Stjórnarráð Íslands.
Hæstv. forseti. Hér erum við að ræða frumvarp hæstv. forsætisráðherra um Stjórnarráð Íslands. Það væri óskandi að hæstv. forsætisráðherra sæi sér fært að vera í salnum á meðan við ræðum frumvarpið sem hann leggur fram en það er vonandi að hann láti sjá sig í þingsal einhvern tíma á næstunni. Það er svo sem hægt að finna ýmsa jákvæða punkta í frumvarpinu, t.d. viðleitni til að auka möguleika starfsfólks stjórnsýslunnar til að færa sig um set innan Stjórnarráðsins. Í frumvarpi forsætisráðherra er skerpt á þeirri skyldu ráðherra að skýra frá því á ríkisstjórnarfundum þegar þeir eiga fundi með aðilum í stjórnkerfinu um mikilvæg málefni eða þegar þeim eru veittar mikilvægar upplýsingar sem ástæða þykir að ætla að eigi erindi við ríkisstjórnina í heild sinni.
Tilgangur frumvarpsins er nokkuð fagur, að bæta upplýsingagjöf og faglega stjórnsýslu innan Stjórnarráðsins. Ég deili þó þeirri skoðun ýmissa þingmanna hér að vera ekki alveg viss um það, herra forseti, að fagleg stjórnsýsla innan Stjórnarráðsins verði bætt með þeirri fyrirætlan forsætisráðherra í þessu frumvarpi að veita ráðherrum almenna heimild til að ákveða aðsetur stofnana sem heyra undir ráðherrana, nánast án þess að viðkomandi ráðherra þurfi að ráðfæra sig við kóng eða prest. Þvert á móti held ég að þetta geti orðið til þess að stjórnsýslan verði þyngri í vöfum, það sé mikil hætta á því að flutningur einstakra stofnana geti orðið kostnaðarsöm geðþóttaákvörðun ráðherra og bjóði upp á kjördæmavelvildarpólitík en ekki faglega stjórnsýslu, svo ég reyni að orða það pent. Við höfum einmitt verið að ræða í þingsal hættuna á þessu.
Það sem hræðir mig kannski mest við frumvarp forsætisráðherra er sá hluti þess sem snýr að og fjallar um siðferðileg viðmið í starfsemi Stjórnarráðs Íslands og þar með siðferðileg viðmið um ráðherra sjálfa og þeirra störf.
Í 8. gr. frumvarpsins segir meðal annars að forsætisráðuneytið gefi stjórnvöldum ráð um túlkun siðareglna þegar eftir því er leitað og fylgist með að siðareglurnar nái tilgangi sínum.
Í frumvarpinu ákveður forsætisráðherra sum sé nánast með einu pennastriki að leggja niður núverandi samhæfingarnefnd um siðferðileg viðmið fyrir stjórnsýsluna. Sú nefnd, okkur til upprifjunar, er skipuð til þriggja ára í senn. Í henni eiga sæti formaður, skipaður án tilnefningar, einn samkvæmt tilnefningu Félags forstöðumanna ríkisstofnana, fulltrúi ráðherra sem fer með starfsmannamál ríkisins, tveir fulltrúar samtaka ríkisstarfsmanna og tveir aðrir valdir á grundvelli sérþekkingar sinnar á stjórnsýslu og siðfræðilegum efnum.
Gott og vel, hér er til nefnd sem komið var á fót í tíð fyrrverandi ríkisstjórnar sem átti meðal annars að vera skipuð óháðum aðilum til að veita stjórnvöldum ráðleggingar um ráðstafanir til að koma í veg fyrir hagsmunaárekstra og spillingu í samstarfi við félagasamtök, stofnanir og innlenda og erlenda aðila til að vinna gegn spillingu í opinbera geiranum, fagleg nefnd sem á að gefa forsætisráðherra árlega skýrslu um starf sitt þar sem fram eigi að koma tillögur til stjórnvalda um frekari aðgerðir til að efla traust á stjórnsýslu ríkisins, draga úr hættu á spillingu og vanda betur til verka í stjórnsýslunni. Skýrsla nefndarinnar á svo samkvæmt núgildandi lögum um Stjórnarráð Íslands að verða lögð fyrir Alþingi þar sem hún yrði væntanlega rædd.
Með frumvarpi sínu ætlar forsætisráðherra að leggja niður þessa nefnd, leggja niður nefndina um siðferðileg viðmið fyrir stjórnsýsluna og hann ætlar að taka verk hennar að sér sjálfur, einn og óstuddur. Hæstv. forsætisráðherra Sigmundur Davíð Gunnlaugsson ætlar sér sjálfur að leggja mat á siðferðileg viðmið fyrir stjórnsýsluna og þar með leggja mat á siðferðileg viðmið ráðherra sinnar eigin ríkisstjórnar. Ég get ekki skilið það öðruvísi en svo að með þessu sé forsætisráðherra að taka sér nánast einræðisvald um túlkun siðareglna sem eiga við alla stjórnsýsluna. Finnst okkur þetta boðleg stjórnsýsla, að í staðinn fyrir sjö manna nefnd sem vegur og metur siðferðileg viðmið fyrir íslenska stjórnsýslu eigi einn maður að leggja blessun sína yfir og vega og meta siðferðileg viðmið íslenskrar stjórnsýslu? Þjónar þetta tilgangi frumvarpsins sem er að bæta upplýsingagjöf og faglega stjórnsýslu innan Stjórnarráðsins? Er þetta áhersla á að bæta stjórnsýslu og þjónustu ríkisins, eins og segir í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar?
Ég spyr líka: Hver vegur og metur siðferðileg viðmið forsætisráðherra sjálfs um stjórnsýsluna og störf ráðherra og þá hans eigin störf? Hver á að meta störf hans og ráðherra hans?
Mig langar, með leyfi forseta, að vitna í grein Jóns Ólafssonar, prófessors við Háskólann á Bifröst, frá 15. ágúst 2014. Þar bendir hann á að forsætisráðherra hafi ekki gefið sér tíma til að skipa nýja samhæfingarnefnd um siðferðileg viðmið í stjórnsýslunni sem var komið á fót árið 2010. „Á þriggja ára starfstíma sínum annaðist hún samningu siðareglna fyrir ráðherra, starfsmenn stjórnsýslunnar og almenna ríkisstarfsmenn.“ Jón heldur áfram og veltir fyrir sér af hverju við þurfum siðareglur. Af hverju þurfum við siðareglur? Af hverju þurfum við siðferðileg viðmið fyrir stjórnsýsluna? Ég ætla að fá að halda hér áfram að vitna í greinina, með leyfi forseta:
„Siðareglur eru ekki flókið fyrirbæri. Þær eru löngu orðnar alsiða í atvinnulífi og stjórnsýslu. Nú þykir sjálfsagt mál að fyrirtæki og stofnanir setji sér siðareglur í þeim tilgangi annars vegar að efla góða starfshætti og setja starfsfólki skýra siðferðilega mælikvarða, hins vegar til að gefa hagsmunaaðilum til kynna eftir hvaða grundvallarreglum starfað sé. Þó nægir ekki að setja siðareglur, þær eru aðeins einn áfangi í því að bæta starfshætti. Mikilvægast er, hvort sem um er að ræða atvinnulíf eða stjórnsýslu, að fólk reyni að sjá fyrir hættur sem geta verið á hagsmunaárekstrum, spillingu eða rangindum og bregðist við slíkum hættum fyrir fram.
Þetta er einmitt tilgangur siðareglna fyrir ráðherra: þeir eiga að geta nýtt sér reglurnar til að ígrunda ákvarðanir sínar og athafnir. Með því að fylgja siðareglum minnka þeir líkur á því að andstæðingar geti dregið úr trúverðugleika þeirra eða haldið því fram að annarleg sjónarmið ráði ferðinni.“
Þetta er líka hagur ráðherra ef einhver skyldi velkjast í vafa um það.
Ég ætla, með leyfi forseta, að halda áfram að vitna í grein Jóns. Hann tekur nefnilega dæmi um af hverju siðareglur séu nauðsynlegar og þessi dæmi eru nýleg:
„Fyrr í sumar voru forsætisráðherra og fjármálaráðherra gagnrýndir fyrir það að þiggja boð um að veiða lax í Norðurá í tilefni af því að veiðitímabil var að hefjast. Það voru einkaaðilar sem buðu ráðherrunum og ekki var að sjá að boðið tengdist sérstökum embættisverkum þeirra. Ráðherrarnir urðu afar hneykslaðir þegar þeir voru gagnrýndir fyrir þetta, töldu illa að sér vegið …
… ef samhæfingarnefndin hefði verið starfandi og ráðherrarnir hefðu leitað álits hennar er líklegt að hún hefði bent þeim á þetta ákvæði reglnanna. Í framhaldinu hefðu þeir þurft að hugsa betur um þátttöku sína“ í þessum ferðum.
Jón víkur að í öðru dæmi í grein sinni:
„Í siðareglunum eru nokkur ákvæði sem auðvelt er að tengja við málsatvik lekamálsins og eru á ábyrgð ráðherra, alveg óháð því hver hennar þáttur í málinu reynist vera á endanum. Með því að nýta siðareglurnar og jafnvel eiga kost á að leita til óháðs aðila innan stjórnkerfisins á borð við samhæfingarnefndina til að fá ráð um hvernig bregðast eigi við aðstæðum af þessu tagi er líklegra að komast megi hjá erfiðleikum síðar, en þegar brugðist er við af hörku og tekið til varna eins og það að taka mark á gagnrýni jafngildi því að viðurkenna misferli.“
Ef forsætisráðherra ætlar sér að leggja niður samhæfingarnefnd um siðferðileg viðmið í stjórnsýslunni spyr ég: Er þá ekki gráupplagt að samþykkja tillögu Katrínar Jakobsdóttur um stofnun Landsiðaráðs? Þar kemur fram nauðsyn þess að hafa siðareglur sem veita tryggingu fyrir aðhaldi á störfum ráðherra. Ég hef miklu meira um þetta að segja en mér finnst að við þurfum að íhuga þetta alvarlega og velta fyrir okkur hvort þetta sé sú stjórnsýsla sem við viljum búa við. Viljum við búa við engar siðferðilegar reglur, enga tryggingu fyrir því hvort gjörðir ráðherra séu siðlegar?
Svo langar mig líka að benda á 6. gr. frumvarps forsætisráðherra. Ég velti fyrir mér raunverulegum tilgangi þess af því að þar segir meðal annars:
„Ráðherra skal skipuleggja aðalskrifstofu ráðuneytis með því að skipta henni upp í fagskrifstofur og skal hverri skrifstofu stýrt af skrifstofustjóra undir yfirstjórn ráðuneytisstjóra. Jafnframt er heimilt að setja á fót sérstakar starfseiningar og ráðuneytisstofnanir sem eru starfræktar sem hluti af ráðuneyti.“
Mig langar að vekja athygli á „sérstakar starfseiningar og ráðuneytisstofnanir“. Gott og vel, kannski hljómar þetta svo sem ágætlega en upp í hvaða dans erum við að bjóða? Erum við að einfalda stjórnsýslukerfið, erum við að fella stjórnsýslustofnanir inn í ráðuneytið? Erum við að styrkja ráðuneytið eða erum við að veikja stofnanirnar? Hvað er þarna í gangi? Í útskýringu með 6. gr. frumvarps forsætisráðherra er nefnilega gagnrýnt að verkefni hafi verið færð frá ráðuneytum til sjálfstæðra stjórnsýslustofnana.
Áfram segir:
„Ekki verður séð að nein almenn stefnumótun hafi legið að baki þessari þróun og afar mismunandi er hvaða rök hafa verið færð fram fyrir breytingum af þessu tagi. Þó virðist sem tilgangur slíkra breytinga hafi í einhverjum tilvikum verið sá að fjarlægja úrskurðarvaldið frá hinu pólitíska valdi ráðherra.“
Akkúrat. Það er nefnilega ekki rétt að almenna stefnumótun hafi vantað þegar stjórnsýsluleg verkefni voru færð frá ráðuneytunum til sjálfstæðra stjórnsýslustofnana, eins og segir í frumvarpi forsætisráðherra, heldur var stefnumótunin einmitt sú að auka aðhald með stjórnsýslunni með það að markmiði að bæta faglega vinnu. Við getum tekið dæmi um stofnanir á borð við Bankasýslu ríkisins, embætti sérstaks saksóknara og Fjármálaeftirlitið sem falla undir þann hatt að vera stjórnsýslustofnanir sem forsætisráðherra vill fella inn í ráðuneytin.
Því spyr ég í einfaldleika mínum: Er möguleiki á því að hér sé vegið að stofnunum á borð við þær sem ég minntist á og nefndi hér, eftirlitsstofnunum sem verða að eiga sitt sjálfstæði gagnvart stjórnsýslunni og ráðherrum til að geta starfað sem skyldi og vera það nauðsynlega aðhald með stjórnsýslunni sem við verðum að búa við? Það væri gott að heyra frá hæstv. forsætisráðherra nánari útskýringar einhvern tímann á 6. gr. frumvarpsins. Það væri líka gott ef stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd tæki þetta til umfjöllunar og kallaði eftir nánari útskýringum á henni. Ég átta mig ekki alveg á tilgangi hennar í raun og veru. Ef tilgangur frumvarpsins er sá að einfalda stjórnsýsluna er samt verið að fella inn þarna stjórnsýslustofnanir og ég tel það ekki vel.
