opinber fjármál.

Herra forseti. Ég vil byrja á því að þakka fyrir og fagna því að við séum komin á þann stað að ræða þetta frumvarp í 2. umr. Ég held að frumvarpið, verði það samþykkt, muni gerbreyta vinnu við fjárlagagerðina og skila okkur hagnaði til framtíðar litið, jafnvel þótt nauðsynlegt sé að leggja í kostnað við innleiðingu þess. Það þarf að leggja í kostnað við innleiðingu í ráðuneytunum en síðan frá og með árinu 2017 þarf einnig að gera ráð fyrir einhverjum kostnaði vegna þingsins þar sem skyldur þingmanna verða meiri.

Frumvarpið, eins og hv. framsögumaður, hv. þm. Vigdís Hauksdóttir, fór yfir, hefur verið unnið á löngum tíma. Það hefur verið í undirbúningi alveg síðan árið 2011 og unnið af tveimur ríkisstjórnum sem ætti að vera góður grunnur að sátt í málinu. Vissulega eru nýmæli komin inn á seinni stigum vinnunnar við frumvarpið og ég mun fara betur yfir þau á eftir.

Lykillinn að því að frumvarpið og markmið þess nái fram að ganga er að samstaða ríki um það meðal hv. þingmanna. Það er algert lykilatriði að hv. þingmenn séu tilbúnir til að taka þátt í þessum breytingum. Það mun þýða að við þurfum að leggja niður venjur sem ríkt hafa til margra ára. Við þurfum að beita okkur aga til að komast á betri stað í fjárlagagerðinni.

Mér finnst í fyrsta lagi skipta máli að við erum að færa fram á vorið umræður um bæði fjármálastefnuna og fjármálaáætlanir. Nýrri ríkisstjórn er ætlað að leggja fram fjármálastefnu um helstu stærðir og hún á að gilda til fimm ára. Þar á að vera langtímaáætlun. Við höfum gert svona áætlanir til þriggja ára, en það hefur ekki verið neitt mál að breyta þeim frá ári til árs. En nú er verið að tala um að ný ríkisstjórn leggi fram stefnu til fimm ára og fjármálaáætlanir fyrir hvert ár og fjárlög fyrir hvert ár séu nánari útfærsla á þeirri stefnu og stefnunni verði ekki breytt nema eitthvað komi upp sem sé algerlega óviðráðanlegt. Það hefur lengi verið gagnrýnt að stefna í fjármálum hins opinbera sé ákvörðuð án nægilegs tillits til efnahagsaðstæðna, eins og stendur í texta með frumvarpinu. Við höfum ekki tekið nægilegt tillit til efnahagsaðstæðna eða hagstjórnarmarkmiða. Það verklag sem boðað er í frumvarpinu felst meðal annars í því að markmið fjármálastefnu skuli ná yfir tiltekið tímabil og ávallt fylgja skilgreindum grunngildum, sem eru tilgreind í 6. gr. og ég kem nánar að á eftir, auk þess sem markmið fjármálastefnu eru bundin skilyrðum sem fram koma í frumvarpinu um skuldastöðu og afkomu hins opinbera, samanber 7. gr. frumvarpsins.

Í nefndarálitinu er fjallað um 6. gr. og gildin og skilningur meiri hlutans áréttaður á því hvað gildin þýða. Ég vil vitna í nefndarálitið, herra forseti, varðandi þetta. Þar stendur:

„Í 6. gr. frumvarpsins er fjallað um grunngildi fjármálastefnu og fjármálaáætlunar, þ.e. sjálfbærni, varfærni, stöðugleika, festu og gagnsæi. Í því samhengi vekur meiri hlutinn athygli á því að með sjálfbærri þróun er leitast við að ná jafnvægi milli efnahagslegra, félagslegra og umhverfislegra þátta. Það kallar á samþættingu þessara þriggja þátta við ákvarðanatöku um leið og vísað er til þess að hver kynslóð lifi ekki á kostnað annarra kynslóða.“

Grunngildin sem eru undir bæði í fjármálastefnunni og fjármálaáætluninni eru þau sem ég taldi upp og eru talin upp í 6. gr. og skerpt á skilningi fyrsta og fremsta markmiðsins í nefndaráliti meiri hlutans.

Þessa fjármálastefnu sem ný ríkisstjórn leggur fram þarf að samþykkja á Alþingi. Með þinglegri meðferð fjármálastefnunnar er stuðlað að auknu gagnsæi enda leiða umræður og fyrirspurnir um forsendur fjármálastefnu í ljós samhengi markmiða fjármálastefnu og hvernig gert er ráð fyrir að þeim verði náð. Fjármálaáætlun skal síðan byggjast á samþykktri fjármálastefnu og fjármálaáætlun er ætlað að greina frá þeim aðgerðum og leiðum sem þarf að fara svo að markmiðum fjármálastefnu sé náð. Í textanum með frumvarpinu er einnig fjallað um að fjármálaráð gefi álit á fjármálastefnunni og gefi það út og þar með sé lagður grunnur að almennri umræðu um stefnu stjórnvalda í fjármálum hins opinbera. Þetta á að gera stuttu eftir að ný ríkisstjórn tekur við. Það er samþykkt og rætt bæði á Alþingi og úti í samfélaginu hvaða gildi verða undir, hver stefnan er tekin í stóru línunum til fimm ára.

Síðan kemur fjármálaáætlun á hverju ári þar sem þetta er brotið meira niður og sýnt fram á hvað á að gera hvert ár fyrir sig til að uppfylla stefnuna. Það er útfærsla á markmiðum fjármálastefnunnar og forsendur stefnumörkunar um tekjur, gjöld og efnahag opinberra aðila. Það gildir alveg það sama hér, fjármálaáætlunin er tekin til umræðu á Alþingi og ég er sannfærð um að með þessu verklagi er aukið vald komið til þingsins. Við ræðum á vorin ekki bara hvernig eigi að verja tekjum á næsta ári heldur einnig stefnu hvers ráðuneytis fyrir sig til lengri tíma. Ég held til dæmis að ef þetta frumvarp hefði þegar verið orðið að lögum hefði ekki verið hægt að leggja Iðnskólann í Hafnarfirði niður án umræðu á Alþingi vegna þess að þá hefði menntastefnan til lengri tíma verið kynnt og samþykkt á Alþingi. Við þingmenn fáum aukið vald til að hafa áhrif og taka umræðuna áður en meiri hlutinn er búinn að samþykkja hvernig hlutirnir eigi að leggjast fyrir sitt leyti. Ég tel að 28. gr., 29. gr. og 30. gr. tryggi að þær breytingar sem þingmenn samþykkja að verði gerðar á fylgiskjölum fjármálaáætlunar gangi alla leið, enda ef gerðar verða breytingar á þeim þarf það að vera kynnt fjárlaganefnd og það gert áður en endanleg ákvörðun er tekin.

Ég held að hér sé verið að færa, sem betur fer, annars væri ég ekki svona glöð með þetta frumvarp, aukin völd inn í þingsalinn þar sem þau eiga að vera. Gagnrýnt hefur verið að þetta sé embættismannafrumvarp og ráðherrafrumvarp, verið að færa ráðherrunum aukin völd. En þegar menn rýna greinarnar er algerlega ljóst að það er akkúrat öfugt, það er verið að færa umræðu um stefnumörkun og ákvörðun frekar til þingsins. Þess vegna þurfum við að styrkja þingið og það mun kosta okkur eitthvað á næstu árum á meðan við erum að finna leiðir til þess.

Ég vil taka undir orð hv. þm. Steingríms J. Sigfússonar þegar hann sagði: Já, kostnaður mun fylgja innleiðingu þessa frumvarps en það er sjálfsagt að líta á það sem fjárfestingu til lengri tíma því að bætt vinnubrögð munu skila okkur því að við förum betur með fjármuni. Það verður meiri stefnufesta í okkar ákvörðunum.

Nú hef ég talað um hversu ánægð ég er með þetta frumvarp. En því miður get ég ekki samþykkt það allt saman og er með fyrirvara við 7. gr. Sú grein fjallar um fjármálareglurnar. Þar er í 2. lið tiltekið að heildarjöfnuður yfir fimm ára tímabil skuli ávallt vera jákvæður og árlegur halli ávallt undir 2,5% af landsframleiðslu. Þetta þýðir það miðað við núverandi landsframleiðslu að halli má ekki vera meiri en 50 milljarðar eða svo. Við þurfum að ná jákvæðu meðaltali á fimm árum. Við gætum þurft að brúa meira en 100 milljarða bil eftir því hvernig við tökum á málum á fimm árum. Allt í lagi. En þegar menn lesa þessa grein spyrja menn: Hvaða vandamál á að leysa með þessari reglu?

Í grunninn takast á tvö sjónarmið. Annars vegar að það getur verið mjög gagnlegt að nota hallarekstur til að milda efnahagsskelli sem óumflýjanlega eiga sér stað með nokkuð reglulegu millibili hér á landi. Þetta sýndi sig vitaskuld mjög skýrt eftir hrun en það sama á við um smærri áföll. Hitt sjónarmiðið er að pólitískur þrýstingur í þá veru að ríkið eyði um efni fram að staðaldri geti leitt til þess að skuldir ríkisins séu of háar að staðaldri og svigrúm til að takast á við raunverulega skelli þegar þeir eiga sér stað minna en ákjósanlegt væri. Bæði sjónarmiðin má rökstyðja með einhverjum hætti. En hér á landi er nokkuð góð samstaða um að ná niður skuldum ríkisins og almennt ekki mikill þrýstingur í þá veru að eyða um efni fram. Þetta hefur verið svona alveg síðan um 1990. Íslenska ríkið hefur síðan þá verið rekið með það að markmiði að skuldir séu að jafnaði lágar. Það sýndi sig að ríkissjóður var nánast skuldlaus þegar hrunið reið yfir. En eftir hrun virðist einnig hafa verið almenn samstaða allra flokka um mikilvægi þess að koma böndum á hallarekstur ríkisins og komast á braut þar sem skuldir ríkisins sem hlutfall af vergri landsframleiðslu færu minnkandi.

Það hefur verið bent á að reglur eins og þær sem eru settar í 7. gr. geti mögulega skaðað almannahag vegna þess að þær veiti ríkissjóði ekki nægilegt svigrúm til að takast á við sveiflur með tímabundnum hallarekstri. Og vandamál, viljaleysi til að vinna á hallalausum ríkissjóði, sé ekki til staðar sem kallar á svona reglur. Raunar gæti setning reglna af þessu tagi skaðað þann góða kúltúr sem ríkir hér á landi hvað þetta varðar og þessar reglur gætu leitt til þess að menn teldu það allt í lagi að skuldir ríkisins væru 30% í góðu ári eins og 2. og 3. liður fjalla um í stað þess að miða við að lækka þær niður í núll.

Við yfirferð frumvarpsins í hv. fjárlaganefnd var ekki léð máls á því af hálfu meiri hluta nefndarinnar að fella 7. gr. burt. Því lagði minni hlutinn á það áherslu að rýmka ákvæði hvað varðar hallarekstur til skemmri tíma, leyfa meiri hallarekstur að lágmarki í slæmu ári og gefa lengri tíma til að ná jafnvægi. Það náðist samstaða um þetta í nefndinni og gerðar eru breytingartillögur við 10. gr. sem miða að því að þegar eitthvað kemur upp sem ekki er hægt að ráða við — það gæti verið þjóðarvá eða eitthvað annað, aflabrestur eða því um líkt sem tekið er fram í skýringum með 10. gr. — þá má taka fjármálareglurnar úr sambandi. Þá verður ríkisstjórn að búa til nýja stefnu, koma með hana inn í þingið og rökstyðja af hverju þurfi að gera þær ráðstafanir sem þar eru kynntar. Sú stefna verður að vera að minnsta kosti til fimm ára, en það er hægt að taka reglurnar úr sambandi í allt að átta ár. Það verður ekki gert bara sisvona heldur verður fjármálaráðið að segja til um að þetta sé ekki bara einhver veikleiki í meðferð fjármunanna heldur sé raunverulega komin upp sú staða að ekki sé hægt að fylgja stefnunni sem ríkisstjórnin ætlaði að fylgja. Við sögðum sem svo: Ef þessi 7. gr. á að vera þarna verðum við að rýmka 10. gr. og gefa meira svigrúm til að taka á vandanum. Best hefði þó verið, í stað þess að lögfesta fjármálareglur eins og lagt er til, að fara þá leið eins og svo mörg lönd fara, að hver ríkisstjórn setji sér töluleg markmið um afkomu og skuldastöðu. Þau tölulegu markmið væru rædd með stefnunni og samþykkt af Alþingi. Þá yrðu fjármálareglur samþykktar á fimm ára fresti af Alþingi.

Varðandi skuldirnar þá get ég fellt mig við þau markmið sem þar eru sett vegna þess að það skiptir mjög miklu máli að þjóð sem er svo skuldsett eins og við erum nái niður skuldunum á nafnvirði. Núna skuldum við það mikið að við megum ekki við miklu. Það þarf ekki endilega að vera að við gerum einhver axarsköft hérna heima fyrir heldur gætu orðið einhver áföll í útlöndum sem við bærum kostnað af. Þá erum við það skuldsett að við verðum að skera niður í velferðarkerfinu á móti, í stað þess að eiga tækifæri á að auka hallann sem við getum ekki því að við skuldum svo mikið. Það var einmitt það sem gerðist við hrunið. Þá vorum við svo skuldsett að við gátum ekki beitt ríkissjóði til að reyna að minnka skaðann af hruninu eins og við hefðum þurft að geta gert. Sem betur fer höfðum við greitt niður skuldir og vorum þannig ágætlega stödd.

Herra forseti. Tíminn líður hratt. Þetta er viðamikið og stórt frumvarp. Auðvitað eru ræðumenn á undan mér búnir að fara nánar yfir aðra kafla. Þau tvö atriði sem ég hef verið að ræða hér eru mjög mikilvæg, fjármálastefnan og fjármálaáætlunin, og síðan gildin sem eiga að vera undir hvoru tveggja og svo fjármálareglurnar og hvaða gallar eru á því að lögfesta fjármálareglur eins og lagt er til að gert sé með frumvarpinu.

Enn og aftur: Við í fjárlaganefnd lögðum okkur öll fram við að ná sátt um frumvarpið. Það tókst bærilega. Þó að ég sé með fyrirvara við 7. gr. náðist breyting á 10. gr. sem grípur mestu sveiflurnar. Ég er sannfærð um að ef við þingmenn náum að læsa örmum saman um að gera þessa grundvallarbreytingu á umgjörð opinberra fjármála sé það gæfuspor. Við munum fá ríkuleg laun inn í framtíðina. Ekki á næsta ári því að það verður kostnaður við að innleiða þetta allt saman en það mun borga sig til lengri tíma litið. Auðvitað er það þannig að þó að ég sé ánægð með frumvarpið og markmið þess og gildin sem undir þeim standa þá er frumvarpið mannanna verk og örugglega koma upp alls konar gallar á því á leiðinni sem við berum þá vonandi gæfu til að laga en höfum úthald til að fylgja breytingunum eftir sem munu vissulega taka nokkur ár. Með þeim orðum lýk ég máli mínu.