alþjóðleg þróunarsamvinna Íslands o.fl.
Virðulegi forseti. Ég vil fara hér nokkrum orðum um þetta frumvarp sem hér er til 2. umr.
Satt að segja er erfitt að ákveða hvar maður ætlar að byrja í umræðunni. Ég vil þó kannski byrja með því að segja að það hefur orðið mikill misbrestur á því á þessu kjörtímabili að einhverjar almennar verklagsreglur séu um það í þinginu með hvaða hætti ráðherrar mæta til efnislegrar umræðu í þinginu. Þetta hefur gerst aftur og aftur í ágreiningsmálum í þinginu.
Á síðasta kjörtímabili var sú meginregla höfð í heiðri og ég held á kjörtímabilinu þar á undan líka, og nú er ég bara að rekja þann tíma sem ég hef setið á Alþingi, að ráðherrar voru undantekningarlaust við umræðu væri þess óskað. Alltaf við 1. umr. að sjálfsögðu enda bera þeir ábyrgð á málinu, eru flutningsmenn þess, en líka við 2. og 3. umr. sé þess óskað. Hér hafa ráðherrar setið í ágreiningsmálum daga og nætur langar og undir umræðum og átt orðastað við þá sem hafa viljað ræða mál, oft óskaplega lengi. Talandi af eigin reynslu, oft sem ráðherra upplifði maður nú að manni þótti þetta ekkert allt of innihaldsríkar umræður. En það er grundvallarskylda ráðherra að fylgja málum úr hlaði og verja þau mál sem hann leggur fyrir þingið. Það er ekki gert hér núna og ég held að forsætisnefnd verði að taka þetta upp og marka einhverjar meginlínur í þessu efni og hvenær mál eru einfaldlega tekin af dagskrá eða umræðu lokið um mál ef ráðherra treystir sér ekki til að sitja við hana.
Ég man að þáverandi hæstv. forseti, Ásta Ragnheiður Jóhannesdóttir, hafði um það stór orð við ráðherra á þeim tíma að ef þeir treystu sér ekki til að sitja undir málum þá mundi hún taka þau af dagskrá vegna þess að hún sæi engan tilgang í að halda málum áfram í umræðu ef ráðherrar væru ekki tilbúnir að sitja fyrir svörum og verja mál sín.
Í ræðu sem ég flutti um þetta mál á síðasta þingi rakti ég fjölmörg áhyggjuefni vegna þessara breytinga. Ég rakti þau hafandi verið varaformaður utanríkismálanefndar þegar lögin voru sett 2008 sem og þegar breytingar voru gerðar á lögunum 2012. Ég hef því komið í tveimur stjórnarmeirihlutum að öllu leyti að löggjafarvinnunni sem nú stendur til að breyta. Mér finnst það mjög umhugsunarvert varðandi öll þau efnisatriði sem ég rakti í ræðu minni á síðasta þingi að þess sér ekki nokkurn stað, hvorki í greinargerð með frumvarpinu né í meirihlutaálitinu sem fylgir málinu nú, að tekið sé tilliti til þessara athugasemda eða reynt að svara þeim með nokkrum hætti.
Ég ætla þess vegna að rifja upp þessi atriði, minna á þau. Í fyrsta lagi minnti ég á að þegar lögin voru sett 2008 um alþjóðlega þróunarsamvinnu var verið að skapa almennan ramma um hina pólitísku stefnumörkun og rökin voru þau að þetta væri vaxandi málaflokkur og verið væri að fara með gríðarlegt fé og pólitíska stefnumörkunin yrði að vera skýr bæði þannig að ráðherra markaði stefnu og að þingið kæmi að stefnumörkuninni.
Við verjum núna um 5 milljörðum til þróunaraðstoðar og þykir mörgum ekki nóg. Það verður að vera tryggt að Alþingi komi að stefnumörkuninni með skýrum hætti. Í frumvarpinu er verið að veikja það. Það er verið að breyta þingkjörinni aðkomu að stjórn stofnunarinnar á þann veg að nú eiga fimm þingmenn að sitja í þróunarsamvinnunefnd. Hvaða fimm? Það eru sex þingflokkar á Alþingi. Á að kjósa hlutfallskosningu? Þrír/tveir? Hvernig á að velja þessa fimm? Er það þá þannig að einhverjir þingflokkar eiga ekki að fá að koma að ákvörðunum um stefnumörkun í þróunarsamvinnu? Af hverju? Er ekki markmið að byggja upp þverpólitíska samstöðu?
Ég held að ég verði að rifja upp, vegna þess hvernig stjórnarmeirihlutinn heldur á þessu máli, hvernig við héldum á því 2008 og 2012 í tveimur ólíkum stjórnarmeirihlutum. Í bæði skiptin var leitað víðtækrar þverpólitískrar samstöðu um lagabreytingar.
Ég var varaformaður utanríkismálanefndar 2008 þegar hæstv. fjármálaráðherra, Bjarni Benediktsson, var formaður nefndarinnar. Við sömdum við stjórnarandstöðuna og forystumenn hennar um breytingar á málinu sem gerði það að verkum að stjórnarandstaðan var tilbúin að koma að málinu. Ég átti langa fundi með nefndarmanni Framsóknarflokksins á þeim tíma og nefndarmanni Vinstri grænna og við náðum sameiginlegri niðurstöðu vegna þess að við töldum mjög mikilvægt að allir flokkar ættu aðkomu að stjórn stofnunarinnar og allir ættu hlutdeild í þeirri stefnumörkun sem gerð væri um áherslur í þróunarsamvinnu.
Það er ótrúlega sérkennilegt að sjá þennan flokkspólitíska flumbrugang sem á sér stað núna, algjörlega að nauðsynjalausu og án þess að nokkur rök séu fyrir því færð. Ég rakti líka í fyrra þá þversögn að hér væri verið að fella sjálfstæða stofnun undir ráðuneyti. Það er sérstaklega þversagnarkennt þar sem um er að ræða stofnun á mjög sérstæðu fagsviði og ríkisstjórnin er mér vitanlega ekki búin að marka einhverja almenna stefnu um að leggja niður sjálfstæðar fagstofnanir. Þvert á móti. Eitt af fáum frumvörpum ríkisstjórnarinnar — og nú gengur hæstv. ráðherra í salinn og sérstök ástæða að fagna hinum langþráða týnda sauði sem hér er kominn. Af hálfu ríkisstjórnarinnar var á síðasta þingi lagt fram frumvarp sem var samþykkt um nýja Menntamálastofnun þar sem tiltekin stefnumörkunarverkefni úr ráðuneytinu voru flutt til sjálfstæðrar stofnunar. En hér er á sama tíma verið að flytja sjálfstæða stofnun inn í ráðuneytið.
Annaðhvort vilja menn að stefnumörkun sé í ráðuneyti eða framkvæmd en það er alveg ótrúlega skringilegt að í einu ráðuneyti sé verið að flytja framkvæmdaratriði og jafnvel stefnumarkandi atriði út úr ráðuneyti en í hinu ráðuneytinu sé verið að flytja framkvæmdaratriði inn í ráðuneytið. Maður hlýtur að spyrja sig hvar þetta á að enda. Ætlar hæstv. fjármálaráðherra að taka yfir hlutverk skattstjóranna og flytja það bara inn í ráðuneytið? Hér var áðan nefnt hvernig Vegagerðin gæti þá orðið hluti af innanríkisráðuneytinu og svo mætti lengi telja.
Í frammíkalli spurði hv. þm. Þorsteinn Sæmundsson hvort það væri afstaða okkar sem settum spurningarmerki við þessa þróun að það væri engin fagmennska í utanríkisráðuneytinu. Langt í frá. Utanríkisráðuneytið vinnur mjög faglega en það sem Þróunarsamvinnustofnun gerir er sérstök afmörkuð starfsemi sem yrði einn þáttur starfsemi í utanríkisþjónustu almennt. Þau ríki sem hafa farið þá leið að fella þróunarsamvinnuna inn í ráðuneyti eru mun stærri ríki en við, hafa burði til þess að hafa miklu meiri sérhæfingu starfsmanna sem geta helgað sig alfarið þróunarsamvinnu og sinnt henni meira og minna alla starfsævina. Það hefur íslenska utanríkisþjónustan vegna smæðar ekki færi á að gera og þar fara starfsmenn almennt mjög milli málaflokka. Það getur verið kostur en hefur auðvitað ókosti í för með sér. En þegar um er að ræða flókinn og sérhæfðan málaflokk eins og þróunarsamvinnu þá kallar það auðvitað fram spurningar um hvort rétt sé að fella hann inn í flutningsskyldukerfi utanríkisþjónustunnar. Þessi atriði eru ekkert rædd, hvorki í greinargerðinni né í áliti meiri hlutans. Það er ekkert vikið að þessari hættu og gagnrýninni sem sett hefur verið fram að þessu leyti.
Í athugasemdunum sem ég setti fram í fyrra velti ég því líka upp með hvaða hætti menn ætluðu að koma starfsmannafyrirkomulagi Þróunarsamvinnustofnunar fyrir innan ramma laganna um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Í lögin um alþjóðlega þróunarsamvinnu og Þróunarsamvinnustofnun á sínum tíma voru sett sérákvæði vegna þess að það kom fram þegar við stóðum að lagabreytingunum 2008 að ekki væri heppilegt fyrir stofnunina að vera mjög bundin með allt starfslið heldur þyrfti hún að geta ráðið starfslið til afmarkaðs tíma í senn sem sinnti sérstökum verkefnum. Það er ekki einfalt að sjá með hvaða hætti sá sveigjanleiki eigi að vera fyrir hendi innan regluverksins um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins og spurning hvort jafn einfalt verði að ráða starfsfólk til afmarkaðra verkefna í einu landi til fimm ára í senn án nokkurra frekari réttinda ef um er að ræða að starfsfólkið sé í sjálfu sér að fara að vinna í ráðuneyti en ekki fyrir stofnun sem sérreglur gilda um. Ég bað um umfjöllun um þetta. Það er enga umfjöllun um þetta að finna neins staðar. Það hefur ekki verið tekið tillit til sjónarmiða að þessu leyti á nokkurn hátt.
Ég rakti áðan fækkunina á þingkjörnum fulltrúum og það er mjög sérstakt að lagt sé fram frumvarp sem felur í sér að í reynd er verið að svipta fulltrúa sumra þingflokka aðkomu að stefnumörkun um málaflokk sem almenn samstaða hefur verið um að ætti að ríkja þverpólitísk samstaða um og samvinna.
Eitt af því sem þróunarsamvinnunefnd OECD lagði áherslu á aftur og aftur þegar við ræddum við hana á árinu 2012 sem og í úttektum er mikilvægi þinglegs eftirlits. Kerfið var, áður en lögin voru sett 2008, í reynd þannig að sama þingkjörna stjórnin sá um yfirstjórn og eftirlit. Við töldum mikilvægt að aðskilja þessa þætti og hluti af hugmyndafræðinni að baki löggjafarbreytingunum 2008 og 2012 var að þingið kæmi að stefnumörkuninni með ráðherranum og legði áherslurnar en svo væri líka þingkjörið eftirlit með fjárreiðunum.
Það er mjög sérkennilegt að sjá hversu eftirlitsþáttur þessa frumvarps er vanbúinn. Hann var líka vanbúinn í fyrra. Ég vakti á því athygli þá að í 8. gr. frumvarpsins segir: „Framkvæmd stefnu stjórnvalda um alþjóðlega þróunarsamvinnu, samanber 5. gr., skal háð reglulegu eftirliti og úttektum óháðra aðila.“ Punktur. Í greinargerð segir: „Greinin þarfnast ekki skýringa.“ Punktur. Bíddu, hvar er eftirlitið? Hver á að sinna eftirliti með útgjöldum úr ríkissjóði upp á 5 milljarða á ári? Óháðir aðilar. Greinin þarfnast ekki skýringa. Þarna er verið að ráðstafa ótrúlegum fjármunum og ekki er búin til nein umgjörð um eftirlit með því hvernig þeim er ráðstafað.
Ráðgjöf DAC, þróunarsamvinnunefndar OECD, hefur verið á þann veg að þingið þurfi að axla þessa ábyrgð. Fjárlaganefnd gæti gert þetta, utanríkismálanefnd gæti gert þetta eða einhver sérstök þingmannanefnd gæti gert þetta. En þingið á auðvitað að hafa eftirlit með þessum fjárreiðum og ráðstöfun þeirra eins og öllum öðrum ríkisfjármunum. Hér leggur utanríkisráðherra fram í frumvarpi tillögu sem felur í sér að þessi útgjaldafreki málaflokkur, framkvæmd á hans sviði, verði færður inn í ráðuneytið, sé ekki í sjálfstæðri stofnun sem lúti sérstöku eftirliti heldur verði færður inn í ráðuneytið en samt á ráðstöfun hans á fjármununum ekki að lúta neinu lögskilgreindu eftirliti. Það má gagnálykta út frá þessu ákvæði að um þessa framkvæmd eigi ekki að gilda hefðbundið löggjafarumhverfi þar sem Ríkisendurskoðun er falið að fylgjast með fjárreiðunum. Þó að Ríkisendurskoðun hafi eftirlit með útgjöldum utanríkisráðuneytisins almennt séð þá á bara einhver óháður aðili að sinna eftirlitinu með þessum gríðarlegu útgjöldum.
Ég gerði athugasemd við þetta í fyrra. Ekki orð um það í greinargerð með hvaða hætti hægt væri að útfæra þessa eftirlitsþætti. Ekki orð í hinu hraðsoðna meirihlutaáliti utanríkismálanefndar.
Mér finnst það svolítið sérkennilegt í ljósi umræðunnar sem var í utanríkismálanefnd á árinu 2012 með þróunarsamvinnunefnd OECD að menn láti sér detta í hug að gera löggjafarbreytingar sem taka þingið algjörlega út úr eftirliti með ráðstöfun fjármunanna, fella ráðstöfunina undir ráðuneyti en láta það eftirlitsumhverfi sem ræður að öðru leyti ráðstöfun fjármuna ráðuneytisins ekki gilda um ráðstöfun þessara fjármuna.
Mér finnst satt að segja stóralvarlegt að frumvarpið sé lagt fram með þessum hætti. Ég hefði talið eðlilegt að við endurframlagningu málsins hefði verið tekið tillit til athugasemda að þessu leyti og farið yfir ólíka kosti í eftirlitinu. Ég mundi telja eðlilegt að tryggt væri að þingið kæmi að eftirliti með framkvæmdinni og það væri skrifað inn í lögin því að það er einfaldlega þannig að þingið á að hafa eftirlit með ráðstöfun þessara fjármuna eins og allra annarra. Það er beinlínis stefna þróunarsamvinnunefndar OECD. Það er stórskrýtið að slík ákvæði skuli með skipulögðum hætti vera hreinsuð út úr löggjöfinni.
Ég rakti það í máli mínu á síðasta þingi þegar frumvarpið var þá til umræðu að það eru rök fyrir því að fella þróunarsamvinnu inn í ráðuneyti. Það eru rök með og á móti að hafa þróunarsamvinnu í sjálfstæðri stofnun. Sum nágrannaríki okkar hafa farið þá leið að fella þróunarsamvinnu inn í ráðuneyti. En það skiptir máli með hvaða hætti það er gert, að lagaumbúnaðurinn sé réttur og eftirlit með ráðstöfun fjármunanna sé rétt. Það geta líka önnur sjónarmið átt við hér en í öðrum löndum einfaldlega út frá mannfæð í utanríkisþjónustunni almennt séð og því að sérhæfð stofnun henti betur til að vinna svona verkefni í ekki stærra landi en Ísland er.
Vandinn við frumvarpið er að menn treysta sér ekki í rökræðuna. Í frumvarpinu er ekkert farið í þessa rökræðu. Ég hefði haldið, miðað við örlög málsins á síðasta þingi, miðað við að það dagaði uppi í býsna miklum átökum, að það hefði alveg verið ferðarinnar virði í ráðuneytinu að taka snúning á frumvarpinu og leita leiða, breyta greinargerðinni og einstökum ákvæðum beinlínis til þess að mæta þessum athugasemdum.
Athugasemdir mínar eru settar fram af góðum hug. Þær byggja á efnislegri vinnu að málefnum þróunarsamvinnu allt frá því að lögin voru sett 2008. Þau byggja á öllum bestu ráðleggingum sem við höfum fengið. Mér finnst skrýtið að ráðuneytið virði mann ekki viðlits eða meiri hluti þingnefndarinnar virði mann ekki viðlits þegar sett eru fram af góðum hug efnisleg sjónarmið um hluti sem þarf að huga betur að og engin tilraun sé gerð við endurframlagningu málsins til að svara efnislegri gagnrýni af þessum toga þegar það er lagt fram á nýjan leik.
Ég vil segja að síðustu að mér þykja þær fréttir sem maður er að heyra núna í umræðu um málið af meðferð þess og vinnu við það í utanríkismálanefnd ekki til fyrirmyndar. Ég hef ekkert verið rosalega lengi á þingi en frá 2007 engu að síður. Ég hef starfað í stjórnarmeirihlutum með flestum flokkum hér í þinginu. Eða ekki flestum, ég hef ekki verið í meiri hluta með Framsóknarflokknum, það er rétt. En ég man aldrei eftir því að formenn nefnda synji efnislegri umræðu um mál eða gestakomum. Þvert á móti hefur það verið aðal nefndarformanna úr öllum flokkum sem ég hef orðið vitni að að leggja sig fram um það að mæta öllum sjónarmiðum um gestakomur í þinglegri meðferð. Mér finnst enginn bragur á því að búa til einhverja skemmri skírn við afgreiðslu á mikilvægu máli eins og þessu með því að neita um gestakomur til þess eins að skapa úlfúð og ágreining.
