ríkisfjármálaáætlun fyrir árin 2016--2019.

Hæstv. forseti. Við ræðum hér tillögu til þingsályktunar um ríkisfjármálaáætlun fyrir árin 2016–2019. Ég ætla mestmegnis að fjalla um formið og tilganginn í ræðu minni, en hann er sá að efla stefnumótandi umfjöllun um markmið og meginlínur. Það er þannig sem ég horfi til þessarar þingsályktunartillögu, þessarar ríkisfjármálaáætlunar, þ.e. markmið og megintilgang. Hér er auðvitað, ég undirstrika það, um áætlun að ræða.

Tillagan hefur verið í umfjöllun hv. fjárlaganefndar frá því hæstv. fjármála- og efnahagsráðherra lagði hana fram fyrir Alþingi hér í apríl. Það er í samræmi við 25. gr. laga nr. 55/1991, um þingsköp Alþingis. Þar er sérstaklega kveðið á um formið, í 6. mgr., og tillagan geymir útgjaldaramma næsta árs, greinargerð um tekjuöflun og breytingar þar á og áætlun fyrir næstu þrjú ár, þ.e. fram til ársins 2019.

Það hefur ítrekað komið fram hér í umræðunni að þetta er í fyrsta sinn sem slík áætlun kemur fram og jafnvel hefur heyrst að taka beri tillit til þess. Ég vil ítreka að það er mikið framfaraskref sem ég tel að við séum að stíga hér og mjög mikilvægt, þegar við horfum til þeirra stefnumótandi áhrifa sem það hefur fyrir allt fjárlagaferlið og fjárlagavinnuna fyrir hvert ár, að setja þetta í þennan farveg. Hins vegar ber að hafa í huga, eins og meiri hlutinn bendir á í nefndaráliti sínu, að slík vinna við fjárlagagerð hefur hingað til tíðkast hjá fjármála- og efnahagsráðuneytinu og því byggir þessi tillaga fyrsta kastið að miklu leyti á þeirri vinnu sem venja hefur skapast um og nýtist það við þessa tillögugerð.

Á það er jafnframt bent að í fyrra hefti fjárlagafrumvarps, sem við þekkjum og fáum hér í hendur að hausti, er fjallað um forsendur áætlunar líkt og við sjáum í kafla í þessari áætlun. Þar eru forsendur til næstu ára. Þó eru það nýmæli hér þau markmið sem eru tilgreind á helstu sviðum ríkisfjármálanna.

Almennt á það við um alla stefnumótun að stefnu fylgja markmið. Markmiðum fylgir síðan aðgerðaáætlun og framkvæmd áætlunar og eftirlit og það gerist í þessari röð. Öll vinna verður markvissari og framkvæmd verður skilvirkari og öll endurskoðun og ákvarðanataka getur þar með orðið upplýstari og meðvitaðri. Það er þannig sem ég horfi til þessarar fyrstu framlagningar.

Því er það svo, virðulegi forseti, að hér er verið að taka upp vinnubrögð sem geta, ef við fylgjum því eftir, gerbreytt aðkomu Alþingis og sýnt hverju við viljum áorka. Þá skiptir kannski mestu máli, þegar upp er staðið, að horfa til stöðu ríkissjóðs í því samhengi og til framtíðar og getu ríkissjóðs til að sinna því hlutverki sem við ætlum hinu opinbera.

Í 25. gr. þingskaparlaga er kveðið á um form þessarar áætlunar eins og ég kom inn á. Í vinnslu er frumvarp til laga um opinber fjármál og í umfjöllun fjárlaganefndar. Í því frumvarpi er nánar kveðið á um fyrirkomulag fjármálastefnu og fjármálaáætlunar. Mig langar aðeins að koma inn á markmið þeirra laga. Í I. kafla, 1. gr., er talað um að tryggja heildstæða stefnumörkun í opinberum fjármálum til lengri og skemmri tíma. Í II. kafla þess frumvarps er fjallað um stefnumörkun hins opinbera í fjármálum, 4. gr. fjallar um stefnuna og markmiðin og greinargerð um þróun gjalda og tekna í samræmi við þau grunngildi sem fylgja skal.

Það er örlítið komið inn á þetta í áliti meiri hluta hv. fjárlaganefndar. Ég vitna í meirihlutaálitið sem formaður fjárlaganefndar, hv. þm. Vigdís Hauksdóttir, fór vel yfir í sinni framsögu. Þar segir, með leyfi forseta:

„Meiri hlutinn leggur til að framvegis verði gengið skrefi lengra í skiptingu á útgjaldaramma og honum ekki aðeins skipt eftir hagrænni skiptingu heldur einnig á hvert ráðuneyti og málaflokka þeirra. Þá taki áætlunin framvegis til fimm ára í stað fjögurra. Þessar breytingar eru í samræmi við 5. gr. frumvarps til laga um opinber fjármál sem fjallar um fjármálaáætlun. Að mati meiri hlutans felur sú grein í sér rammann fyrir ríkisfjármálaáætlanir frá og með næsta ári.“

Það er því trú mín og von að við séum hér að stíga skref inn í framtíðina með öflugt stefnumótunartæki sem aukið getur agann í ríkisfjármálum og gert okkur kleift að spila betur saman fjármálastefnu og gert þeim sem halda á peningamálastefnu kleift að taka mið af ríkisfjármálastefnunni. Það mun jafnframt gera okkur kleift að nálgast æskilegt aðhald og aga í ríkisfjármálum og auka líkurnar á að aðgerðir á skatta- og útgjaldahlið ríkisfjármála og peningamála standist. Þegar við horfum til verkfæra Seðlabankans eins og vaxtaákvarðana getum við vænst þess að þetta samspil geti orðið enn öflugra í að jafna hagsveiflur og viðhalda stöðugleika.

Í 5. gr. frumvarpsins um opinber fjármál er þannig nákvæm útlistun á áætlun um efnahagsþróun, afkomu og um efnahag.

Í tillögunni nú er gerð grein fyrir þjóðhagslegum forsendum og þeim efnahagslegu aðgerðum sem ríkisstjórnin hefur staðið að. Jafnframt er farið yfir þær forsendur sem liggja að baki afkomuþróun og það sem er kannski mest um vert, þegar í hlut á áætlun, er að gerð er grein fyrir þeim óvissuþáttum sem vissulega geta haft áhrif þar á.

Þeir óvissuþættir, eins og komið hefur fram í umræðunni hjá mörgum hv. þingmönnum, eru stærstir: áætlun um losun gjaldeyrishafta og áhrif kjarasamninga. En það eru fleiri þættir, eins og vaxandi öldrun, lífeyrisskuldbindingar og afdrif Íbúðalánasjóðs, hvaða leið við förum með hann. Það er vissulega komið vel inn á þá þætti. Það er gert á bls. 24 í þingsályktunartillögunni sjálfri. Þar er, til viðbótar því sem ég nefndi, rætt um vaxtakjör. Það á auðvitað margt eftir að koma í ljós og mögulega verða breytingar vegna áhrifa af framkvæmd áætlunar um losun hafta og hvernig við vinnum úr þeim kjarasamningum sem liggja fyrir á almennum vinnumarkaði sem nær til um 70.000 launþega.

Hér er jafnframt að finna tekju- og gjaldaáætlun á tímabilinu, þessu fjögurra ára tímabili 2016–2019, og þá er í lokakafla farið yfir fjármál sveitarfélaga í tengslum við fjármál ríkisins.

Þrátt fyrir að rammi útgjalda liggi ekki fyrir þá er mjög mikilvægt að geta nú í fyrsta skipti séð ákveðin markmið á helstu sviðum ríkisfjármálanna. Þannig má sjá meginmarkmiðin og eru þau dregin saman í nefndaráliti meiri hlutans. Þar segir um afkomu ríkissjóðs, með leyfi forseta:

„Tekjuafkoma ríkissjóðs batni jafnt og þétt yfir tímabilið og afgangur verði orðinn a.m.k. 1% af vergri landsframleiðslu (VLF) árið 2018.“

Í öðru lagi segir:

„Frumtekjur vaxi ekki umfram vöxt VLF frá 2015 fram til ársins 2019.“

Eins og reyndar hefur komið fram í fjárlögum þá erum við að tala um fínt jafnvægi þarna á milli, ef við getum orðað það þannig.

Einnig segir um skuldir ríkissjóðs:

„Brúttóskuldir lækki um 10% að nafnvirði og lækki um 15% sem hlutfall af VLF frá árslokum 2015 til ársloka 2019.“

Það mun, eins og kemur glögglega fram í tillögunni, að hluta til gerast vegna þess að framleiðslan er að vaxa hlutfallslega hraðar en við greiðum niður skuldir. Þannig hefur þegar tekist að stöðva samfellda skuldasöfnun — það er kannski mikilsverðast í þessu — þá skuldasöfnun sem við höfum séð frá 2008 eða á árunum eftir fall bankakerfisins. Þegar á fyrsta fjárlagaári þessarar ríkisstjórnar var lagt upp með jákvæða afkomu, tekjur umfram gjöld, og skuldasöfnun var þar með stöðvuð. Í framhaldinu er mjög mikilvægt að stuðla að efnahagslegum stöðugleika og ekki síst viðhalda þeim stöðugleika sem náðst hefur. Við höfum ekki upplifað jafn langt tímabil og nú hefur verið hvað varðar verðstöðugleika með verðbólguna samfellt síðasta árið undir verðbólguvikmörkum Seðlabanka Íslands. Það er staðreynd, virðulegi forseti.

Í áætluninni kemur fram að óvissa er um útkomu kjarasamninga, eins og ég kom inn á, og möguleg áhrif þeirra á verðlag. Nú liggja fyrir samningar á almenna vinnumarkaðnum og útlit er fyrir, ef marka má fyrstu viðbrögð, að þeir einir og sér þurfi ekki að raska þeim stöðugleika sem náðst hefur. Þó hefur komið fram í máli framkvæmdastjóra Samtaka atvinnulífsins að samningarnir muni setja þrýsting þar á en ekki með þeim hætti eins og ýtrustu kröfur gerðu jafnvel ráð fyrir. Fyrirtækin geta með framleiðniaukningu og hagræðingu takmarkað verðhækkanir og það verður viðfangsefni atvinnulífsins. Það er mikilvægt að niðurstaðan verði áframhaldandi stöðugleiki og það er forsenda þess að samningarnir skili sér áfram í batnandi kaupmætti.

Það er mikil óvissa með áhrif fyrirhugaðrar áætlunar um framkvæmd losunar gjaldeyrishafta þegar til þess kemur. Það er greint frá því, það er ekkert verið að fara í grafgötur með það, í tillögunni. Flestir ef ekki allir hv. þingmenn sem hafa rætt áætlunina hér hafa komið að þeim þætti.

Eins og ég sagði í upphafi ræðu minnar, virðulegi forseti, ætlaði ég að koma inn í umræðu um þetta mál fyrst og fremst til að ræða um formið og umgjörð ríkisfjármála. Undirbúningur að þessari umgjörð hefur verið í vinnslu um lengra skeið og var lögfest í þingsköp árið 2011. Ég hef oftsinnis talað um mikilvægi þess að vinna út frá stefnu og meginlínum, út frá heildarstærðum, með þessu lagi. Þess vegna fagna ég því mjög að nú erum við að taka þessa áætlun hér inn í fyrsta skipti í þessu formi þó að undirbúningurinn hafi sannarlega verið byrjaður miklu fyrr.

Ég mundi vissulega vilja ræða hér einstaka liði, bæði þá sem snúa að þjóðhagsforsendunum og aðgerðir sem snúa að tekju- og útgjaldaáætlun sem fjallað er um á bls. 29–35 í tillögunni og efnahagslið fjármálanna og þá aðallega áætlanir sem snúa að niðurgreiðslu skulda. Ef ríkissjóður á að vera í færum til að virka á stöðugleika og til að jafna hagsveiflur þá er mjög mikilvægt að við vinnum áfram að því að koma niður skuldum.

Meiri hlutinn fjallar um þessa þætti á bls. 2 í nefndaráliti sínu. Hv. þm. Vigdís Hauksdóttir, formaður fjárlaganefndar, fór ágætlega yfir þá skiptingu.

En í töflu á bls. 4 í tillögunni sjálfri er síðan ágætisyfirlit yfir þær aðgerðir sem birtast í stefnu ríkisstjórnarinnar; aðgerðir sem snúa að sköttum á tekjuöflunarhliðinni og útgjöldum á debethliðinni.

Þær þjóðhagslegu forsendur sem ég hef kannski rætt hvað mest í tengslum við formið og umgjörðina eru grundvallaðar í þessari áætlun. Í tilefni kjarasamninga og umræðu um vinnumarkaðinn þá er athyglisverð mynd á bls. 9 í tillögunni sem sýnir þróun kaupmáttar og verðbólgu allt frá aldamótum. Þar kemur fram að verðbólgan hefur verið meiri á þessu tímabili hingað til ef tímabilin 2002/2003 og 2013/2015 eru undanskilin. Það er kannski til marks um aðdragandann að því sem fór úr böndunum, eða kannski birtingarmynd öllu heldur þessa tíma 2003/2007 — auðvitað má marka upphafið að ýmsum aðgerðum í upphafi aldamóta, en ég vil þó árétta að ef við horfum fram á veginn, og á þann stöðugleika sem þó hefur náðst frá árinu 2013 og hingað til, þá er mikilvægasta verkefnið okkar til framtíðar litið að tala um þær kringumstæður og vinna á þeim forsendum.

Það blasir við að aðgerðapakki hæstv. ríkisstjórnar og þeir samningar sem þegar liggja fyrir, og ná til um 70.000 launamanna, samningar við opinbera starfsmenn, sem vonandi fara að nást, og framkvæmd losunar gjaldeyrishafta, eru allt saman, þ.e. kjaramálin og þessi framkvæmd, stóru liðirnir í þeirri óvissu sem er undir.

Ég vil í lokin vitna í tillöguna sjálfa þar sem ég talaði mest um form og umgjörð hennar; ég samþykki að sjálfsögðu þessa áætlun sem slíka. Þetta er áætlun og áætlun setur okkur alltaf í þann farveg að horfa á stefnumarkandi aðgerðir; við þurfum að átta okkur á því hvað getur haft áhrif á áætlunina og endurskoða hana reglubundið. Ég get í því ljósi tekið undir þau orð að undiráætlanir gætu verið hluti af þessari heildaráætlun, en það var nefnt hér í umræðum. Samgönguáætlun — ef ég man rétt var það hv. þm. Ögmundur Jónasson sem kom inn á það — er dæmi um slíkt, þar sem mikil útgjöld eru fram undan. Það er auðvitað dæmi um undiráætlun að ríkisfjármálaáætlun.

Ég ætlaði að í lok ræðu minnar að vitna í tillöguna þar sem sagt er, með leyfi forseta:

„Jafnvægi í ríkisbúskapnum með hallalausum og sjálfbærum ríkisrekstri er sterk undirstaða fyrir efnahagslífið. Stöðugur og sjálfbær hagvöxtur sem styðst við ábyrga stjórn efnahagsmála er megininntak ríkisfjármálaáætlunar 2016–2019.“

Ég met það svo, virðulegi forseti, að þetta sé sú umgjörð sem við erum að fikra okkur inn í, markmið sem við stefnum að, þ.e. að vel takist til með framkvæmd losunar hafta og að aðhalds verði gætt í ríkisfjármálum, að við vinnum að því að taka tillit til áhrifa kjarasamninga, metum þau, og áfram verði haldið með stöðugleika að leiðarljósi og markmið um niðurgreiðslu skulda. Þannig horfi ég til þessarar áætlunar og auðvitað er best að hún verði í framhaldinu sem raunhæfust og ítarlegust.