145. löggjafarþing — 103. fundur,  28. apr. 2016.

skyldutrygging lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða.

631. mál
[12:42]
Horfa

fjármála- og efnahagsráðherra (Bjarni Benediktsson) (S):

Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um breytingu á lögum um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða. Frumvarpið felur í sér breytingar á fjárfestingarheimildum lífeyrissjóða og annarra sem taka við iðgjöldum til tryggingaverndar á grundvelli laganna.

Eitt helsta nýmæli frumvarpsins er að lagt er til að byggt verði á svokallaðri skynsemisreglu við fjárfestingar þar sem lögð er áhersla á fjóra þætti. Í fyrsta lagi er mælt fyrir um að hagsmunir sjóðfélaga skuli ávallt hafðir í forgrunni við fjárfestingar. Þar með er grundvallarregla sem hefur hingað til verið leidd af ákvæðum laganna fest í sessi með skýrum hætti.

Í öðru lagi er mælt fyrir um að horft skuli til aldurssamsetningar sjóðfélaga og annarra tryggingafræðilegra þátta sem hafa áhrif á skuldbindingar. Í reglunni endurspeglast nauðsyn þess að horft sé til langs tíma og að tekist sé á við þá óvissu sem óhjákvæmilega felst í því að miðla fjármunum milli sömu einstaklinga sem vinnandi stétta annars vegar og lífeyrisþega hins vegar yfir hátt í hálfrar aldar tímabil. Í gildandi lögum er byggt á því að fjármunir sjóðanna skuli ávaxtaðir með hliðsjón af þeim kjörum sem best eru boðin á hverjum tíma en þar er vísað til áhættustýringarsjónarmiða sem byggjast á verðbreytingum á markaði á tiltölulega stuttu tímabili. Lagt er til að vikið verði frá því sjónarmiði sem meginsjónarmiði og að áhersla verði þess í stað lögð á langtímaeiginleika eigna sem eiga að mæta skuldbindingum til langs tíma.

Í þriðja lagi er mælt fyrir um byggt verði á viðeigandi greiningu á upplýsingum með öryggi, gæði, lausafjárstöðu og arðsemi safnsins í heild í huga. Í ákvæðum gildandi laga er ekki vikið beint að undirbúningi ákvarðana um fjárfestingar, en það þykir rétt að áskilja á skýran hátt að byggt skuli á viðeigandi greiningu á upplýsingum.

Í fjórða lagi er lagt til að mælt verði fyrir um mikilvægi áhættudreifingar og þess krafist að lífeyrissjóður horfi til áhættu af hverri og einni eign við eignastýringu og áhrif hennar á heildaráhættu safnsins, auk fylgni áhættu einstakra eigna og eignaflokka. Þannig sé þess gætt að eignir lífeyrissjóða séu nægilega fjölbreyttar til að komið sé í veg fyrir samþjöppun og uppsöfnun áhættu í eignasafninu.

Þessir grundvallarþættir eru í meginatriðum í samræmi við reglur OECD um hinar bestu venjur við fjárfestingar lífeyrissjóða og gert er ráð fyrir að lífeyrissjóður skili Fjármálaeftirlitinu greinargerð um hvernig hann uppfyllir þau grundvallarviðmið. Áfram er gert ráð fyrir að í lögum sé kveðið á um magnbundin mörk, þ.e. hámarksfjárfestingu sjóðanna í einstökum eignum eða eignaflokkum og í eignum útgefnum af tilteknum útgefendum eða hópum útgefenda, sem fela í sér þær lágmarkskröfur sem gerðar eru til dreifingar eigna. Hins vegar er lagt til að lágmarkskröfunum verði breytt nokkuð til einföldunar og til að tryggt sé að lífeyrissjóðirnir hafi tilhlýðilegt svigrúm til eigna- og áhættustýringar í samræmi við fyrrnefndar reglur þegar lágmarkskröfunum sleppir. Þá er framsetningu takmarkana breytt nokkuð og hún er gerð skýrari, m.a. með því að skipta ákvæðunum upp í nokkrar greinar, og hugtök eru færð til samræmis við hugtakanotkun í annarri löggjöf um eftirlitsskylda aðila á fjármálamarkaði.

Þess ber að geta að talsverðar umræður áttu sér stað í nefndinni sem undirbjó frumvarpið um hvort rétt væri að rýmka heimildir lífeyrissjóðs til fjárfestingar í einstökum útgefanda varanlega úr 15% í 20% af stærð útgefandans, en um nokkurt skeið hefur gilt ákvæði til bráðabirgða um heimildir lífeyrissjóðs til að eiga allt að 20% af hlutafé í samlagshlutafélögum, en með þessari tímabundnu heimild, sem rann út um síðastliðin áramót, var leitast við að gera lífeyrissjóðum kleift að taka þátt í endurreisn atvinnulífsins í kjölfar hrunsins.

Í frumvarpi þessu er gert ráð fyrir að tímabundna heimildin verði ekki endurnýjuð og þar er byggt á því að þessar eignir geta verið áhættusamar, einkum vegna takmarkaðs seljanleika þeirra og þess að tapsáhætta vegna þeirra getur verið mikil. Hins vegar kunna að standa rök til þess að framlengja heimildina og þar er einkum horft til smærri fyrirtækja og sjóða og því er þess óskað að þingið og nefndin sem fær málið til umfjöllunar taki þennan þátt til sérstakrar umræðu og skoðunar.

Í frumvarpinu er gert er ráð fyrir að takmarkanir á fjárfestingum í eignaflokkum verði miðaðar við tiltekið hlutfall af heildareignum í stað hlutfalls af hreinni eign til greiðslu lífeyris samkvæmt síðasta uppgjöri sem hefur verið kannað eða endurskoðað af endurskoðanda líkt og nú er gert. Þannig fæst betri sýn á stöðu fjárfestinga sjóðsins á hverjum tíma. Með heildareignum er átt við virði allra fjárfestinga lífeyrissjóðs á hverjum tíma.

Þá eru í frumvarpinu lögð til ítarlegri ákvæði um áhættustýringu. Flest ákvæðanna hafa verið sett fram í tilmælum Fjármálaeftirlitsins en rétt þykir að kveða skýrt á um þau í lögum.

Loks er gert ráð fyrir að lífeyrissjóðunum verði heimilt að lána verðbréf að tilteknum skilyrðum uppfylltum. Hér er stigið varfærið skref sem veitir lífeyrissjóðum tækifæri til að auka ávöxtun án teljandi áhættu og þar er litið til þess að heimildin tekur til takmarkaðs hlutfalls af verðbréfum lífeyrissjóðs og þess að verðbréf verða ekki lánuð nema gegn fullnægjandi tryggingum.

Að síðustu skal vikið að því að við undirbúning frumvarpsins hafa komið upp ýmis álitamál um hvort umsvif lífeyrissjóðanna á íslenskum fjármálamarkaði verði talin æskileg, einkum með tilliti til samkeppnissjónarmiða. Lengi vel voru lífeyrissjóðirnir óvirkir hluthafar í fyrirtækjum en nú þegar lífeyrissjóðirnir eiga beint og óbeint um 40–45% af hlutafé, sem er skráð í Kauphöll Íslands, hafa lífeyrissjóðirnir tekist á hendur virkari stjórn.

Vissulega hefur sú staða sem uppi er skapast vegna fjármagnshaftanna og þess er vænst að umsvif lífeyrissjóðanna muni dragast eitthvað saman um leið og heimildir þeirra til að flytja fjármagn úr landi aukast. Fyrsta skrefið í þá átt var stigið á seinni helmingi síðasta árs og við höfum á þessu ári haft undanþáguheimildir til fjárfestinga utan landsteinanna fyrir lífeyrissjóðina í gildi. Þrátt fyrir allt þetta tel ég fullt tilefni til að skoða hvort rétt sé að grípa til sérstakra aðgerða vegna aukinna umsvifa lífeyrissjóðanna og hyggst taka það til frekari skoðunar eftir atvikum að setja það í formlegan farveg. Við getum ekki horft fram hjá því að það skapast nýjar aðstæður sem kalla á umræðu þegar lífeyrissjóðirnir stækka þetta mikið og þetta hratt, eins og við höfum séð gerast á undanförnum árum á markaði með skráð verðbréf. Að vissu leyti mætti segja að svipaðir hlutir eigi við á óskráða markaðnum en þegar um er að ræða að lífeyrissjóðirnir fara með þetta stóran hlut af öllum skráðum verðbréfum í landinu er ekki nema sjálfsagt og eðlilegt að menn staldri aðeins við. Ég vísa meðal annars til þess að ekki er langt síðan stórir lífeyrissjóðir komu opinberlega fram og lýstu áhuga á því að eignast fjármálafyrirtæki. Áður en við erum komin of langt í þessari þróun tel ég ástæðu fyrir okkur til að staldra við og taka umræðu um það hvernig það gæti til dæmis farið saman að lífeyrissjóðirnir væru mjög stórir eigendur að fjármálafyrirtækjum sem hér væru kerfislega mikilvæg, tökum það sem dæmi, á sama tíma og þau eru helstu eigendur samanlagt að skráðum fyrirtækjum á markaði.

Þetta kallar á umræðu og sérstaka skoðun. Að svo mæltu, herra forseti, legg ég til að þessu þingmáli verði vísað til 2. umr. og efnahags- og viðskiptanefndar til að fjalla um málið.