Stjórnarráð Íslands.

Hæstv. forseti. Enda þótt þetta mál sé nú að heita má á forræði stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis og við höfum hér framsögu um málið af hálfu meiri hluta og minni hluta þeirrar nefndar, er þetta ríkisstjórnarmál, komið frá hæstv. forsætisráðherra, sem er talsmaður þess og við hæfi að hann sé hér viðstaddur umræðuna og ber að þakka að orðið skuli hafa verið við óskum okkar þar að lútandi.

Hv. þm. Brynjar Níelsson hefur gert grein fyrir áliti meiri hluta nefndarinnar en ég er framsögumaður minni hlutans. Undir þeirri regnhlíf eru hv. þingmenn Birgitta Jónsdóttir, Helgi Hjörvar, Valgerður Bjarnadóttir og Brynhildur Pétursdóttir, sem er áheyrnarfulltrúi í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd og er samþykk áliti okkar.

Ég ætla að lesa meginþættina úr nefndaráliti minni hlutans, það er stutt, og fara síðan í einstakar greinar frumvarpsins. Við skiptum áliti okkar í þrjá kafla, fjöllum fyrst um heimildir ráðherra til flutnings stofnana, í öðru lagi víkjum við að hreyfanleika starfsmanna innan stjórnsýslunnar og að lokum fjöllum við um siðferðisviðmið.

Hér segir í áliti okkar, með leyfi forseta:

„Minni hlutinn telur að við endurskoðun eldri laga um Stjórnarráð Íslands og setningu gildandi laga hafi í reynd verið tekin ákvörðun um að fella brott ákvæði um almenna heimild ráðherra til að kveða á um aðsetur stofnana sem undir hann heyra. Fyrir liggur að aðsetur skiptir miklu máli þegar stofnun hefur fest rætur á ákveðnu svæði, hvort sem litið er til starfsemi eða starfsmanna. Þá hefur þetta áhrif á samkeppnishæfni stofnunar um starfsfólk. Annað gildir þegar komið er á fót nýrri stofnun sem ekki er byggð á sameiningu stofnana eða eldri stofnunum þótt ætíð þurfi að sjálfsögðu að byggja á skýrum málefnalegum rökum.

Minni hlutinn tekur undir sjónarmið sem fram koma í umsögnum um að ákvörðun sem ráðherra kynnti um flutning Fiskistofu sýni fram á mikilvægi þess að aðsetur stofnana eigi að vera ákveðið með lögum. Fyrir liggur að mikil þekking hefur þegar glatast þar sem margir starfsmenn hafa hætt. Þá getur óvissa um staðsetningu stofnunar einnig haft áhrif á möguleika til að ráða hæfa starfsmenn.

Minni hlutinn telur að heimild til handa ráðherra til að flytja stofnanir að eigin geðþótta án málefnalegs rökstuðnings, fjárhagslegrar og faglegrar úttektar sé óeðlilegt framsal á valdi löggjafans. Heimildin er til þess fallin að styrkja framkvæmdarvaldið á kostnað löggjafarvaldsins og telur minni hlutinn varhugavert að stuðla að slíkri þróun þegar reynslan sýnir að ætíð sé nauðsynlegt að takmarka vald framkvæmdarvaldsins. Jafnframt tekur minni hlutinn undir sjónarmið um að þörf sé á mun ríkari umræðu um tilgang og markmið slíkrar lagabreytingar en frumvarpið felur í sér. Minni hlutinn tekur fram að þótt vald til flutnings á stofnunum hins opinbera sé háð samþykki löggjafans eigi slíkur flutningur að sjálfsögðu að vera gerlegur. Aðkoma löggjafarvaldsins dregur hins vegar úr hættu á duttlungastjórnun og er líklegri til að stuðla að faglegum, ábyrgum og sanngjörnum vinnubrögðum.

Minni hlutinn tekur undir sjónarmið umsagnaraðila um að rýmkun heimilda til flutnings starfsmanna innan stjórnsýslunnar sem lögð er til í b-lið 10. gr. frumvarpsins sé til þess fallin að minnka gagnsæi við slíka ákvarðanatöku. Minni hlutinn bendir á að gagnsæi er grundvöllur þess að almenningur geti veitt stjórnvöldum fullnægjandi aðhald. Meginreglan um að auglýsa beri öll opinber störf er m.a. byggð á sjónarmiðum um gagnsæi. Í henni felst einnig að gæta skuli að jafnræði meðal umsækjenda og tryggja að hæfasti umsækjandinn sé ætíð ráðinn til starfa. Hún felur því í sér að einstaklingar skuli metnir að verðleikum og vinnur þannig einnig gegn staðalímyndum um hverjir eigi að gegna opinberum störfum.

Í framangreindu ákvæði er lagt til að auka heimildir til flutnings starfsmanna milli ráðuneyta og stofnana eins og hentar, enda liggi fyrir samþykki viðkomandi forstöðumanns fyrir flutningnum og starfsmannsins sjálfs en samkvæmt gildandi ákvæði er heimilt að flytja starfsmenn milli ráðuneyta. Í umsögnum til nefndarinnar kemur fram gagnrýni á ákvæðið frá fulltrúum launþega. Hún felur m.a. í sér að reynsla af flutningum starfsmanna samkvæmt gildandi lögum sé ekki góð og einnig að starfsmenn séu sjaldan í raunverulegri aðstöðu til að neita slíkum flutningum. Minni hlutinn vekur athygli á þessum sjónarmiðum.

Í athugasemdum við frumvarpið kemur fram að gætt hafi verið að lögbundnu samráði við samtök stéttarfélaga starfsmanna ríkisins. Fyrir nefndinni kom hins vegar fram að fulltrúar launafólks væru þeirrar skoðunar að ekki hefði verið gætt að þeirri samráðsskyldu sem kveðið væri á um í 52. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Minni hlutinn telur alvarlegt að ekki sé gætt að samráðsskyldunni og telur mikilvægt að breytingar á starfskjörum og öðrum réttindum tengdum vinnu séu ætíð unnar í fullu samráði við samtök launafólks.

Samkvæmt 25. gr. laga um Stjórnarráð Íslands skal starfa samhæfingarnefnd um siðferðileg viðmið fyrir stjórnsýsluna. Í frumvarpinu er lagt til að hún verði lögð niður en forsætisráðuneytið muni taka að sér verkefni hennar. Minni hlutinn hefur um þetta ríkar efasemdir og vísar til þess að fyrir nefndinni kom fram að rökstuðningur í frumvarpinu væri takmarkaður og ekki væri ljóst hver ætlunin væri með breytingunni. Minni hlutinn telur því að þennan þátt málsins þurfi að skoða mun betur.“

Hæstv. forseti. Svohljóðandi var álit okkar sem stöndum að minnihlutaáliti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis. Þegar ég tek að fjalla um einstaka þætti frumvarpsins ítarlegar en við gerum hér, ætla ég að byrja á 25. gr. núgildandi laga, en henni er breytt samkvæmt 8. gr. þessa frumvarps. Mig langar til að lesa greinina eins og hún er nú í gildandi lögum um Stjórnarráð Íslands. Hún er svohljóðandi, með leyfi forseta:

„Forsætisráðherra skipar til þriggja ára í senn samhæfingarnefnd um siðferðileg viðmið fyrir stjórnsýsluna. Í nefndinni eiga sæti formaður, skipaður án tilnefningar, einn samkvæmt tilnefningu Félags forstöðumanna ríkisstofnana, fulltrúi ráðherra sem fer með starfsmannamál ríkisins, tveir fulltrúar Samtaka ríkisstarfsmanna og tveir aðrir valdir á grundvelli sérþekkingar sinnar á stjórnsýslu og siðfræðilegum efnum. Forsætisráðuneytið sér nefndinni fyrir starfsaðstöðu.

Helstu verkefni samhæfingarnefndarinar eru:

a. Að stuðla að því að siðferðileg viðmið séu í hávegum höfð í opinberum störfum og veita stjórnvöldum ráðleggingar um ráðstafanir til að koma í veg fyrir hagsmunaárekstra og spillingu.

b. Að veita umsögn um drög að siðareglum á grundvelli laga þessara og laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins og gefa stjórnvöldum ráð um túlkun þeirra.

c. Að beita sér fyrir upplýsingaöflun og fræðirannsóknum á málefnasviði nefndarinnar.

d. Að stuðla að því að brugðist sé með samhæfðum hætti við ábendingum eftirlitsembætta Alþingis og öðrum tiltækum upplýsingum um brot á siðareglum eða hættu á spillingu hjá ríkinu.

e. Að taka þátt í samstarfi við félagasamtök, stofnanir og embætti hér á landi og erlendis sem vinna gegn spillingu í opinbera geiranum.

f. Að gefa forsætisráðherra árlega skýrslu um starf sitt þar sem komi fram, ef ástæða þykir til, tillögur til stjórnvalda um frekari aðgerðir til að efla traust á stjórnsýslu ríkisins, draga úr hættu á spillingu og vanda betur til verka í stjórnsýslunni. Skýrslan skal lögð fyrir Alþingi. Til þess að tryggja samræmi við störf umboðsmanns Alþingis og Ríkisendurskoðunar skal samhæfingarnefndin hafa reglulegt samráð við þau embætti.“

Þetta er núgildandi 25. gr. laga um Stjórnarráð Íslands. Hún verður nú samkvæmt nýju frumvarpi numin brott og í staðinn kemur eftirfarandi, með leyfi forseta:

„Forsætisráðuneytið gefur stjórnvöldum ráð um túlkun siðareglna þegar eftir því er leitað, stendur fyrir fræðslu um þær innan Stjórnarráðsins og fylgist með að þær nái tilgangi sínum.

Til þess að tryggja samræmi við störf umboðsmanns Alþingis og Ríkisendurskoðunar skal ráðuneytið hafa reglulegt samráð við þau embætti.“ Punktur.

Hér kom talsmaður meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar og vísaði í rannsóknarskýrslur Alþingis og hve nauðsynlegt það væri að bregðast við þeim ábendingum sem þar hefðu komið fram. Hvers eðlis eru þær ábendingar? Þær er m.a. að finna í 25. gr. laga um Stjórnarráð Íslands sem nú liggur fyrir tillaga um að nema brott og færa allt vald til forsætisráðuneytisins sem á að hafa frumkvæði og alla þræði í sinni hendi. Í greininni eins og hún stendur í lögunum núna skal haft víðtækt samráð innan stjórnkerfisins við forstöðumenn, við starfsfólk, við stéttarfélögin, þaðan áttu að koma tveir fulltrúar, og við aðila utan stjórnkerfisins í háskólaumhverfinu.

Efnt var til málfundar ekki alls fyrir löngu á vegum Háskóla Íslands um nákvæmlega þetta efni. Þar fór fram ágæt umræða í kjölfar fróðlegra yfirlitserinda og menn veltu því fyrir sér hvers virði lagareglur af þessu tagi væru. Niðurstaðan fannst mér liggja í loftinu og vera sú að kannski væri smíðavinnan mikilvægari en sjálfur smíðisgripurinn, að það væri mikilvægt að við hefðum innan stjórnsýslunnar og innan stjórnmálanna viðvarandi vinnu þar sem við kölluðum aðskiljanlega aðila að borði til þess að ræða með hvaða móti við gætum eflt traust á stjórnsýslunni með innihaldsríku samráði af því tagi sem gert er ráð fyrir í 25. gr., sem nema á brott með lögum, og færa þetta inn í steingeldan lagatexta, sem er þó að vísu ekki geldari en svo að öll völd og allir þræðir eiga að liggja hjá forsætisráðherra og í forsætisráðuneytinu.

Finnst mönnum það virkilega vera skref fram á við? Að sjálfsögðu ekki. Og þó að frumvarpið fjallaði ekki um annað en þetta eina atriði væri ástæða til þess að staðnæmast vel við. Ég hvet til þess að fram fari mjög ítarleg umræða um þetta mál. Hyggilegast væri að láta málið í salt og bíða í sumar og fram á haustið þangað til við höfum náð að gaumgæfa það betur, eða ætlar stjórnarmeirihlutinn hér á Alþingi að greiða um það atkvæði á næstu dögum að nema þessa lagagrein brott, afrakstur af vinnu rannsóknarnefnda Alþingis og ábendingar sem þaðan hafa komið?

Hæstv. forseti. Ég er byrjaður að fjalla um eina grein, en það er ekki sú grein sem menn hafa helst staðnæmst við. Vík ég nú að henni.

Í upphafi þessa frumvarps segir eftirfarandi, með leyfi forseta:

„Ráðherra kveður á um aðsetur stofnunar sem undir hann heyrir, nema á annan veg sé mælt í lögum.“

Þessi setning var til í gömlu stjórnarráðslögunum. Hún var numin brott við endurskoðun laganna 2011, vegna þess að það voru ýmis dæmi sem menn horfðu til, flutninginn á Landmælingum, sem dæmdur var ólöglegur. En það var ekki bara það, heldur hitt að mönnum þótti það óeðlilegt vald sem fært væri í hendur ráðherra. Eru menn nokkuð búnir að gleyma umræðunni sem fram fór í þessum sal um breytingar á Stjórnarráði Íslands, þar sem þáverandi stjórnarandstöðu þótti við í þáverandi stjórnarmeirihluta ganga of langt í að færa vald til breytinga á Stjórnarráðinu í hendur ráðherra og þá ekki síst forsætisráðherra. Muna menn ekki eftir því? (SII: Jú. …) Hver var málamiðlunin út úr þeirri miklu umræðu? Hún var sú að því aðeins væru slíkar breytingar heimilar að áður hefði komið fram þingsályktunartillaga samþykkt í þinginu um þetta efni.

Hvers vegna í ósköpunum ætti hið sama ekki að eiga sér stað þegar um er að ræða stofnanir á vegum ríkisins? Það er enginn að tala um að það eigi að vera bannað að flytja stofnanir. Menn geta deilt um það og menn deila um það hve heppilegt það er að rífa stofnanir upp með rótum og flytja þær landshluta á milli. En hitt þarf að vera alveg kýrskýrt, að við höfum vettvang fyrir þær deilur, og hann er Alþingi. Ágreiningurinn milli meiri hlutans í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd og minni hlutans stendur um það hvort slíkar ákvarðanir eigi að fara fyrir þingið eða ekki. Og menn ganga reyndar lengra í þessu frumvarpi vegna þess að í því er kveðið á um vald til handa ráðherra, sem ekki var fyrir hendi áður. Ég ætla að leyfa mér að lesa 6. gr. frumvarpsins, en hún er svohljóðandi, með leyfi forseta:

„Ráðherra skal skipuleggja aðalskrifstofu ráðuneytis með því að skipta henni upp í fagskrifstofur og skal hverri skrifstofu stýrt af skrifstofustjóra undir yfirstjórn ráðuneytisstjóra. Jafnframt er heimilt að setja á fót sérstakar starfseiningar og ráðuneytisstofnanir sem eru starfræktar sem hluti af ráðuneyti. Slíkum starfseiningum stýrir embættismaður, í skilningi laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, undir yfirstjórn ráðuneytisstjóra.“

Þarna er kveðið á um víðtækar heimildir stjórnsýslunnar eða stjórnenda innan stjórnsýslunnar og þá ráðherra til skipulagsbreytinga.

Á síðasta þingi lagði ég fram tillögur um breytingar á spilakassaumhverfinu, ég vildi setja lög um það umhverfi og setja á fót stofnun til að hafa eftirlit með spilaiðnaðinum. Ekki er vanþörf á, um er að ræða starfsemi sem veltir tugum milljarða. Stofnunin sem ég vildi setja á fót átti að heita Happdrættisstofa og annast þetta eftirlit fyrir hönd samfélagsins. Það mætti mikilli andstöðu í þinginu og málið náði ekki fram að ganga. Hefði ég átt að hafa vald til þess sem ráðherra að fara mínu fram og setja þessa stofnun á fót án umræðu í þinginu? Finnst mönnum það eðlilegt? Hefði mönnum fundist það eðlilegt? Mér hefði ekki fundist það eðlilegt. Mér finnst að umræður um skipulag opinberrar starfsemi eigi heima í þessum sal og það á ekki að svipta þingið rétti sínum til aðkomu að slíkum ákvörðunum. En ég fæ ekki betur séð en að með þessu frumvarpi, hefði það verið orðið að lögum, hefði ég getað farið mínu fram. Jú, jú, ég hefði náð mínum markmiðum, hugsanlega tímabundið, þar til nýr ráðherra hefði sest í stólinn og hann þá væntanlega snúið þessari ákvörðun til baka.

Við viljum meiri festu í stjórnsýsluna en þetta býður upp á. Hvernig tryggjum við hana? Við tryggjum hana m.a. með því að fram fari lýðræðisleg umræða um málið, að fram fari umræða á löggjafarsamkundunni um mál af þessu tagi.

Í frumvarpinu eru aðrar breytingar sem ýmsir telja eflaust að séu til mikilla bóta en ég leyfi mér að hafa efasemdir um. Í 9. gr. laga um Stjórnarráð Íslands er kveðið á um svokallaðar ráðherranefndir og segir í greinargerð með frumvarpinu að þær hafi reynst afskaplega vel, en það sem skorti á sé að fá ítarlegri lagareglur um með hvaða hætti þær skuli starfa.

Hæstv. forseti. Ég ætla nú að leyfa mér að setja fram ákveðnar efasemdir um þessar ráðherranefndir. Mér finnst eðlilegt að settar séu á fót nefndir sem starfi tímabundið að tilteknum málefnum en ekki að ríkisstjórnin skiptist í einingar þar sem teknar eru veigamiklar ákvarðanir. Haldið var inn á þessa braut á síðasta kjörtímabili, ég tel reynsluna af því ekki góða og nú ætla menn að halda áfram þessari vegferð. Lærdómur minn af þessari reynslu er ekki sá að við eigum að gera þetta gagnrýnislaust. Þetta er enn eitt málið sem þarfnast meiri umræðu, við þurfum að taka meiri umræðu um það. Það er í sjálfu sér óflokkspólitískt mál með öllu. Það snýr að góðum stjórnarháttum sem við erum væntanlega öll að keppa að.

Mín skoðun er sú að þegar teknar eru veigamiklar ákvarðanir í efnahagsmálum innan ríkisstjórnar eigi ríkisstjórnin öll að sitja þar við borð en ekki skipta sér niður í einingar þar sem hluti ríkisstjórnarinnar einn kemur að máli. En menn ætla sem sagt að festa þetta í sessi og staðhæfa í greinargerð með frumvarpinu að þetta hafi orðið mjög til góðs.

Það er ein breytingartillaga sem meiri hlutinn í stjórnskipunarnefnd leggur til á frumvarpinu sem við erum samþykk og er runnin frá IMMI-stofnuninni og við skrifum upp á sem erum í minni hluta nefndarinnar.

Hæstv. forseti. Ég held að þegar málið er skoðað í heild sinni þá kemur í ljós að það er víðtækt, það tekur á mörgum grundvallarþáttum í stjórnsýslu okkar. Það eru gerðar grundvallarbreytingar á lögum um Stjórnarráð Íslands. Farið er aftur á bak í ýmsum efnum, það er styrkt miðstjórnarvald forsætisráðuneytisins og forsætisráðherra, sem gagnrýnt var mjög á síðasta kjörtímabili. Ég furða mig á að sömu menn og héldu þessari gagnrýni hæst á lofti hér fyrir fáeinum missirum síðan skuli nú komnir með tillögur sem ganga einmitt í þá átt sem þeir höfðu gagnrýnt; efling á miðstjórnarvaldi forsætisráðherra samhliða því að dregið er úr völdum og aðkomu Alþingis að málinu.

Ég hvet til þess að þetta frumvarp fái mikla umræðu í þinginu, og ég hvet þingmenn almennt til að kynna sér málið mjög vel. Við eigum ekki að hleypa þessum breytingum í gegn umræðulaust. Það á ekki að vera háð duttlungavaldi einstakra ráðherra hvernig farið er með stofnanir stjórnsýslunnar. Ég gagnrýni það líka harðlega að virtar séu að vettugi skyldur sem hvíla á stjórnvöldum lögum samkvæmt, að hafa samráð við stéttarfélögin um breytingar á vinnuumhverfi og breytingar sem snúa að réttindum og skyldum starfsmanna. Það hefur ekki verið gert sem skyldi við smíði þessa frumvarps. Og í ofanálag er það svo, eins og ég hef gert grein fyrir í ræðu minni, að dregið er úr aðkomu stéttarfélaganna, stjórnsýslunnar, forstöðumanna ríkisstofnana, þegar kemur að því að setja siðferðileg viðmið innan stjórnsýslunnar. Við tryggjum aldrei siðferði eða kurteisi með lagasetningu. Það er nokkuð sem menn þróa með sjálfum sér. En það er mergurinn málsins að við erum að reyna að finna farvegi sem efla og styrkja viðleitni í þá veru að skapa traustari siðferðilegan grundvöll undir stjórnsýsluna og undir stjórnmálin í landinu.