fjármálafyrirtæki.

Hæstv. forseti. Ég mæli hér fyrir nefndaráliti frá hv. efnahags- og viðskiptanefnd um frumvarp til laga um breytingu á lögum um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002, með síðari breytingum, sem fjallar um eigið fé, könnunar- og matsferli, vogunarhlutfall, valdheimildir o.fl. Nefndarálit þetta er að finna á þskj. 1521.

Nefndin fjallaði allítarlega um málið sem er mikið að umfangi og fékk fjölmarga umsagnaraðila og fulltrúa ráðuneytis á sinn fund. Umsagnir bárust frá Fjármálaeftirliti, Sambandi íslenskra sparisjóða, Samtökum fjármálafyrirtækja, Persónuvernd og Seðlabanka Íslands. Ég ætla hér, virðulegi forseti, að gera grein fyrir efnistökum frumvarpsins og þeim viðbótartillögum við greinar frumvarpsins sem hv. efnahags- og viðskiptanefnd leggur til. Þær breytingartillögur sem hv. nefnd leggur til við greinar frumvarpsins er að finna á þskj. 1522.

Með frumvarpinu er stefnt að því að aðlaga íslenska löggjöf á fjármálamarkaði að Basel III-staðlinum og nýju CRR/CRD IV-regluverki, svokölluðu, frá Evrópusambandinu. CRR/CRD IV-regluverkið samanstendur af tilskipun 2013/36 og reglugerð (ESB) nr. 575/2013. Frumvarp það sem nefndin hefur hér til umfjöllunar er annað skrefið í þá átt að innleiða Basel III-staðalinn sem ætlað er að bregðast við veikleikum sem komu í ljós í kjölfar alþjóðlega fjármálahrunsins. Fyrsta skrefið í aðlögun íslenskra laga að umræddu regluverki var stigið í fyrra með samþykkt frumvarps sem varð að lögum nr. 57/2015, um breytingu á lögum nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, með síðari breytingum.

Breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu byggjast nær allar á framangreindri tilskipun um stofnun og starfsemi fjármálafyrirtækja og áðurnefndri reglugerð um varfærniskröfur vegna starfsemi lánastofnana og fjárfestingarfyrirtækja. Helst ber að nefna að lagðar eru til breytingar varðandi skilgreiningar, starfsleyfi, stofnframlag fjármálafyrirtækja og upplýsingaskyldu, starfsheimildir fjármálafyrirtækja, hámark virkra eignarhluta, lánveitingar, verðbréfun og takmarkanir á stórum áhættuskuldbindingum. Lögð er til breyting sem varðar viðskipti starfsmanna fjármálafyrirtækja. Þá er lögð til breyting á X. kafla um laust fé og eigið fé og á XII. kafla um almennar eftirlitsheimildir og eftirlit á samstæðugrundvelli, á XIV. kafla um viðurlög og XVI. kafla varðandi innleiðingu reglugerðar um vogunarhlutföll í íslenskan rétt. Auk þess sem þegar hefur verið rakið er lagt til ákvæði um könnunar- og matsferli, svokallað SREP-ferli, sem bætist við IX. kafla laganna.

Hluti þeirrar gagnrýni sem fram kom í almennum umsögnum sem ég vék að áður um frumvarpið og innleiðingu þeirrar tilskipunar sem hér um ræðir lýtur m.a. að því að tilgangurinn með frumvarpinu er sá að innleiða hluta ákvæða CRR-reglugerðarinnar en samkvæmt 7. gr. samningsins um Evrópska efnahagssvæðið, samanber lög nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið, skal innleiða reglugerð í lög orðrétt í heild. Í þessu samhengi bendir nefndin á að fram kom við vinnslu málsins að umrædd reglugerð verður innleidd í heild og orðrétt á grundvelli 117. gr. a laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki. Tilskipun 2013 og reglugerð ESB nr. 575/2013 hafa ekki enn verið teknar upp í EES-samninginn en það skýrist af því að reglugerðir Evrópusambandsins um stofnun nýrra evrópskra eftirlitsstofnana sem gefnar voru út árið 2010 hafa ekki enn verið teknar upp í EES-samninginn.

Í tilskipuninni og í reglugerð þessari er að finna ákvæði sem veitir Evrópsku bankaeftirlitsstofnuninni, EBA, valdheimildir en ákvæði gerðanna sem veita þessar valdheimildir yrðu ekki innleidd í íslenskan rétt samkvæmt þessu frumvarpi. Nefndin vekur athygli á því að lögð hefur verið fram þingsályktunartillaga um staðfestingu ákvarðana sameiginlegu EES-nefndarinnar um breytingu á IX. viðauka EES-samningsins sem snýr að fjármálaþjónustu og um evrópskar reglur um fjármálaeftirlit sem er að finna á þskj. 1109, þar sem lögð er til lausn á þeim stjórnskipulega vanda sem hindrað hefur innleiðingu reglugerða ESB um stofnun nýrra evrópskra eftirlitsstofnana. Í þessu samhengi áréttar nefndin þann skilning sem fram kom í nefndaráliti um frumvarp sem varð að lögum nr. 57/2015 og snýr að því að þrátt fyrir að ekki hafi enn verið leyst úr stjórnskipulegum álitaefnum sem lúta að því hvernig hlutverki sameiginlegra eftirlitsstofnana Evrópusambandsins á sviði fjármálamarkaða verði háttað hvað varðar EFTA-stoð EES-samningsins, og því hafi tilskipun 2013/36 og reglugerð nr. 575/2013 ekki enn verið teknar upp í EES- samninginn, sé það vilji íslenskra stjórnvalda að löggjöf á sviði fjármálamarkaða sé á öllum tímum í samræmi við þær lágmarkskröfur sem Evrópusambandið setur fjármálafyrirtækjum á innri markaði og að íslensk lög og reglur á þessu málefnasviði endurspegli þær reglur sem gilda í nágrannalöndum Íslands hverju sinni. Af hálfu nefndarinnar er áréttað að með þeirri aðlögun íslensks réttar sem lögð er til í frumvarpinu felst engin afstaða gagnvart því hvernig hlutverk sameiginlegra eftirlitsstofnana Evrópusambandsins eða Eftirlitsstofnunar EFTA á sviði fjármálamarkaða verði gagnvart íslenskum fjármálafyrirtækjum. Útfærsla þess og hvort útfærslan samrýmist ákvæðum stjórnarskrár er sjálfstætt úrlausnarefni sem er til umfjöllunar hjá Alþingi í framangreindri þingsályktunartillögu.

Einnig áréttar nefndin þá skoðun sem áður hefur verið látin í ljós í álitum að við innleiðingu erlendra reglna um fjármálamarkaði sé ávallt nauðsynlegt að gæta varfærnissjónarmiða og huga að sérstökum aðstæðum á Íslandi.

Virðulegur forseti. Í nefndinni var mjög rætt um stöðu minni fjármálafyrirtækja á Íslandi og í samhengi við stærri fjármálafyrirtæki þar sem kerfisáhætta er mögulega með ólíkum hætti. Meðal annars var gerð athugasemd við að í frumvarpinu er fjallað um auknar valdheimildir og aðgerðir eftirlitsaðila án þess að horft hafi verið til þess hvaða áhrif slíkar aðgerðir geti haft á starfsskilyrði og kostnað smærri fjármálafyrirtækja og getu þeirra til að veita þjónustu til viðskiptavina, m.a. á landsbyggðinni. Nefndin kannaði þessi sjónarmið sérstaklega og bendir á að umræddar reglur um könnunar- og matsferli og valdheimildir á grundvelli þess komu fram í Basel II-staðlinum sem kom út árið 2004. Þessar reglur voru fyrst innleiddar hér á landi árin 2006–2008 og koma nú fram í 97.–110. gr. CRD IV-tilskipunarinnar. Í frumvarpinu er lagt til að ákvæði um könnunar- og matsferli og valdheimildir á grundvelli þess komi öll fram í lögum. Nefndin telur að með því að umræddar kvaðir og skyldur komi fram í lögunum skapist meiri skýrleiki og gagnsæi við beitingu ákvæðanna í störfum eftirlitsaðila og þá komi skýrt fram hvaða skyldur fjármálafyrirtæki beri í þessu ferli.

Nefndin leggur um leið áherslu á að þess verði gætt við innleiðinguna að gerður verði greinarmunur á stórum kerfislega mikilvægum fyrirtækjum og smærri fjármálafyrirtækjum þannig að eiginfjáraukar íþyngi ekki smærri fjármálafyrirtækjum meira en nauðsyn krefur. Samkvæmt þeim upplýsingum sem nefndin hefur fengið eru það kröfur ákvæða um eiginfjárauka, sem lögfest voru með lögum nr. 57/2015, sem sparisjóðir og smærri fjármálafyrirtæki hafa átt erfiðast með að mæta og þá sérstaklega að bregðast við auknum kröfum á svo skömmum tíma. Þrátt fyrir að fjármálafyrirtækjum hafi með lögum nr. 57/2015 verið veittur tími til þess að uppfylla kröfur um verndunarauka samkvæmt 84. gr. e laganna hefur það gerst í millitíðinni að ákvörðun hefur verið tekin um að virkja sveiflujöfnunarauka og eiginfjárauka vegna kerfisáhættu og ber sparisjóðunum að uppfylla kröfur um 1% sveiflujöfnunarauka frá og með næsta ári og 3% eiginfjárauka vegna kerfisáhættu sem hækkar í þrepum á tveimur árum. Þetta lá ekki fyrir þegar lögin voru samþykkt í fyrrasumar og því erfitt fyrir smærri fyrirtækin að bregðast við þessu. Nefndin bendir á að CRD IV-tilskipunin heimilar ríkjunum að gefa fjármálafyrirtækjunum tækifæri til aðlögunar í landsrétti sínum til þess að taka upp ákvæði um eiginfjárauka í skrefum. Þessi heimild var nýtt að hluta til í fyrrasumar með lögum nr. 57/2015 hvað varðar verndunaraukann. CRD IV-tilskipunin inniheldur því rýmri heimild til þess að veita fjármálafyrirtækjunum svigrúm til að aðlaga sig nýjum kröfum um eiginfjárauka. Nefndin telur því að höfðu samráði við ráðuneytið óráðlegt að gefa færi á frekari aðlögun með sveiflujöfnunarauka eða eiginfjárauka vegna kerfisáhættu enda er tilgangurinn með umræddum eiginfjáraukum að bregðast við ákveðnum aðstæðum á hverjum tíma.

Nefndin telur hins vegar með vísan til framangreinds að svigrúm sé til þess að veita minni fjármálafyrirtækjum tækifæri til þess að uppfylla kröfu um 2,5% verndunarauka og þá þannig að minni fjármálafyrirtækjum verði veitt viðbótarár til þess að uppfylla þá kröfu. Nefndin leggur til að við frumvarpið verði bætt nýju bráðabirgðaákvæði þar sem gefið verði aukið svigrúm við innleiðingu ákvæðis 84. gr. e um verndunarauka.

Þær greinar sem liggja fyrir í frumvarpinu tóku nokkrum breytingum í meðförum nefndarinnar og er þær breytingar að finna í sérstöku skjali með öllum þeim breytingartillögum sem nefndin leggur til við fyrirliggjandi greinar frumvarpsins og vísa ég þar til þskj. 1522. Þess utan leggur hv. efnahags- og viðskiptanefnd til tillögur til viðbótar breytingum á lögunum þannig að auk framangreindra breytinga sem koma fram í þskj. 1522 leggur nefndin til nokkrar viðbótarbreytingar á lögunum í samræmi við ábendingar sem komu fram við vinnslu málsins.

Í 17. gr. a laganna er fjallað um uppfærða skuldbindingaskrá. Í umsögn um málið var bent á að samhliða breytingu á hugtakanotkun laganna í 23. tölulið 1. mgr. 1. gr. frumvarpsins og nýju hugtaki, „venslaðir aðilar“, í 20. tölulið 1. mgr. 1. gr. þyrfti að gera breytingu á 17. gr. a laganna sem fjallar um uppfærða skuldbindingaskrá. Í frumvarpinu er lögð til breyting á skilgreiningu á „nánum tengslum“ í 23. tölulið 1. mgr. 1. gr. Með þeirri breytingu fellur tilvísun „til samstarfs“ út úr skilgreiningu á „nánum tengslum“. Svo breytt nær hugtakið „náin tengsl“ ekki til ákveðinna vensla, t.d. samstarfsaðila, en hugtakið „venslaðir aðilar“ sem skilgreint er í 20. tölulið 1. mgr. 1. gr. frumvarpsins á að ná þessum tengslum. Nefndin telur ljóst að óbreytt 17. gr. a muni valda því að ákveðnir aðilar sem eiga í samstarfi falli utan ákvæðisins en það verður að teljast mikilvægt að tengdir aðilar séu tengdir saman, t.d. í skuldbindingaskrá. Telur nefndin mikilvægt að koma í veg fyrir að tómarúm myndist og leggur því til breytingu á 17. gr. a.

Í 117. gr. b laganna er fjallað um innleiðingu tæknilegra framkvæmdastaðla og tæknilegra eftirlitsstaðla í íslenskan rétt. Vakin var athygli nefndarinnar á að með lögum nr. 57/2015, um breytingu á lögum um fjármálafyrirtæki, var sú skylda lögð á Fjármálaeftirlitið að setja reglur sem byggjast á tæknilegum framkvæmdarstöðlum og eftirlitsstöðlum Evrópsku bankaeftirlitsstofnunarinnar. Frá setningu laganna hefur verið unnið að slíkum reglum og hafa komið í ljós tæknileg smáatriði sem lagfæra mætti í frumvarpi því sem hér er til umfjöllunar. Um er að ræða atriði er varða tæknilega staðla sem varða eiginfjárauka og innri líkön fjármálafyrirtækja. Rétt er að skýra núgildandi 2. mgr. og 3. mgr. 117. gr. b laga um fjármálafyrirtæki á þann veg að með skyldu Fjármálaeftirlitsins til að setja reglur sem varða eiginfjárgrunn fjármálafyrirtækja og einstaka áhættuþætti í starfsemi þeirra felst skylda til að taka upp alla tæknilega staðla sem varða eiginfjárauka og innri líkön fjármálafyrirtækja. Nefndin tekur undir þau sjónarmið að heppilegt sé að taka af öll tvímæli um þetta atriði og leggur því til breytingar þess efnis.

Í 16. gr. laganna er fjallað um endurskoðunardeild og í 54. gr. laganna er fjallað um stjórnarhætti. Í minnisblaði er nefndinni barst frá fjármála- og efnahagsráðuneyti kemur fram að í gildandi lögum, þ.e. í 5. málslið 1. mgr. 16. gr. laganna, er að finna heimild til að setja reglugerð um starfsemi innri endurskoðunardeildar. Ábending barst m.a. um að athuga þyrfti hvort breyta ætti reglugerðarheimildinni þannig að í stað heimildar til þess að setja reglugerð kæmi heimild til handa Fjármálaeftirlitinu til þess að setja reglur. Ráðuneytið tók þessa ábendingu til skoðunar og benti á að á síðustu árum hefði færst í aukana að reglugerðarheimildum hefði fækkað en regluheimildum fjölgað. Þetta skýrist helst af breytingum sem hafa orðið á alþjóðavettvangi, m.a. á vettvangi Evrópusambandsins með uppsetningu nýrra evrópskra eftirlitsstofnana á fjármálamarkaði en stofnanirnar hafa á síðustu árum fengið heimildir til þess að setja tæknilega framkvæmdastaðla, tilmæli og viðmiðunarreglur sem eftirlitsaðilum í ríkjunum er gert að starfa eftir. Með vísan til framangreindra sjónarmiða leggur nefndin til að í stað reglugerðarheimildar komi regluheimild til handa Fjármálaeftirlitinu í 16. gr. laganna til þess að setja reglur um innri endurskoðun. Sömu sjónarmið eiga við um reglur um stjórnarhætti fjármálafyrirtækja og er því einnig lagt til að við bætist heimild til þess að setja reglur um innri stjórnarhætti fjármálafyrirtækja í 54. gr. laganna.

Ég hef hér farið yfir almenn efnistök frumvarpsins. Varðandi breytingartillögur á fyrirliggjandi greinum frumvarpsins vísaði ég til þskj. 1522 þar sem mjög nákvæmlega er fjallað og greint frá þeim breytingartillögum. Þess utan hef ég greint frá þeim viðbótartillögum sem nefndin leggur til. Frá því að nefndarálitið var tilbúið bárust nefndinni í minnisblaði frá ráðuneyti tvær viðbótartillögur, tæknilegs eðlis ef svo má segja. Annars vegar er um að ræða ranga tilvísun í frumvarpinu og vísa ég aftur til þskj. 1522 sem hefur að geyma breytingartillögur en þar segir í tölulið 16 orðrétt: „Í stað „5. málsl.“ í c-lið 32. gr. komi: 6. málsl.“.

Hins vegar er það breytingartillaga við frumvarpið sem tengist öðrum þeim breytingum sem lagðar eru til í frumvarpinu og er að finna í áðurnefndu breytingartillöguskjali í tölulið 6 og orðast svo:

„Á eftir b-lið 15. gr. komi nýr stafliður, svohljóðandi: Í stað orðanna „aðila og aðila í nánum tengslum við hann“ í 3. málslið 2. mgr. kemur: aðila og nánum fjölskyldumeðlimum hans og aðila í nánum tengslum við þá.“

Þannig hefur hv. efnahags- og viðskiptanefnd afgreitt þessar viðbætur.

Hv. þm. Guðmundur Steingrímsson var fjarverandi við afgreiðslu málsins. Í ljósi framangreinds leggur nefndin til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum sem gerð er tillaga um í sérstöku þskj. 1522.

Undir nefndarálitið rita eftirtaldir hv. þingmenn: Willum Þór Þórsson, framsögumaður þessa máls og sá er hér stendur, Frosti Sigurjónsson, formaður hv. efnahags- og viðskiptanefndar, Líneik Anna Sævarsdóttir, Sigríður Á. Andersen, Vilhjálmur Bjarnason, Brynjar Níelsson og hv. þm. Katrín Jakobsdóttir sem ritar undir nefndarálitið með fyrirvara.