ríkisfjármálaáætlun fyrir árin 2016--2019.
Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir nefndaráliti frá meiri hluta fjárlaganefndar um tillögu til þingsályktunar um ríkisfjármálaáætlun fyrir árin 2016–2019. Undir nefndarálitið skrifa auk mín hv. þingmenn Guðlaugur Þór Þórðarson, varaformaður fjárlaganefndar, Willum Þór Þórsson, Haraldur Benediktsson, Karl Garðarsson og Valgerður Gunnarsdóttir.
Fjármála- og efnahagsráðherra lagði fram tillögu þessa sem gekk til fjárlaganefndar hinn 28. apríl. Er þetta í fyrsta sinn sem tillaga af þessu tagi er lögð fyrir Alþingi og er með henni verið að uppfylla ákvæði í 25. gr. laga nr. 55/1991, um þingsköp Alþingis. Í 6. mgr. 25. gr. laganna er tiltekið að leggja skuli tillögu fyrir Alþingi, eigi síðar en 1. apríl ár hvert, til þingsályktunar um meginskiptingu útgjalda fjárlaga næsta fjárlagaárs, ramma, svo og greinargerð um breytingar á tekjuöflun ríkisins. Með tillögunni skal fylgja áætlun um ríkisfjármál næstu þriggja ára þar á eftir.
Tilgangurinn með ákvæðinu í þingskapalögum er að færa fjárlagaferlið framar á árið og gefa þar með rýmri tíma hjá Alþingi fyrir umfjöllun um stefnumörkun og meginþætti fjárlagagerðar. Þegar kemur að framlagningu fjárlagafrumvarps að hausti verði þegar búið að fjalla um þessar meginlínur ríkisfjármálanna.
Nefndin hefur einnig til umfjöllunar frumvarp til laga um opinber fjármál og þar er fjallað um fjármálastefnu og fjármálaáætlun sem að hluta til er byggt á sama grunni og ákvæði þingskapalaga. Því má segja að þessi þingsályktunartillaga sé bæði í samræmi við lög um þingsköp Alþingis og í samræmi við frumvarp til laga um opinber fjármál.
Virðulegi forseti. Þetta er í fyrsta sinn sem þetta er gert með þessum hætti vegna breytinga á þingskapalögum og þar er fyrst talað um að ríkisfjármálaáætlun skuli koma fram fyrir 1. apríl ár hvert. Þetta er nokkurs konar prufukeyrsla á því að láta þetta kerfi virka sem á svo að fá endanlega staðfestingu í lögum um opinber fjármál sem meiri hluti fjárlaganefndar tók út úr fjárlaganefnd í morgun í andstöðu við minni hlutann þrátt fyrir mikla, góða og faglega umfjöllun. Það má segja að hér sé stigið fyrsta skrefið í því sem koma skal í umræðu um ríkisfjármál á Alþingi Íslendinga.
Ég verð að segja að ég hef verulegar áhyggjur af því að þingið sé ekki í stakk búið til að takast á við nýtt frumvarp til laga um opinber fjármál sem verður vonandi að lögum fyrr en seinna, í síðasta lagi á næsta haustþingi, vegna ákvæða í þingskapalögum sem við höfum séð birtast í þingsal á þessu vorþingi. Ég er bara alls ekki viss um að þingið sé tilbúið að taka við þessu. Samkvæmt frumvarpinu um opinber fjármál skal ríkisfjármálaáætlun koma fyrir þingið í síðasta lagi 1. apríl ár hvert. Í dag er 5. júní og ef frumvarpið um opinber fjármál hefði orðið að lögum í fyrra, eins og til stóð, væri þingið löngu fallið á tíma varðandi þessi mál. Það er eitt að leggja fram frumvarp á faglegum grunni sem allir eru efnislega sammála um og annað að það verði til þess að aðilar þurfi ekki vísvitandi að brjóta lög samkvæmt þeim lögum sem verða sett. Það hefði verið hættan hér hefði þetta frumvarp um opinber fjármál orðið að lögum í fyrra. Því miður er þingið ekki sterkara en svo að það er ekki hægt að framfylgja ákvæðum annarra laga og dagsetningum í lögum vegna þess hvernig ástandið er í þinginu.
Fjárlaganefnd hefur fjallað um þessa áætlun á þremur fundum og fengið á sinn fund fulltrúa Ríkisendurskoðunar og Hagstofunnar til að fjalla um áætlunina. Uppbygging hennar er með þeim hætti að ítarlega er gerð grein fyrir þjóðhagsforsendum og þeim efnahags- og skattaaðgerðum sem núverandi ríkisstjórn hefur beitt sér fyrir. Farið er yfir forsendur og viðmið fyrir afkomuþróun og gerð grein fyrir margvíslegum óvissuþáttum sem geta haft veruleg áhrif á áætlunina. Gerð er grein fyrir forsendum og niðurstöðu tekjuáætlunar og gjaldaáætlunar frá 2016–2019. Loks er kafli um fjármál hins opinbera þar sem fjármál sveitarfélaga og ríkisins eru samtvinnuð. Þetta er til dæmis eitt af þeim atriðum sem koma fram í nýju frumvarpi um opinber fjármál, að þá sé verið að færa fjármál bæði ríkis og sveitarfélaga á einn stað í einum lagabálki.
Þrátt fyrir að tillaga af þessu tagi sé nú lögð fyrir Alþingi í fyrsta sinn byggist hún að miklu leyti á áætlanagerð sem tíðkast hefur hjá fjármála- og efnahagsráðuneytinu um árabil. Þannig hefur fyrra hefti fjárlagafrumvarps undanfarinna ára fjallað um efnahagshorfur og forsendur áætlunar til nokkurra ára.
Virðulegi forseti. Það hefur mætt gagnrýni í umræðunni að þetta sé ekki nægjanlega ítarlegt plagg, en ég minni á að þetta er nú gert í fyrsta sinn og það er gert samkvæmt þingskapalögum þannig að nú eru allir að feta sig í þá átt að lög um opinber fjármál taki gildi á þessu ári, helst fyrir sumarið, og þá verði þetta með öðrum og ítarlegri hætti á næsta ári þegar hæstv. fjármálaráðherra leggur fram þingsályktunartillögu um ríkisfjármálaáætlun. Þá verða komnir inn samkvæmt lögunum um opinber fjármál hinir svokölluðu rammar þannig að í þeirri ríkisfjármálaáætlun verður skýrt hvað hvert svið og hver málefnaflokkur fær til umráða fyrir komandi fjárlagaár. Það er því ekki fullkomlega marktækt og verður ekki hægt að setja tölur inn í þessa þingsályktunartillögu fyrr en búið er að samþykkja ný lög um opinber fjármál. Þetta vildi ég segja í upphafi, virðulegi forseti, því að andstæðingar þessarar ríkisfjármálaáætlunar hafa helst bent á þetta.
Í tillögunni er það nýmæli að nú koma skýrt fram ákveðin markmið á helstu sviðum ríkisfjármála. Meginmarkmiðið er að stuðla að efnahagslegum stöðugleika og áframhaldandi bata í ríkisrekstrinum. Nú þegar hefur tekist að stöðva samfellda skuldasöfnun árin eftir fall bankakerfisins sem betur fer. Meginmarkmiðin eru:
1. Afkoma ríkissjóðs. Tekjuafkoma ríkissjóðs batni jafnt og þétt yfir tímabilið og afgangur verði orðinn að minnsta kosti 1% af vergri landsframleiðslu árið 2018.
2. Tekjur ríkissjóðs. Frumtekjur vaxi ekki umfram vöxt vergrar landsframleiðslu frá 2015 fram til ársins 2019.
3. Gjöld ríkissjóðs. Frumgjöld vaxi hægar en verg landsframleiðsla og nokkuð hægar en frumtekjur og lækki um 1% af vergri landsframleiðslu frá 2015 til ársins 2019.
4. Skuldir ríkissjóðs. Brúttóskuldir lækki um 10% að nafnvirði og lækki um 15% sem hlutfall af vergri landsframleiðslu frá árslokum 2015 til ársloka 2019.
Í áætluninni kemur fram að þrátt fyrir að jákvæð teikn séu á lofti á öllum helstu sviðum ríkisfjármálanna séu veigamiklir óvissuþættir fyrir hendi. Ég bið þingmenn að hlusta eftir því sem kemur hér næst. Þar munar mestu um útkomu kjarasamninga og afnám fjármagnshafta, fyrir utan hefðbundna þætti eins og aflabrest eða dræma eftirspurn í helstu viðskiptalöndunum. Reyndar gæti afnám hafta einnig haft jákvæð áhrif á skuldastöðu og vaxtakostnað en ekki er þó gert ráð fyrir því sem forsendu ríkisfjármálaáætlunarinnar.
Sumir gagnrýna þessa ríkisfjármálaáætlun og telja of mikla óvissu í henni en ég hef lýst henni á þann hátt að hún sé nokkurs konar stöðupunktur á ríkisfjármálum eins og þau voru þegar áætlunin var lögð fram. Ég gat um það hér að þetta plagg hefði fyrst farið til fjárlaganefndar 28. apríl sl. Það er 5. júní í dag. Væri þingið starfhæft væri þessi ríkisfjármálaáætlun komin í gegnum þingið og orðin að þingsályktun en þar sem ég var að fara yfir þá óvissuþætti sem ekki voru fyrirséðir í byrjun apríl sem snúa að kjarasamningum og afnámi hafta er eðlilegt að þessar forsendur séu að breytast í þessum töluðu orðum þegar áhrif kjarasamninga eru ekki að fullu komin fram, á meðan opinberir starfsmenn eru í verkfalli og vegna þess sem var kynnt á ríkisstjórnarfundi í morgun, afnám hafta. Þetta er lifandi plagg að því leyti að þegar við erum að taka þessa þingsályktunartillögu til síðari umr. veit svo sem enginn enn þá hvernig þessir tveir málaflokkar fara nema þá ríkisstjórnin sem hefur fengið kynningu á áætluninni um losun hafta. Þess vegna er ég ánægð með að sleginn sé varnagli vegna þeirra óvissuþátta sem var ekki hægt að sjá fyrir þegar hæstv. fjármálaráðherra lagði hana fram.
Eftir því sem tímanum vindur síðan fram og það er orðið lögfest að ríkisfjármálaáætlun skuli ætíð lögð fram fyrir 1. apríl ár hvert verður með tímanum hægt að lesa út ákveðið munstur eftir því sem árunum fjölgar hvert stefnir í ríkisfjármálum og hvar hættumerki eru. Það er fyrst eftir 5–10 ár, að mínu mati, sem það fer að gagnast þingmönnum að verulegu leyti þegar hægt verður að fara að gera samanburð á milli ára og þá með raunverulegum tölum og raunverulegum útgjöldum til hvers málaflokks og raunverulegum tölum um tekjur o.s.frv.
Í þessari áætlun kemur fram að uppsöfnuð vaxtagjöld frá bankahruni á verðlagi ársins 2015 nemi um 580 milljörðum kr. Þá kemur hér fram að það sé brýnt að selja eignarhluti í fjármálafyrirtækjum og öðrum félögum auk þess að endurfjármagna ekki hluta af skuldsettum gjaldeyrisforða heldur endurfjármagna önnur lán ríkissjóðs með hagstæðari kjörum en nú er gert. Þetta verður að gera annars vegar til að styrkja stöðu ríkissjóðs gegn hagsveiflum og hins vegar til að draga úr vaxtabyrðinni og auka þannig svigrúm, m.a. til uppbyggingar og til að mæta vaxandi öldrunarkostnaði og lífeyrissjóðsskuldbindingum, sem er kannski ein mesta ógn ríkissjóðs til langs tíma litið á eftir því sem er að gerast þessa dagana varðandi losun hafta og samninga við kröfuhafana.
Í ríkisfjármálaáætluninni er gert ráð fyrir að hlutfall heildarskulda ríkissjóðs af landsframleiðslu fari lækkandi. Þannig verði það í árslok 2015 um 68% en fari niður fyrir 50% í lok árs 2019. Lækkunin stafar að stærstum hluta af vexti landsframleiðslu en nafnvirði skuldanna lækkar um innan við 10% á árunum 2015–2019. Ein af forsendum áætlunarinnar er að öllum óreglulegum tekjum sem kunna að falla til á tímabilinu verði ráðstafað til lækkunar á skuldum og þar með til lækkunar á vaxtakostnaði ríkissjóðs. Þetta er afar brýnt og mikilvægt atriði, forgangsröðunin í ríkisfjármálum er að lækka erlendar skuldir og þar með lækka vaxtakostnað ríkissjóðs sem nemur í þessum töluðu orðum byggingu rúmlega eins heils nýs Landspítala á ári. Það er óásættanlegt enda er forgangsröðunin hér skýr, að áherslan skuli vera sú að allar óreglulegar tekjur fari í niðurgreiðslu á skuldum ríkisins.
Það er fjallað um forsendur og horfur tekjuáætlunar og gjaldaáætlunar sérstaklega. Á tekjuhliðinni er gert ráð fyrir að ágætur hagvöxtur muni halda áfram á næstu fjórum árum sem gefi svigrúm til þess að draga úr flækjustigi skattkerfisins samhliða því að skattar lækki á heimili og atvinnulíf. Þetta komst til framkvæmda við yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar við gerð samninga á almennum vinnumarkaði fyrir nokkrum dögum. Stefnt er að frekari lækkun tryggingagjalds. Tollar verða endurskoðaðir. Þetta er jafnframt komið til endurskoðunar því að það er búið að lækka tolla á öll raftæki og svo er jafnframt kynnt í yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar að tollar verði felldir niður af fötum og skóm. Áfram verður unnið að áformum um lækkun og breytingar á tekjuskattsþrepum og tekjuskatti einstaklinga. Á gjaldahliðinni eru útgjöldin sundurliðuð samkvæmt hagrænni skiptingu, þ.e. í rekstrargjöld, fjármagnsgjöld, tilfærslur og viðhald og fjárfestingu.
Í áætluninni er fjallað um mjög brýnar aðhaldsforsendur og ég hefði helst viljað sjá þar hærri prósentutölu. Einnig er fjallað um fjárfestingarstig og útgjaldasvigrúm til nýrra áherslumála. Í þeim kafla kemur fram að gert er ráð fyrir um 1% aðhaldsmarkmiði á hverju ári sem á að skila um 5,5 milljörðum í lækkun á útgjaldavexti. Stefnt er að því að viðhalda sama hlutfalli fjárfestingar og er í fjárlögum 2015, þ.e. sem nemur um 1,2% af landsframleiðslunni. Það felur í sér svigrúm á seinni hluta tímabilsins til nýrra fjárfestingarverkefna. Í því felst meðal annars að stefnt verður að því að ljúka byggingu á nýju sjúkrahóteli og hönnun á meðferðarkjarna nýs Landspítala en bygging hans verði í framhaldinu boðin út.
Gjöldin eru ekki flokkuð á einstök ráðuneyti eða málaflokka. Sú skipting mun ekki koma fram fyrr en með fjárlagafrumvarpi í haust.
Á næsta ári er áformað að heildartekjur A-hluta ríkissjóðs nemi samtals 682 milljörðum kr. og útgjöldin 671 milljarði kr. Heildarjöfnuður verður því jákvæður um 11 milljarða kr., þ.e. sem nemur um 0,5% af landsframleiðslu.
Meiri hluti fjárlaganefndar telur brýnt að fyrirætlan um rekstrarafgang næsta árs gangi eftir og væntir þess að forsendur fjárlagafrumvarps 2016 byggist á ríkisfjármálaáætluninni.
Meiri hlutinn leggur til að framvegis verði gengið skrefi lengra í skiptingu á útgjaldaramma og honum ekki aðeins skipt eftir hagrænni skiptingu heldur einnig á hvert ráðuneyti og málaflokka þeirra. Þá taki áætlunin framvegis til fimm ára í stað fjögurra. Þessar breytingar eru í samræmi við 5. gr. frumvarps til laga um opinber fjármál sem fjallar um fjármálaáætlun. Að mati meiri hluta fjárlaganefndar felur sú grein í sér rammann fyrir ríkisfjármálaáætlanir frá og með næsta ári.
Virðulegi forseti. Að lokum ætla ég að segja að í þessari ríkisfjármálaáætlun er ekki einungis áfram stefnt að því markmiði ríkisstjórnarinnar að reka ríkissjóð hallalausan heldur skila afgangi. Það hefur orðið viðsnúningur í ríkisfjármálum eftir að þessi ríkisstjórn tók við, svo mikill viðsnúningur að erlendar þjóðir líta til okkar vegna þess að við stöðvuðum skuldasöfnun ríkisins og erum farin að skila hagnaði af ríkissjóði. Það er ákaflega jákvætt fyrir stöðu landsins í alþjóðafjármálaheiminum. Við væntum þess líka að næstu daga komi mjög jákvæðar fréttir um losun hafta sem var kynnt á fundi ríkisstjórnarinnar í morgun. Ég hef þegar vísað í þann fund. Útlitið er bjart, virðulegi forseti, en við leggjum samt áherslu á að sýna mikla festu og sparnað í ríkisrekstri. Að mínu mati eru útgjöld ríkisins í ákveðna þætti orðin of mikil sem hafa að vissu leyti heft núverandi stjórnvöld í að gera enn betur í sinni forgangsröðun sem snýr að heilbrigðiskerfinu, skólakerfinu og samgöngumálum, grunnstoðunum sem við höfum sett í forgang.
Meiri hluti fjárlaganefndar leggur til að þessi tillaga verði samþykkt óbreytt.
