fjármálafyrirtæki.
Hæstv. forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um breytingu á lögum nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki. Frumvarpið er hluti af heildarendurskoðun á löggjöf fjármálamarkaðarins og er samið í fjármála- og efnahagsráðuneytinu með aðstoð nefndar sem skipuð var til að fara yfir löggjöfina hér á landi með hliðsjón af nýjum alþjóðlegum reglum á sviði fjármálamarkaðar og nýju regluverki Evrópusambandsins fyrir Evrópska efnahagssvæðið. Í nefndinni sátu fulltrúar frá Fjármálaeftirlitinu, Seðlabanka Íslands og Samtökum fjármálafyrirtækja.
Markmiðið frumvarpsins er að bæta íslenska löggjöf á sviði fjármálamarkaðar og er með því tekið fyrsta skrefið í þá átt að tryggja að íslensk löggjöf sé í samræmi við löggjöf í nágrannaríkjunum og í samræmi við alþjóðlegan Basel III staðal og nýtt CRD IV bankaregluverk Evrópusambandsins. Basel-staðallinn inniheldur meðal annars nýjar og strangari reglur um eigið fé fjármálafyrirtækja og reglur sem eiga að styrkja bæði innra og ytra eftirlit með fjármálafyrirtækjum. Meginmarkmið reglnanna er að gera fjármálafyrirtæki betur í stakk búin til að mæta tapi í rekstri sínum án aðstoðar hins opinbera eða áfalla fyrir efnahags- og fjármálakerfið og tryggja með því fjármálastöðugleika. CRD IV regluverk Evrópusambandsins er auk þess heildarendurskoðun á umgjörð og starfsemi fjármálafyrirtækja og eftirlits með þeim á Evrópska efnahagssvæðinu.
Þetta er viðamesta endurskoðun sem fram hefur farið á vettvangi Evrópusambandsins á sviði fjármálamarkaðar. Nýju regluverki er ætlað að bregðast við þeim vanda sem einkennt hefur evrópska og alþjóðlega fjármálamarkaði undanfarin ár með því að bæta úr vanköntum á eldra regluverki á sama sviði.
Frumvarpið byggir á frumvarpi sem lagt var fram á Alþingi á seinasta löggjafarþingi og var á þskj. 883, 522. mál þingsins. Þó nokkrar breytingar hafa þó verið gerðar á málinu og ný ákvæði hafa bæst við.
Helstu breytingar og nýmæli sem lögð eru til í frumvarpinu eru þessi:
1. Lagðar eru til breytingar á ákvæðum um starfsleyfi og eftirlitskerfi með áhættu, þar á meðal þeim áhættuskuldbindingum er geta leitt til afturköllunar starfsleyfis.
2. Breytingar á reglum um virka eignarhluti ásamt starfskjarastefnu fjármálafyrirtækja og breytileg starfskjör starfsmanna þeirra.
3. Lagðar eru til breytingar á reglum um stórar áhættuskuldbindingar og kveðið á um nýja eiginfjárauka.
4. Í frumvarpinu er að finna heimild fyrir ráðherra til þess að taka upp reglugerð nr. 575/2013 í íslenskan rétt frá Evrópusambandinu sem og heimild fyrir ráðherra og Fjármálaeftirlitið til að taka upp tæknilega framkvæmdastaðla og tæknilega eftirlitsstaðla Evrópsku bankaeftirlitsstofnunarinnar í íslenskan rétt og breytingar á viðurlagakafla laganna til samræmis við framangreindar breytingar.
Eiginfjáraukarnir sem lagt er til að lögfestir verði með frumvarpinu eru fjórir og hafa þeir misjöfnu hlutverki að gegna. Eiginfjáraukar eru þjóðhagsvarúðartæki sem ætlað er að minnka kerfisáhættu og styðja við fjármálastöðugleika. Slík tæki hafa fengið aukið mikilvægi á alþjóðavísu eftir áföll á fjármálamörkuðum undanfarin ár.
Gert er ráð fyrir að fjármálastofnanir noti sérstaka eiginfjárauka til að bæta eiginfjárstöðu sína og séu þannig betur í stakk búnar til að takast á við áföll í rekstri sínum eða mæta sveiflum í hagkerfinu. Með hærra eiginfjárhlutfalli verða áföll í rekstri í auknum mæli borin af eigendum fyrirtækjanna.
Einn eignfjáraukanna er viðvarandi sem þýðir að fjármálafyrirtæki ber að viðhalda honum á hverjum tíma með aukinni eiginfjárbindingu en hinir þrír fela í sér heimildir sem heimilt verður að grípa til til þess að bregðast við ákveðinni áhættu sem annaðhvort er til staðar eða er að myndast í fjármálakerfinu.
Sá eiginfjárauki sem er fastur og viðvarandi er verndunaraukinn, en hann mun kveða á um viðvarandi skyldu fjármálafyrirtækja til að viðhalda aukalega eigin fé sem nemur 2,5% af áhættuvegnum eignum fjármálafyrirtækis. Ef fjármálafyrirtæki brýtur gegn þessari skyldu munu heimildir fjármálafyrirtækis til útgreiðslu arðs til hluthafa, greiðslu breytilegra starfskjara til starfsmanna auk annarra útgreiðslna verða takmarkaðar. Verndunaraukanum er ætlað að stuðla að því að eigendur og stjórnendur fjármálafyrirtækis ráðstafi meira af þeim verðmætum sem rekstur félagsins skapar til eigin fjár. Þannig virkar eiginfjáraukinn einnig sem aukinn öryggisventill fyrir eiginfjárgrunn fjármálafyrirtækisins.
Aðrir eiginfjáraukar sem fela í sér heimildir til beitingar þeirra á álagstímum eru sveiflujöfnunarauki, eiginfjárauki vegna kerfisáhættu og eiginfjárauki fyrir kerfislega mikilvæg fjármálafyrirtæki. Ef fjármálafyrirtæki brýtur gegn skyldu til þess að viðhalda eiginfjáraukunum munu heimildir fjármálafyrirtækis til greiðslna úr sjóðum félagsins takmarkast með svipuðum hætti og gildir með verndunaraukann. En auk þess getur alvarlegt brot fjármálafyrirtækis gegn skyldu til þess að viðhalda eiginfjárauka vegna kerfisáhættu leitt til starfleyfissviptingar ef aðrar aðgerðir eru ekki taldar duga.
Sveiflujöfnunaraukinn felur í sér heimild til þess að kveða á um aukna eiginfjárbindingu fjármálafyrirtækja verði vart við aukna útlánaáhættu í fjármálakerfinu í heild. Þessi eiginfjárauki getur numið allt að 2,5% af áhættuvegnum eignum fjármálafyrirtækis og í undantekningartilfellum orðið hærri og skal meta hvort tilefni sé til þess að beita heimildinni ársfjórðungslega. Ákvörðun um beitingu sveiflujöfnunaraukans tekur mið af stöðu lánsfjársveiflunnar, áhættu vegna of mikillar þenslu útlána og sérkennum efnahags- og fjármálalífsins hérlendis. Meginmarkmið aukans er að styrkja eiginfjárstöðu fjármálafyrirtækis þegar vísbendingar eru um útlánaþenslu. Á sama tíma er mögulegt, sé aukanum beitt með nægilegri forsjálni, að aukin eiginfjárbinding dragi úr framboði á lánsfé og dempi þar með útlánaþensluna. Verði efnahagssamdráttur getur lækkun kröfu um eiginfjárbindingu fjármálafyrirtækja unnið gegn honum.
Eiginfjárauka vegna kerfisáhættu er ætlað að koma til móts við aðra áhættu í fjármálakerfinu en þá sem ræðst af hagsveiflunni. Slík áhætta getur falist í mörgu öðru en beinni útlánaáhættu sem sveiflujöfnunaraukanum er ætlað að koma til móts við. Stærð fjármálakerfis í hlutfalli við landsframleiðslu og samþjöppun innan fjármálakerfisins eru meðal þátta sem valdið geta innbyggðri kerfisáhættu og er eiginfjárauka vegna kerfisáhættu ætlað að koma í veg fyrir eða milda langtímaáhrif þessarar áhættu á fjármálakerfið. Hægt er að beita heimildinni gegn tilteknu fjármálafyrirtæki eða öllum fjármálafyrirtækjum á markaði vegna áhættu sem talin er steðja að fjármálamarkaði eða raunhagkerfinu.
Fjórði eiginfjáraukinn sem kveðið er á um í frumvarpinu er eiginfjárauki fyrir kerfislega mikilvæg fjármálafyrirtæki. Fjármálafyrirtæki geta vegna eðlis síns eða stærðar talist sérstaklega mikilvæg fyrir fjármálakerfið í heild sinni. Verði slíkt fjármálafyrirtæki fyrir áföllum kunna afleiðingar þess á aðra aðila kerfisins eða almenning að vera miklar. Stjórnvöld geta farið fram á að slík fyrirtæki hafi yfir að búa eiginfjárauka vegna kerfislegs mikilvægis síns og getur hann numið allt að 2% af áhættuvegnum eignum fjármálafyrirtækis. Hér skal þess getið að eiginfjárstaða stærstu fjármálafyrirtækja landsins er mjög sterk um þessar mundir og með því að beita heimildinni er ekki gert ráð fyrir að eiginfjárstaða þeirra muni breytast þar sem umrædd fjármálafyrirtæki eiga nú þegar nægt eigið fé til að mæta auknum kröfum.
Virðulegur forseti. Í frumvarpinu er einnig að finna breytingar á lagareglum sem gilda um starfskjarastefnu og breytileg starfskjör fjármálafyrirtækja. Breytingarnar byggja á nýjum Evrópureglum en kveðið er á um þær í tilskipun 2013/36/ESB sem innleidd er með þessu frumvarpi. Við vinnslu frumvarpsins hafa sérfræðingar í fjármála- og efnahagsráðuneytinu skoðað sambærilegar reglur annars staðar á Norðurlöndunum, þ.e. í Danmörku, Noregi og Svíþjóð, en ríkin breyttu reglum sínum á síðasta ári við innleiðingu CRD IV regluverksins í landsrétt sinn.
Stærsta breytingin í frumvarpinu á reglum um starfskjarastefnur og breytileg starfskjör fjármálafyrirtækjanna er breyting á gildissviði reglu um hámarkshlutfall breytilegra starfskjara en í frumvarpinu er gert ráð fyrir að hámarkshlutfallið gildi einungis um þá starfsmenn fjármálafyrirtækis sem hafa veruleg áhrif á áhættusnið fjármálafyrirtækisins. Núgildandi reglur taka hins vegar til allra starfsmanna fjármálafyrirtækja, bæði almennra starfsmanna og stjórnenda, burt séð frá því hvort umræddur starfsmaður hafi nokkuð með ákvarðanatöku fyrir hönd fyrirtækisins að gera eða sinni áhættumiklum fjárfestingum fyrir hönd fyrirtækisins.
Samkvæmt nýrri reglu nær gildissvið reglunnar nú einungis til yfirstjórnar, lykilstarfsmanna, starfsmanna eftirlitseininga og annarra starfsmanna sem njóta sambærilegra heildarstarfskjara og yfirstjórn og lykilstarfsmenn, en með yfirstjórn er átt við framkvæmdastjóra, aðstoðarframkvæmdastjóra og aðra stjórnendur fjármálafyrirtækis sem heyra beint undir framkvæmdastjóra eða eftir atvikum stjórn fjármálafyrirtækis. Gildissviðið er það sama annars staðar á Norðurlöndunum og engin sérstök rök er að finna fyrir því að annað eigi að gilda um það efni hér á Íslandi.
Þá er lagt til að lögfest verði sú regla að fresta skuli greiðslu á 40% af breytilegum starfskjörum til starfsmanns í að minnsta kosti þrjú ár til að tryggja að starfsmaður hugi að langtímahagsmunum fjármálafyrirtækisins. Samkvæmt núgildandi lögum og reglum hér á landi um starfskjarastefnu og kaupaukakerfi fjármálafyrirtækja skal hlutfall breytilegra starfskjara af föstum starfskjörum starfsmanna ekki vera hærra en 25%. Allar Norðurlandaþjóðirnar miða við að hlutfallið geti verið 100% af föstum starfskjörum og í landsrétti ríkjanna er að finna heimild fyrir hluthafafund fjármálafyrirtækis til þess að hækka hlutfallið með ákvörðun hluthafafundar í 200%.
Í frumvarpinu er lagt til að hlutfallið verði óbreytt, 25%, eins og gilt hefur samkvæmt reglum Fjármálaeftirlitsins fram til þessa dags. Í frumvarpi um breytingu á lögum um fjármálafyrirtæki, sem ég lagði fram á Alþingi fyrir ári en varð ekki útrætt, var tillaga um að hlutfall kaupauka af föstum árslaunum yrði 25% og hluthafafundur fengi heimild til að hækka hlutfallið upp í 100%. Frumvarpið nú gerir að þessu leytinu til ráð fyrir veigaminni breytingum í þessum efnum en áður var lagt til, m.a. með hliðsjón af þeirri umræðu sem fram fór um þessi mál á vegum þingsins. Ég tel hins vegar fulla ástæðu fyrir efnahags- og viðskiptanefnd að taka þetta atriði til sérstakrar skoðunar og að í þinglegri meðferð frumvarpsins komi áfram fram þau sjónarmið sem mæla með og á móti því að breyta þessu hlutfalli, annaðhvort í lagatextanum sjálfum eða með mögulegri heimild til hluthafafundar til að færa þessi hlutföll með sérstakri ákvörðun hluthafafundar. Í því sambandi er rétt að fram komi að í nefndinni sem vann að gerð frumvarpsins komu fram þau sjónarmið að lágt hlutfall breytilegra starfskjara sé íþyngjandi fyrir fjármálamarkaðinn vegna þess að hætt er við að stærri hluti starfskjara verði með því í formi fastra launa sem ekki taka mið af árangri starfsmannsins í starfi eða fyrirtækisins. Reglan bitni þannig helst á minni fyrirtækjum, en þau eru útsettari fyrir sveiflum í rekstri og því hentar þeim betur að bjóða starfsmönnum lægri föst starfskjör og hærri breytileg starfskjör. Þannig taka bæði fyrirtækið og umræddur starfsmaður á sig lakari afkomu þegar verr árar í rekstri. Stór fjármálafyrirtæki eru á hinn bóginn betur til þess búinn að mæta sveiflum í rekstri. Samkeppnisstaða minni fjármálafyrirtækjanna er því verri ef hlutfall breytilegra starfskjara er of lágt. Bent hefur verið á að mjög strangar íslenskar sérreglur geti skert samkeppnisstöðu íslenskra fjármálafyrirtækja. Þetta eru þau sjónarmið sem fram komu í nefnd hjá nefndarmönnum sem unnu að gerð þessa frumvarps og ég vek athygli á þessum sjónarmiðum til að þau fljóti áfram með í frekari þinglega meðferð málsins.
Í frumvarpinu er svo að finna frekari útfærslur á reglum um breytileg starfskjör, reglur um frestun, hlutfall á greiðslum þeirra í hlutafé eða sambærilegum gerningum og reglur um afturköllun og endurgreiðslu þeirra ef eiginfjárstaða fjármálafyrirtækja versnar. Allir þessir liðir taka á þeim óæskilegu hvötum sem var að finna á fyrirkomulagi á greiðslu breytilegra starfskjara til starfsmanna fjármálafyrirtækja fyrir hrunið.
Núgildandi reglur banna algerlega greiðslu breytilegra starfskjara til starfsmanna eftirlitseininga en annars staðar á Norðurlöndunum eru slíkar greiðslur heimilaðar með sérstökum viðmiðum. Í frumvarpinu er lagt til að hið sama gildi hér á landi en Fjármálaeftirlitið skal setja reglur á grundvelli laganna sem innihalda viðmið um greiðslu breytilegra starfskjara til eftirlitseininga og munu reglurnar taka mið af norrænu reglunum.
Evróputilskipun 2013/36 mælir fyrir um að í landsrétti aðildarríkjanna skuli vera til staðar heimild fyrir fjármálafyrirtæki til þess að afturkalla, í heild eða að hluta, frestuð ógreidd breytileg starfskjör ef staða fyrirtækisins hefur versnað verulega eða útlit er fyrir að staða þess muni versna verulega og á sama við ef fyrirtæki þarf nauðsynlega að byggja upp eiginfjárstöðu sína. Þá skuli einnig vera heimild til þess að endurkrefja starfsmann um þegar greidd breytileg starfskjör ef í ljós kemur að hann var þátttakandi í eða bar ábyrgð á framferði sem olli fjármálafyrirtækinu verulegu tjóni eða brást starfsskyldum sínum verulega. Það sama á við hafi starfsmaður ekki fylgt lögum, reglum, stjórnvaldsfyrirmælum eða innri reglum fjármálafyrirtækisins. Slíkar reglur geta styrkt viðbrögð fyrirtækjanna og hins opinbera við fjárhagslegum erfiðleikum ef hluti heildarstarfskjara er breytilegur með þeim kvöðum sem ég hef hér fjallað um. Frumvarpið gengur því út frá því að slíkar reglur verði að finna í lögunum.
Virðulegur forseti. Margar breytingar sem gerðar eru á lögunum með frumvarpinu eiga að styrkja og auka vægi áhættustýringar hjá fjármálafyrirtækjum. Með Evróputilskipun 2013/36 eru settar auknar skyldur á fjármálafyrirtæki þannig að þau hafi yfir að ráða virkri áhættustýringu og geti á fullnægjandi hátt metið áhættu í starfsemi fjármálafyrirtækis og veitt stjórn fyrirtækisins yfirlit yfir raunverulega áhættu og fullnægjandi aðstoð við að skilja áhættuna. Tilskipunin setur einnig þær auknu skyldur á stjórnarmenn og stjórn fyrirtækisins í heild að þeir geti skilið áhættu í starfsemi fjármálafyrirtækis og tekið ákvarðanir á grundvelli þeirrar áhættu sem starfsemi fyrirtækisins felur í sér. Meðal breytinganna má nefna aukið vald og sjálfstæði áhættustýringar innan fyrirtækja og með því trygga aðkomu áhættustýringar að ákvarðanatöku um frekari aðkomu að stjórn fjármálafyrirtækis enda skal starfsfólk áhættustýringar taka virkan þátt í mótun áhættustefnu og hafa aðkomu að viðameiri ákvörðunum um áhættustýringu.
Samhliða þessum breytingum er lagt til að stjórn fjármálafyrirtækis samþykki áhættustefnu, áhættuvilja og framkvæmd áhættustýringar viðkomandi fjármálafyrirtækis. Auk þess er lagt til að fjármálafyrirtæki starfræki sérstaka áhættunefnd sem hefur meðal annars það hlutverk að sinna ráðgjafar- og eftirlitshlutverki fyrir stjórn fyrirtækisins. Þá er lagt til að níu ný ákvæði bætist við lögin sem skilgreina helstu áhættuþætti í rekstri fjármálafyrirtækja og kveðið á um að eftirliti sé háttað með því að fjármálafyrirtæki fari eftir þeim kröfum sem gerðar eru til þeirra.
Breytingar eru gerðar á ákvæðum laganna um stjórn fjármálafyrirtækja og miða þær að því að bæta ákvæði um hæfi stjórnarmanna. Ásamt því eru lagðar til breytingar á ákvæði um verkaskiptingu stjórnar og framkvæmdastjóra. Gerðar eru breytingar á 29. gr. a laganna sem fjallar um lánveitingar til stjórnarmanna, framkvæmdastjóra, lykilstarfsmanna og eigenda virkra eignarhluta og tengdra aðila. Um er að ræða séríslenska reglu sem sett var í kjölfar bankahrunsins. Þó nokkur gagnrýni hefur komið fram á regluna, enda getur hún verið afar takmarkandi fyrir smærri fjármálafyrirtæki og önnur fyrirtæki sem starfa á fjármálamarkaði án augljóss ábata fyrir fjármála- eða hagkerfið. Með nýjum viðbótum við ákvæðið er meðal annars ítrekað að armslengdarsjónarmið eigi að ráða för vegna viðskipta eigenda virkra eignarhluta, stjórnarmanna, framkvæmdastjóra og lykilstarfsmanna þegar þeir stunda viðskipti við fjármálafyrirtæki.
Í frumvarpinu eru lagðar fram tvær breytingar um heimild Fjármálaeftirlitsins til að hafa viðvarandi eftirlit með hæfi eigenda virkra eignarhluta og stjórnendum fjármálafyrirtækis og heimildir til að grípa til ráðstafana ef óhæfur aðili fer með eignarhlut í fjármálafyrirtæki eða stjórnarmaður verður af einhverjum orsökum óhæfur til að gegna stjórnunarstöðu innan þess eða á fjármálamarkaði. Í frumvarpinu er einnig að finna heimild fyrir ráðherra til að taka upp í íslenska löggjöf reglugerð ESB nr. 575/2013, um varfærniskröfur vegna starfsemi lánastofnana og fjárfestingarfyrirtækja sem nefnd er CRR. Innleiðing Evrópusambandsins á CRD IV regluverkinu felst ekki einungis í tilskipun 2013/36, heldur einnig reglugerð 575/2013. Báðar gerðirnar eru óaðskiljanlegir hlutar sama regluverks enda vísa þær á mörgum stöðum hvor í aðra. Ítrekað er þó að ákvæði reglugerðarinnar sem veita evrópsku eftirlitsstofnununum valdheimildir eða aðkomu að ákvarðanatöku hér á landi verða ekki tekin upp í íslenskan rétt með frumvarpinu eða reglugerð sem fyrirhugað er að ráðherra setji.
Í október 2014 náðist pólitískt samkomulag milli fjármálaráðherra Evrópska efnahagssvæðisins um hvernig innleiða megi reglugerðirnar í EES-samninginn þannig að þær rúmist innan heimilda stjórnarskrár Íslands og Noregs. Unnið er að tæknilegri útfærslu samkomulagsins. Gert er ráð fyrir að umræddar reglugerðir verði teknar upp í EES-samninginn á þessu ári og í kjölfarið verða tilskipun 2013/36 og reglugerð nr. 575/2013 teknar upp í EES-samninginn.
Stefnt er að því að leggja fram annað frumvarp á næsta löggjafarþingi sem inniheldur þau ákvæði úr CRD IV regluverkinu sem ekki verða lögfest með þessu frumvarpi og er stefnan sett á að allt regluverkið verði komið í löggjöf hér á landi í byrjun árs 2016. Þrátt fyrir að þessar gerðir hafi ekki enn verið teknar upp í EES-samninginn birtist með þessu frumvarpi sá vilji íslenskra stjórnvalda að íslensk lög og reglur á þessu málefnasviði endurspegli þær reglur sem gilda í nágrannalöndum Íslands hverju sinni. Jafnframt er það vilji íslenskra stjórnvalda að löggjöf á sviði fjármálamarkaða sé á öllum tímum í sem mestu samræmi við þær lágmarkskröfur sem gilda á innri markaðnum. Slíkt er jafnframt til þess fallið að skapa aukið traust á íslenskum fjármálamarkaði.
Virðulegi forseti. Að lokum legg ég til að frumvarpinu verði vísað til hv. efnahags- og viðskiptanefndar að aflokinni þessari umræðu og svo til 2. umr. í þinginu.
