna. Með greininni er jafnframt kveðið á um að áður en gripið er til neyðarráðstafana beri eftir því sem unnt er að hafa samráð við neyðarsamstarf raforkukerfisins.
Þá er lagt til í frumvarpinu að ákvæðum 72. gr. fjarskiptalaga verði breytt á þann veg að ekki fari á milli mála að það falli undir þann ráðherra sem fer með almannavarnir, að mæla fyrir takmörkun fjarskipta sem truflað geta neyðar- og öryggisfjarskipti, að tiltekin fjarskiptavirki skuli notuð í þágu björgunaraðgerða og að sett skuli upp ný fjarskiptavirki, sé uppi sú staða sem greinin tekur til.
Að síðustu eru í frumvarpinu lagðar til breytingar á lögum um Viðlagatryggingu Íslands. Líta má á lögboðna vátryggingu gegn náttúruvá með því fyrirkomulagi sem hér er á landi sem sambland hefðbundinnar skaðatryggingar og almannatryggingar. Markmiðið er að standa vörð um grunnþætti þjóðfélagsins.
Virðulegi forseti. Ég hef nú gert grein fyrir efni frumvarpsins að mestu leyti. Frumvarpið varðar mjög ríka almannahagsmuni þar sem stjórnvöldum eru veittar sérstakar valdheimildir. Frumvarpið varðar einnig ríka fjárhagslega hagsmuni þeirra sem reka samfélagslega innviði. Það er því mjög mikilvægt að skoða ákvæði frumvarpsins um valdheimildir stjórnvalda á neyðarstundu og leita umsagna sem víðast til að tryggja að sem breiðust samstaða nái um efni þess. Ég legg verulega áherslu á þann þátt málsins.
Ég legg til að frumvarpinu verði að lokinni þessari umræðu vísað til hv. allsherjar- og menntamálanefndar til meðferðar og 2. umr.
