alþjóðleg þróunarsamvinna Íslands o.fl.
Virðulegi forseti. Það gleður mig mjög að heyra að hæstv. utanríkisráðherra ætli að láta sjá sig í þessum þingsal enda hef ég margar spurningar fyrir hann. Hins vegar þýðir ekkert fyrir mig að vera að tala hérna meðan hann er ekki hér, eða hvað? Ég ætla að nota tækifærið, með leyfi forseta, og lesa upp úr skýrslu sem heitir Eftirlit Alþingis með framkvæmdarvaldinu, skýrslu vinnuhóps sem forsætisnefnd fól að fara yfir núgildandi lagareglur um eftirlits þingsins með framkvæmdarvaldinu og leggja mat á hvort breytinga sé þörf. Þessi skýrsla var gerð árið 2009. Það er mjög áhugavert að skoða betur upplýsingagjöf ráðherra til Alþingis. Þetta mál snýst ekki um þróunarsamvinnu sem slíka heldur um stjórnsýslu, valdsvið, hvar mörkin liggja og hver á að taka ákvörðunina. Eins og fram hefur komið ítrekað í máli hæstv. utanríkisráðherra er búið að ákveða þetta á ríkisstjórnarfundi. Síðast þegar ég vissi átti Alþingi formlega séð að fara með lögin en ekki ríkisstjórnarfundirnir. Hins vegar getur vel verið að við þurfum bara að breyta stjórnarskránni þannig að hún endurspegli núverandi fyrirkomulag þar sem hún gerir það greinilega ekki núna.
Nú ætla ég að fá að lesa um upplýsingagjöf ráðherra til Alþingis:
„Hafi alþingismenn ekki aðgang að nauðsynlegum upplýsingum er útilokað að þeir geti tekið sjálfstæða afstöðu í málum sem eru til umfjöllunar á Alþingi. Þetta á við í öllum tegundum þingmála, hvort sem um er að ræða lagafrumvörp, þingsályktanir eða mál sem tengjast eftirlitshlutverki Alþingis. Þá geta rangar eða villandi upplýsingar haft áhrif á afstöðu þingmanna og um leið á niðurstöðu mála. Það getur leitt til þess að fallist sé á ráðstafanir sem ella hefði ekki verið gripið til eða þingið hafni tillögu sem hefði hlotið samþykki ef réttar upplýsingar hefðu legið fyrir. Röng upplýsingagjöf til Alþingis grefur því undan undirstöðum lýðræðislegrar ákvörðunartöku. Því skiptir miklu að lagðar séu réttar og nægilega greinargóðar upplýsingar fyrir Alþingi svo að alþingismenn geti tekið upplýsta afstöðu í hagsmunamálum samfélagsins.
Ekki eru í lögum gerðar neinar kröfur til þeirra upplýsinga sem einstakir þingmenn leggja til grundvallar afstöðu sinni í málum. Út frá þessu sjónarhorni er sama hvaðan þær koma og hversu áreiðanlegar þær eru. Það verða þingmenn að eiga við samvisku sína en geta þó þurft að skýra afstöðu sína og bera á henni pólitíska ábyrgð gagnvart kjósendum. Hins vegar er ljóst að Alþingi styðst í mjög miklum mæli við upplýsingar sem ráðherrar leggja fyrir þingið og rekja má til framkvæmdarvaldsins. Á ráðherrum kunna að hvíla ákveðnar lagalegar skyldur í tengslum við þessa upplýsingagjöf og þingmenn átt lagalegan rétt til upplýsinga frá þeim. Með lagalegri skyldu er þá átt við að hún leiði af réttarreglu og að mögulegt sé að framfylgja henni á einn eða annan hátt eftir lögformlegum leiðum eða að sá sem skyldan hvílir á geti sætt lagalegri ábyrgð brjóti hann gegn henni. Einnig kunna að gilda ákveðnar lagareglur um framkvæmd upplýsingagjafar ráðherra þó að ekki sé um að ræða skyldu í þessari merkingu til að veita upplýsingar.
Í samþykkt forsætisnefndar er sérstaklega óskað eftir því að starfshópurinn skoði hvort þörf sé á að setja skýrari reglur um upplýsingagjöf ráðherra til þingsins og skyldu hans til að svara erindum frá Alþingi. Enn fremur er farið fram á að hópurinn taki til athugunar hvort afmarka þurfi betur rétt þingmanna til fyrirspurna á Alþingi og til að óska skýrslna ráðherra. Fyrra atriðið snýr að skyldum ráðherra almennt gagnvart þinginu til að láta upplýsingar í té en það síðara að rétti þingmanna til að kalla eftir upplýsingum, samanber einkum 54. gr. stjórnarskrárinnar og 46. gr. og 49. gr. þingskapa. Þó að hér sé ekki um sama álitaefnið að ræða hefur starfshópurinn ákveðið að fjalla um þessi atriði í einu lagi þar sem þessi atriði tengjast náið.
Í nágrannaríkjunum gilda reglur sem taka á báðum þessum atriðum eins og nánar verður vikið að í næstu köflum. Þar hefur þróunin verið í þá átt að færa í stjórnarskrá eða þingsköp fyrirmæli sem áður voru reist á óskráðum reglum eins og réttarvenju. Nauðsynlegt er að greina réttarstöðuna að þessu leyti hér á landi út frá gildandi reglum svo og framkvæmdinni á Alþingi eftir því sem tök eru á. Í tengslum við hvert atriði er vikið að mati vinnuhópsins á því hvort ástæða sé til úrbóta á þeim reglum sem um þetta gilda. Þar verður meðal annars höfð hliðsjón af framangreindum reglum í Noregi og Danmörku auk þess sem litið verður til reglna í Svíþjóð og Finnlandi eftir því sem efni standa til.“
Næsti kafli er um almenna upplýsinga- og sannleiksskyldu ráðherra gagnvart Alþingi:
„Með almennri upplýsinga- og sannleiksskyldu ráðherra er átt við almennar viðmiðanir um það hvenær ráðherra er skylt að leggja upplýsingar fyrir Alþingi og hvaða kröfur eru gerðar til upplýsinganna. Hér á landi hefur ekki farið fram ítarleg rannsókn á því hvort slíkar skyldur hvíli á ráðherrum samkvæmt gildandi rétti og þá hvert inntak þeirra sé. Ólafur Jóhannesson vék þó að fyrirspurnum þingmanna og skýrslubeiðnum og taldi réttilega að með þessum úrræðum væri þinginu gefið færi á að fylgjast með stjórninni. Fyrirmæli um þennan rétt þingmanna væru í stjórnarskránni en nánar væri kveðið á um fyrirspurnir og skýrslubeiðnir í þingsköpum. Þá fullyrti hann, án ítarlegs rökstuðnings, að ráðherra væri „vafalaust skylt að svara fyrirspurn“ sem leyfð hefði verið. Hins vegar væru sérstök viðurlög ekki lögð við vanrækslu í þessu efni „en sjálfsagt yrði hún talin til almennrar vanrækslu í embætti og gæti þannig orðið refsiverð“. Hann benti þó á að stundum gæti verið álitamál „hversu ítarlegs og nákvæms svars væri hægt að krefjast af ráðherra“ og hugsanlegt væri að fyrirspurn varðaði efni sem „ráðherra telur sér ekki heimilt að ræða, en í því tilfelli hefði þingið ekki átt að leyfa fyrirspurnina“.
Í skýrslu nefndar um starfsskilyrði stjórnvalda frá 1999 kvað við svipaðan tón. Þar sagði að Alþingi hefði „stjórnarskrárvarinn rétt til að afla upplýsinga frá ráðherra“ og honum væri „skylt að svara fyrirspurn eða skýrslubeiðni, sem leyfð hefur verið“ á grundvelli 54. gr. stjórnarskrárinnar. Eftir sem áður hefði ráðherra ákveðið mat um það hvernig hann setti svör við fyrirspurnum fram, „svo lengi sem þau eru rétt og nægilega ítarleg þannig að upplýst umræða geti fari fram um efnið“.
Framangreind umfjöllun einskorðaðist við upplýsingagjöf í tilefni af óskum alþingismanna um svör eða skýringar frá ráðherrum. Ekki er þar vikið að skyldum ráðherra í öðrum tilvikum svo sem í tengslum við þingmál sem ríkisstjórnin á frumkvæði að. Í grein eftir Eirík Tómasson um ráðherraábyrgð, sem birtist árið 2005, var vikið að slíkri almennri upplýsinga- og sannleiksskyldu og athygli vakin á því að ekki væri fjallað um brot á slíkri skyldu í ráðherraábyrgðarlögunum hér á landi eins og gert væri í dönskum lögum um sama efni. Hann benti á að þar sem ekki sé mælt fyrir um þessa skyldu berum orðum í íslenskum lögum, hvorki í stjórnarskránni né í öðrum lögum, væri vafasamt að ráðherra yrði refsað þótt hann yrði uppvís að því að hafa gefið Alþingi rangar eða villandi upplýsingar eða haldið mikilvægum upplýsingum leyndum fyrir Alþingi. Mælti hann með því að tekið yrði upp ákvæði þessa efnis í ráðherraábyrgðarlög hér á landi og vísaði þar meðal annars til þess að sú skylda hvíldi „á ráðherrum samkvæmt stjórnskipulegri stöðu þeirra að upplýsa þingið um þá starfsemi stjórnsýslunnar, sem undir þá heyrir, þar á meðal um það sem þeir og undirmenn þeirra hafa aðhafst, að minnsta kosti ef eftir því er leitað af þingmönnum, samanber 54. gr. stjórnarskrárinnar“. Taldi hann eðlilegt að brot á slíkri skyldu væru refsiverð eins og til dæmis þagnarskyldubrot. Þá vísaði hann til þess að eðlilegt væri að skerpa á þessari skyldu í ljósi þess að hún yrði æ þýðingarmeiri eftir því sem stjórnsýsla ríkisins yrði umfangsmeiri og sérhæfðari.
Eins og ráða má þessari umfjöllun telja fræðimenn hér á landi að upplýsingaskylda hvíli á ráðherrum þegar alþingismenn leita upplýsinga, afstöðu eða skýringa ráðherra og að svör ráðherra í tilefni af fyrirspurnum verði að vera sannleikanum samkvæm. Þar er vísað til stjórnarskrárvarins réttar alþingismanna til upplýsinga samkvæmt 54. gr. stjórnarskrárinnar. Meiri óvissa virðist hins vegar ríkja um hvort slík skylda taki til upplýsingagjafar ráðherra til Alþingis í öðrum tilvikum, samanber umfjöllun Eiríks. Hann virðist að minnsta kosti ekki telja unnt að staðhæfa fyrirvaralaust að almenn upplýsinga- og sannleiksskylda hvíli á ráðherrum með því einu að vísa til stjórnskipulegrar stöðu þeirra.
Vinnuhópurinn telur óvíst hvort leiða megi slíka almenna lagaskyldu af stjórnskipulegri stöðu ráðherra einni sér og nauðsynlegt sé að finna henni traustari stoð í viðteknum réttarheimildum. Þingræðisreglan, eins og hún hefur venjulega verið skilgreind, tekur út af fyrir sig ekki á þessu atriði, þótt hún veiti þinginu færi á að bregðast við ef ráðherra heldur mikilvægum upplýsingum leyndum eða skýrir þinginu rangt frá. Til samanburðar má nefna að í Noregi var lengst af talið að almenn upplýsinga- og sannleiksskylda af þessu tagi hvíldi á ráðherrum gagnvart Stórþinginu á grundvelli stjórnskipunarvenju sem byggðist á niðurstöðu allmargra mála þar sem tekist hafði verið á um það hvort upplýsingar sem ráðherra veitti þinginu væru réttar eða nægilega greinargóðar. Fræðimenn virtust þó sammála um að ráðherra væri ekki skylt að eiga frumkvæði að því að veita upplýsingar sem hann byggi yfir nema í málum sem ríkisstjórnin legði fyrir þingið.“
Virðulegi forseti. Eins og heyra má og við sjáum hér (Forseti hringir.) … ég á fjórar sekúndur eftir. Jæja, allt í lagi.
