144. löggjafarþing — 140. fundur,  30. júní 2015.

viðurlög við brotum á fjármálamarkaði o.fl.

622. mál
[13:16]
Horfa

Frsm. efh.- og viðskn. (Willum Þór Þórsson) (F):

Hæstv. forseti. Ég mæli hér fyrir hönd hv. efnahags- og viðskiptanefndar fyrir nefndaráliti með breytingartillögu um frumvarp til laga um breytingar á lagaákvæðum um viðurlög við brotum á fjármálamarkaði o.fl. Nefndarálit þetta er að finna í þskj. 1471, mál nr. 622.

Lagafrumvarpið sem um ræðir og nefndin hefur haft til umfjöllunar er að finna í þskj. 1077, 622. mál þingsins. Það byggist á frumvarpsdrögum nefndar sem fjármála- og efnahagsráðherra skipaði 16. júní 2014 til þess að fara yfir viðurlög við brotum gegn löggjöf á fjármálamarkaði.

Hæstv. fjármála- og efnahagsráðherra mælti fyrir málinu þann 4. maí og 1. umr. kláraðist daginn eftir og gekk það þá til hv. efnahags- og viðskiptanefndar. Málið er allmikið að umfangi að því leyti að það snertir mörg lög sem snúa að fjármálamarkaði og breytingar á gildandi lögum.

Til þess að fara yfir málið komu á fund nefndarinnar aðilar frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu, innanríkisráðuneytinu, Samtökum fjármálafyrirtækja, Samtökum atvinnulífsins, Nasdaq á Íslandi, Fjármálaeftirlitinu, laganefnd Lögmannafélags Íslands. Þá bárust skriflegar umsagnir frá Samtökum fjármálafyrirtækja, Samtökum atvinnulífsins sem sendu sameiginlega inn umsögn, Seðlabanka Íslands og Hagsmunasamtökum heimilanna. Auk þess vil ég geta þess að athugasemd frá refsiréttarnefnd barst nefndinni þar sem greint var frá því að nefndin sæi ekki ástæðu til þess að senda Alþingi sérstaka umsögn um málið þar sem refsiréttarnefnd hafði þegar sent umsögn um málið til þeirrar nefndar sem kom að því að semja frumvarpið.

Að meginefni til er með frumvarpi þessu verið að samræma og skýra viðurlög við brotum á fjármálamarkaði og endurskoða hámarksfjárhæðir stjórnvaldssekta og bæta við heimild til þess að ákvarða stjórnvaldssekt með hliðsjón af fjárhagslegum ávinningi þess brotlega. En ýmislegt fleira kemur til og fer ég nú frekar yfir efni frumvarpsins og þær breytingar sem lagðar eru til.

Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar á þeim lögum sem gilda um fjármálamarkaði. Í fyrsta lagi er lagt til heimild til þess að gera lögaðilum refsingu fyrir brot gegn lögum á fjármálamarkaði, verði styrkt í eftirtöldum lagabálkum:

nr. 131/1997, um rafræna eignarskráningu verðbréfa,

nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu,

nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki,

nr. nr. 32/2005, um miðlun vátrygginga,

nr. 33/2005, um fjarsölu á fjármálaþjónustu,

nr. 108/2007, um verðbréfaviðskipti,

nr. 110/2007, um kauphallir,

nr. 56/2010, um vátryggingastarfsemi,

nr. 120/2011, um greiðsluþjónustu,

nr. 128/2011, um verðbréfasjóði, fjárfestingarsjóði og fagfjárfestasjóði,

nr. 17/2013, um meðferð og útgáfu rafeyris.

Refsiheimildin felst í samræmdu lagaákvæði sem innleitt verður í öll þau lög sem ég taldi hér upp. Ákvæðið felur einnig í sér að kveðið verður á um hlutlæga refsiábyrgð lögaðila í refsimálum. Slík ábyrgð er nú þegar til staðar í tilviki laga nr. 87/1992, um gjaldeyrismál. Einnig er lagt til að samræma orðalag þess ákvæðis við aðrar tillögur frumvarpsins af sama meiði.

Í öðru lagi leggur frumvarpið til að heimild til þess að tengja fjárhæðir stjórnvaldssekta á lögaðila við 10% af veltu síðasta rekstrarárs bætist við eftirtalda lagabálka:

nr. 131/1997, um rafræna eignarskráningu verðbréfa,

nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki,

nr. 108/2007, um verðbréfaviðskipti,

nr. 110/2007, um kauphallir,

nr. 128/2011, um verðbréfasjóði, fjárfestingarsjóði og fagfjárfestasjóði.

Í þriðja lagi er lagt til að í sömu lagabálkum og veltutengdar sektir eru lagðar til verði hámarksfjárhæðir stjórnvaldssekta á einstaklinga hækkaðar úr 20 millj. kr. í 65 millj. kr.

Í fjórða lagi er lagt til að tekin verði upp í lögin nokkur ný atriði sem Fjármálaeftirlitinu beri að líta til við ákvörðun stjórnvaldssekta.

Í fimmta lagi er lagt til að við lög nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, og lög nr. 108/2007, um verðbréfaviðskipti, bætist heimild til þess að ákvarða stjórnvaldssekt með hliðsjón af fjárhagslegum ávinningi hins brotlega.

Í sjötta lagi eru lagðar til þær breytingar á lögum nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu, að kveðið verði á um það með skýrum hætti að Fjármálaeftirlitið annist eftirlit á grundvelli laganna með þeim aðilum sem eru eftirlitsskyldir samkvæmt lögum nr. 89/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, og skýrleiki refsiákvæði laganna verði aukinn.

Loks er í sjöunda lagi lagt til að það varði sektum eða fangelsi allt að sex árum að brjóta gegn ákvæðum um takmarkanir á stórum áhættum í lögum nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki.

Eins og ég fór yfir er umfang breytinganna þó nokkurt þegar kemur að því hversu mörg lög þessar efnisbreytingar snerta.

Nú ætla ég að víkja að markmiði breytinganna. Fyrir nefndinni hefur komið fram að helstu markmið frumvarpsins séu að gera fjármálamarkaðinn traustari og efla varnaðaráhrif við brotum á fjármálamarkaðnum. Þá kom einnig fram að ætlunin sé að aðlaga íslenskan rétt að efnisrétti Evrópuréttarins á sviði fjármálamarkaðar að því marki sem hann kann að falla undir gildissvið EES-samningsins hvað viðurlög varðar, þrátt fyrir að innleiðingu efnisákvæða sé ýmist ekki lokið eða umræddar gerðir ekki enn orðnar hluti af samningnum.

Þá er ætlunin að efla úrræði eftirlitsaðila á fjármálamarkaði. Af hálfu nefndarinnar var tekið undir að skilvirkt og trúverðugt eftirlit er alger forsenda heilbrigðra fjármálamarkaða. Með frumvarpinu er ætlunin að taka af öll tvímæli um að heimilt sé að refsa fjármálafyrirtækjum fyrir brot á þeim lögum sem gilda um starfsemi þeirra. Þá er jafnframt ætlunin að gera þau stjórnsýsluviðurlög sem beitt er vegna brota á fjármálamarkaði skilvirkari.

Í þessu frumvarpi er verið að styrkja heimild til að gera lögaðilum refsingu og ætla ég nú að fjalla um þann þátt. Nefndin fór vel yfir það ákvæði frumvarpsins sem ætlað er að tryggja að lögaðilar geti sætt refsiábyrgð vegna brota á þeim lögum sem gilda og að löggjöf á fjármálamarkaði verði samræmd hvað þetta atriði varðar.

Ákvæðin gera ráð fyrir því að hlutlæg refsiábyrgð gildi gagnvart lögaðilum á þessu sviði vegna brota þeirra á öllum umræddum sérlögum og reglum settum á grundvelli þeirra. Í vinnu nefndarinnar var þessi tilhögun rædd og bent var á fjölmörg dæmi um sambærilega refsiábyrgð lögaðila vegna brota í atvinnurekstri. Að mati nefndarinnar er um að ræða eðlilega kröfu, þ.e. að lögaðilar sæti ábyrgð vegna brota sem sannað er að framin eru í starfsemi þeirra.

Að því undanskildu að ekki er gerð krafa um saknæmi er hið samræmda ákvæði um refsiábyrgð lögaðila byggt á 19. gr. c almennra hegningarlaga, nr. 19/1940. Af hálfu umsagnaraðila var bent á að ekki væri fullt samræmi í annars vegar 19. gr. c laga nr. 19/1940 og hins vegar 4. mgr. 16. gr. a laga nr. 87/1992, um gjaldeyrismál, og samræmda ákvæðisins sem lagt er til að bætist við í öðrum lögum sem frumvarpið gerir breytingar á. Nefndin leggur því til breytingar á orðalagi á þeim ákvæðum frumvarpsins er lúta að refsiábyrgð lögaðila til þess að ná fram slíku samræmi. Þá er einnig lögð til breyting á orðalagi sem ætlað er að skerpa á skilyrðum þess að bæði lögaðili og einstaklingur geti borið refsiábyrgð, en ekki er um efnislega breytingu að ræða þar.

Ég kom að því í upphafi máls míns að hér væri verið að gera eftirlitsaðilum kleift að veltutengja stjórnvaldssektir gagnvart fjármálafyrirtækjum. Frumvarpið leggur til að slík heimild verði innleidd í fimm lagabálka til þess að veltutengja stjórnvaldssektir vegna brota lögaðila. Slíkar sektir geta orðið allt að 10% af veltu síðasta rekstrarárs. Í athugasemdum við frumvarpið kemur fram að svipuð heimild var lögð til af hálfu nefndar um viðurlög við efnahagsbrotum sem skipuð var af hæstv. þáverandi forsætisráðherra og skilaði skýrslu árið 2006. Þá kemur fram að eftirtaldar fjórar gerðir Evrópuréttarins, sem fyrirsjáanlegt er að verði innleiddar í EES-samninginn á næstu missirum, innihaldi kröfu um beitingu viðurlaga sem felast í veltutengdum sektum. Þessar tilskipanir eru:

tilskipun 2013/36/ESB um stofnun og starfsemi fjármálafyrirtækja og eftirlit með þeim,

tilskipun 2014/91/ESB sem snýr að samræmingu á lögum og stjórnsýslufyrirmælum að því er varðar verðbréfasjóði og er oft vísað til sem UCITS V,

tilskipun 2014/65/ESB um markaði fyrir fjármálagerninga, og er í daglegu tali vísað til sem MiFID II,

reglugerð ESB nr. 909/2014 um bætt verðbréfauppgjör í Evrópusambandinu og miðlægar verðbréfaskráningar, skammstöfunin CSD, og er oft vísað hennar til þannig.

Sökum stjórnskipulegra álitaefna er lúta að því með hvaða hætti hlutverki sameiginlegra eftirlitsstofnana Evrópusambandsins á sviði fjármálamarkaða verði háttað hvað varðar EFTA-stoð EES-samningsins hafa framangreindar gerðir ekki enn verið teknar upp í sjálfan EES-samninginn. Líkt og að framan greinir er þó gert ráð fyrir að það verði gert fljótlega.

Umsagnaraðilar benda á að mögulega sé ráðlegra að bíða með innleiðingu ákvæða tilskipana um viðurlög þar til þær hafa að fullu verið innleiddar í íslenskan rétt þar sem með því móti sé verið að slíta ákvæði tilskipananna um viðurlög við brotum á fjármálamarkaði úr samhengi við efnisákvæði þeirra. Á móti er bent á að það muni taka tíma að ná fram fullu samræmi við Evrópurétt á umræddum sviðum og að mikilvægt sé að takmarka freistnivanda sem felist í að fjármálafyrirtæki velji fremur að starfa í einu EES-ríki en öðru sökum þess að viðurlagaheimildir séu þar mögulega vægari. Þannig standa viðurlagaheimildirnar sjálfstæðar. Þær vísa því ekki til brota gegn tilteknum ákvæðum Evrópugerðanna heldur eiga þær við um brot gegn lögum á fjármálamarkaði hér á landi. Nefndin tekur undir síðarnefndu sjónarmiðin, þ.e. að brotin, ef um slíkt er að ræða, séu þá ekki gegn tilteknum ákvæðum Evrópugerðanna, heldur brot gegn lögum á fjármálamarkaði hér á landi.

Nefndin telur einnig að veltutenging stjórnvaldssekta gagnvart lögaðilum sé til þess fallin að viðurlögin geti haft tilætluð varnaðaráhrif og að með þeim megi tryggja betur jafnræði milli aðila að teknu tilliti til mjög ólíkrar stærðar fjármálafyrirtækja.

Í frumvarpinu eru einnig lagðar til hækkanir á heimildum til sekta gagnvart einstaklingum í sömu lagabálkum. Bent hefur verið á að þrátt fyrir þær miklu breytingar sem orðið hafa á umhverfi fjármálamarkaðar síðustu ár hefur sektarramminn ekki verið endurskoðaður í töluverðan tíma. Nefndin telur til samræmis við markmið frumvarpsins um aukna skilvirkni og varnaðaráhrif viðurlaga að ráðlegt sé að hækka stjórnvaldssektir gagnvart einstaklingum til samræmis við tillögu frumvarpsins.

Trúverðugt og skilvirkt eftirlit er mjög mikilvægt á þessum markaði og eftirlit Fjármálaeftirlits með fjármálafyrirtækjum er á grundvelli laga nr. 38/2001. Nefndin fjallaði um eftirlit og vísar til í a-lið 5. gr. frumvarpsins sem mælir fyrir um að Fjármálaeftirlitið hefur eftirlit með því að eftirlitsskyldir aðilar skv. 1. mgr. 2. gr. laga, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, fari að ákvæðum laga nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu.

Af hálfu umsagnaraðila var bent á að umrætt ákvæði væri ef til vill þarflaust með hliðsjón af hlutverki og skyldum Fjármálaeftirlitsins samkvæmt lögum nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Það er mat nefndarinnar að Fjármálaeftirlitið fari vissulega með þetta eftirlitshlutverk samkvæmt núgildandi lögum en engu síður er ráðlegt að taka allan vafa af í þessum efnum, ekki síst með hliðsjón af deilum sem staðið hafa um ólögmæti verðtryggingarskilmála.

Nefndin bendir á að í almennum athugasemdum við frumvarpið komi fram að samþykki málsaðila þurfi til þess að ljúka máli með stjórnvaldssekt vegna brota á lögum nr. 87/1992, um gjaldeyrismál, nema brotið sé meiri háttar og beita þurfi refsiviðurlögum. Nefndin vill í þessu samhengi árétta að hið rétta er að stjórnvaldssektum verður beitt vegna brota á lögum um gjaldeyrismál sem ekki eru talin meiri háttar óháð samþykki hins brotlega aðila. Seðlabankinn hefur þó heimild til þess að ljúka málum vegna brota sem teljast ekki meiri háttar með sátt með samþykki málsaðila, samanber 15. gr. b laga nr. 87/1992.

Einnig vekur nefndin athygli á að í athugasemdum við 13. gr. frumvarpsins segir að þættir sem lagðir eru til að komi til skoðunar við ákvörðun sektar séu byggðir á 70. gr. tilskipunar 2014/65/ESB og vísar til MiFID II, en hér er í raun og veru átt við 2. mgr. 72. gr. sömu tilskipunar.

Frá því að frumvarpið var lagt fram hefur nefndin fjallað um frumvarp til breytinga á lögum nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki á þskj. 990, 571. mál, og samþykkt breytta hugtakanotkun í 30. gr. þeirra laga. Með vísan til þessa er lögð til sú breyting á 10. gr. frumvarpsins að hugtakið „stórar áhættuskuldbindingar“ verði notað í stað hugtaksins „stórar áhættur“.

Virðulegi forseti. Nú hef ég farið yfir meginmarkmið frumvarpsins og efnisatriði þess og þær leiðréttingar sem koma fyrir og nefndin taldi rétt að bregðast við.

Nefndin leggur til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi breytingum:

1. Við 1. gr. frumvarpsins bætist: eða annan aðila sem starfar á hans vegum.

2. 2. málsl. 1. efnismálsgreinar 2., 7., 13., 15. og 19. gr. orðist svo: Sektir sem lagðar eru á lögaðila geta numið frá 500 þús. kr. til 800 millj. kr. en geta þó verið hærri eða allt að 10% af heildarveltu samkvæmt síðasta samþykkta ársreikningi lögaðilans, eða 10% af síðasta samþykkta samstæðureikningi ef lögaðili er hluti af samstæðu og brot er framið til hagsbóta fyrir annan lögaðila í samstæðunni eða annar lögaðili í samstæðunni hefur notið hagnaðar af brotinu.

3. 2. málsl. efnismálsgreinar 3. gr., 2. málsl. 3. mgr. b-liðar 5. gr. og 2. málsl. efnismálsgreinar 9., 11., 12., 14., 16., 17., 18., 20. og 21. gr. frumvarpsins orðist svo: Hafi fyrirsvarsmaður lögaðilans, starfsmaður hans eða annar á hans vegum með saknæmum hætti brotið gegn lögum þessum eða reglum settum á grundvelli þeirra í starfsemi lögaðilans má gera honum refsingu, auk þess að gera lögaðilanum sekt.

4. Í stað orðanna „stórum áhættum“ í 10. gr. komi: stórum áhættuskuldbindingum.

Virðulegi forseti. Ég vil að lokum þakka góða samvinnu í nefndinni við vinnslu málsins. Hv. þm. Birgitta Jónsdóttir, sem situr sem áheyrnarfulltrúi í nefndinni, styður afgreiðslu málsins.

Þá rita undir nefndarálitið auk mín eftirtaldir hv. þingmenn á Alþingi þann 22. júní 2015:

Frosti Sigurjónsson, formaður nefndarinnar, Árni Páll Árnason, með fyrirvara, Guðmundur Steingrímsson, Hanna Birna Kristjánsdóttir, Líneik Anna Sævarsdóttir, Sigríður Á. Andersen, Steingrímur J. Sigfússon og Unnur Brá Konráðsdóttir.