breytt skipan ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands.

Frú forseti. Ég þakka hv. framsögumanni fyrir andsvarið. Það svaraði svo sem þeirri spurningu sem ég var með varðandi málið. Þar sem framsögumaður minni hlutans, hv. þm. Svandís Svavarsdóttir, er ekki á landinu ætla ég að fara yfir nefndarálit hennar og lesa það eins og það kemur fyrir. Þetta er nefndarálit um tillögu til þingsályktunar um breytta skipan ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands frá 1. minni hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.

„Fyrsti minni hluti tekur fram að sérstaklega hafi verið fundið að því eftir efnahagshrunið að ráðuneytin væru of mörg og of smá og þess vegna var ráðist í umfangsmiklar breytingar á Stjórnarráðinu til að styrkja það með sameiningu ráðuneyta. Þá var auk þess þannig um það búið í löggjöfinni um Stjórnarráðið að fleiri en einn ráðherra gætu skipað hvert ráðuneyti.

Fyrsti minni hluti telur mikilvægt að slíkur sveigjanleiki sé fyrir hendi í löggjöfinni til að Stjórnarráðið geti lagað sig að pólitískum og/eða efnislegum áherslum hverju sinni. Verður vart séð að sú sé raunin að þessu sinni.

Fyrsti minni hluti telur ámælisvert að ekki hafi legið fyrir kostnaðarmat eða nýtt skipurit þegar málið var lagt fram og ber því þess merki að um sé að ræða fyrst og fremst ráðstöfun sem snýst um jafnvægi milli flokka í myndun ríkisstjórnar. Þannig eru ekki skýr efnisleg rök lögð til grundvallar ákvörðuninni og um að ræða skort á faglegum grunni sem viðunandi getur talist. Þegar kallað var eftir kostnaðarmati tók það nokkurn tíma og loks kom í ljós að gert var ráð fyrir allt að sjö nýjum stöðugildum og kostnaði sem nemi nálægt 120 millj. kr. á ári. Þannig væri um að ræða ráðstöfun sem mundi kosta allt að hálfum milljarði á kjörtímabilinu án þess að um það væri sérstaklega fjallað í framsögu ráðherra eða í gögnum málsins. Samkvæmt niðurstöðu meiri hlutans er þeim tilmælum beint til ráðuneytisins að í stað þessara sjö stöðugilda verði látið nægja að bæta við stöðu ráðuneytisstjóra og ritara hans við þessa breytingu.

Fyrsti minni hluti telur málið vanreifað, fyrir því liggi ekki faglegur rökstuðningur, verið sé að tvístra starfskröftum í ráðuneytum í stað þess að samþætta og samnýta í þágu ábyrgrar ráðstöfunar opinbers fjár og sterkari ráðuneyta og loks sé ljóst, af vandræðagangi varðandi kostnaðarmat og skipurit, að undirbúningi var verulega áfátt. Í þessu ljósi getur 1. minni hluti ekki stutt málið.“

Ef við förum aðeins yfir söguna, sem er nú stutt, frá því að við vorum að ræða hér eftir hrun þá hefur einhvern veginn verið gegnumgangandi tog varðandi skipun Stjórnarráðsins. Ég fann gamla grein frá febrúarmánuði árið 1958, sem heitir „Lausatök á æðstu stjórn landsins“. Þar er vitnað er í Bjarna Benediktsson, sem var þingmaður Sjálfstæðisflokksins, sem þá var í stjórnarandstöðu og bar fram þingsályktunartillögu í sameinuðu Alþingi þar sem hann hvatti til þess að fimm menn yrðu skipaðir í nefnd til þess að skoða m.a. löggjöf um Stjórnarráð Íslands. Hann vildi láta gera tillögu um skipan ráðuneyta og skiptingu starfa á milli þeirra. Í greinargerðinni með tillögunni kom fram að lögin um Stjórnarráðið væru í molum og ráðuneyti eða stjórnardeildir væru orðnar með öðrum hætti en ráðgert hafði verið.

Með leyfi forseta:

„Hefði ráðuneytum verið fjölgað með ákvörðun einstakra ríkisstjórna eða jafnvel ráðherra oft af veigalitlum ástæðum. Þá sagði orðrétt í greinargerðinni: Þvílík lausatök á hinni æðstu stjórn landsins eru óheppileg, hvernig sem á er litið. Efnt hefur verið til aukins kostnaðar, án þess að nokkur trygging væri fyrir bættum afgreiðsluháttum. Á stundum hefur hið gagnstæða beinlínis orðið afleiðingin. Með fjölgun starfsmanna og flóknara kerfi hefur málsmeðferð orðið lakari en áður.“

Það er eiginlega búið að ræða það síðan þá með reglulegum hætti hvernig Stjórnarráðið eigi að vera skipað. Þegar maður skoðar þessa sögu kemur mjög víða fram, og ekki bara í rannsóknarskýrslu Alþingis sem hvatti til þess að ráðuneytin yrðu stækkuð, að ráðuneytin væru veigalítil og hefðu ekki verið tilbúin til að takast á við það efnahagsáfall sem við urðum hér fyrir og það sem þar gerðist. Það hefur komið mjög víða fram í gegnum tíðina. Kerfið er lítið hjá okkur, ráðuneytin eru ekki stór, þau eru það eiginlega alls ekki á neinn mælikvarða. Við erum með margar stofnanir. Ítrekað er gerð krafa um meira samstarf og samhæfingu aðila bæði innan ráðuneyta og utan. Ef við gerum það ekki er hætta á að vinnan verði ekki jafn fagleg.

Fram kemur í ritgerð sem Kristín Ólafsdóttir skrifaði í MBA í opinberri stjórnsýslu sl. haust þar sem hún segir, með leyfi forseta:

„Um það leyti sem lög um Stjórnarráð Íslands komu fram 1969 voru enn uppi hugmyndir …“ — Þar er hún að tala um þegar verið er að byggja við Stjórnarráðið og ríkisstofnanir þar í kring. Þar voru 150 starfsmenn á þeim tíma. Þá vitnar hún til þess þegar ráðuneytisstjórar settu fram álit á lagafrumvarpinu þar sem breyta átti ráðuneytunum. Þar stendur, með leyfi forseta:

„Fjölgun ráðuneytanna, sem ráðgerð er með frumvarpinu teljum við seinka þeim degi, að ráðuneytin verði nægilega stórar einingar með hæfilegri verkaskiptingu og sérhæfingu, og yfirstjórn, sem hugsar aðallega um viðfangsefni næstu mánaða og ára, en ekki eingöngu dagleg vandamál.“

Þetta er úr bókinni Stjórnarráð Íslands á blaðsíðu 115.

Það einkennir þinghaldið almennt að hugsað er til skemmri tíma. Þess vegna hefur mér fundist ástæða til að við stöldrum við og veltum því fyrir okkur hver sé tilgangurinn.

Árið 1969, þegar ráðherrar voru um sjö, voru ráðuneytin reyndar fyrir rest orðin milli 13 og 14. Í ritgerðinni segir, með leyfi forseta:

„Kerfi 13–14 ráðuneyta var orðið rótgróið í stjórnarmyndunum á Íslandi, enda lítið hróflað við því í 40 ár. Heiti ráðherra og ráðuneyta fóru saman auk þess sem nefndir Alþingis tóku mið af skiptingu ráðuneyta. Hagstofa Íslands var ráðuneyti samkvæmt lögum en í framkvæmd var hún stofnun. Það kom sér þó vel haustið 1989, að hún taldist til ráðuneyta, því að þá vantaði ráðuneyti til að fjölga í ríkisstjórn vegna nýs samstarfsflokks. Hinn nýi samstarfsflokkur fékk eitt sæti í ríkisstjórn sem þegar var fullskipuð. Brugðið var á það ráð að fjölga um einn ráðherra og þurfti þá ráðuneyti. Sá var ráðherra Hagstofu Íslands í nokkra mánuði þar til umhverfisráðuneyti var stofnað, snemma árs 1990 að nýi ráðherrann varð umhverfisráðherra. Það sýnir vel að Stjórnarráð Íslands og ráðuneyti þess þurfa að vera þannig að ráðherrakapall hverrar ríkisstjórnar gangi upp.“

Þetta mál ber svip af því að fyrst og fremst er verið að búa til ráðuneyti til að jafna skiptin á milli ríkisstjórnarflokkanna.

Ráðuneyti eru ekkert venjulegar ríkisstofnanir þar sem yfirmenn þeirra, ráðherrar, sem eru þá pólitískt kjörnir í þingkosningum, og ráðuneyti sem í þeirra hlut falla sem mynda ríkisstjórn eru í rauninni bara skiptimynt í stjórnarmyndun.

Þegar við veltum þeirri staðreynd fyrir okkur hefur komið fram hjá núverandi forsætisráðherra að hann vildi fjölga ráðherrum og gerði það á síðasta kjörtímabili. Hann skipti upp velferðarráðuneytinu þrátt fyrir að komið hafi fram í gegnum tíðina að verkefni þar skarast mjög. Það var einmitt ein af faglegu forsendunum fyrir því að sameina ráðuneyti í eitt ráðuneyti á sínum tíma.

Fjögur ráðuneyti voru lögð niður 2011 og þá voru tvö ný stofnuð á grunni þeirra, vissulega stór, velferðarráðuneyti og innanríkisráðuneyti. Gunnar Helgi Kristinsson, prófessor í stjórnmálafræði, segir að sérfræðingar séu almennt sammála um að færri ráðuneyti séu öflugri einingar en smærri ráðuneyti, en hann tekur undir það að það eru pólitískar áherslur á hverjum tíma sem ráða því hvernig ráðuneytaskiptingin verður. Nú eru þrír flokkar við völd, þá þurfti að fjölga ráðuneytum. Það er eitt að skipta upp ráðuneytum og annað að fjölga ráðherrum. Það er heimild til þess að fjölga ráðherrum samkvæmt gildandi lögum, því var haldið opnu, en ekki var hins vegar gert ráð fyrir að ráðuneytum yrði skipt upp með öllu tilheyrandi.

Vissulega eru og verða alltaf mál á borðum ráðuneyta sem geta verið stór og mikilvæg. Hér hefur það t.d. verið nefnt varðandi innflytjendamálin, nýjan dómstól og svo framvegis, að ástæða sé til að skipta því upp. Það er líka búið að hræra til í þeim málum sem heyra undir ráðuneytin. Það er allt í lagi. Stjórnarráðið á auðvitað að vera til endurskoðunar að einhverju leyti. Það getur komið í ljós, og hefur að mínu mati komið í ljós, að sum verkefni eiga betur heima hjá öðrum ráðherrum en þau hafa farið til við breytinguna sem gerð var 2011. En það er allt annað mál að færa til verkefni eða búa til ný ráðuneyti.

Ríkisendurskoðun gerði úttekt á sameiningu ráðuneytana og komst að þeirri niðurstöðu að staðið hefði verið vel að flestum þáttum og sameiningarnar hefðu einfaldað stjórnkerfið og dregið úr kostnaði. Þar kemur eftirfarandi fram, með leyfi forseta:

„Þá sé meiri sérfræðivinna unnin innan sameinaðra ráðuneyta, meira svigrúm sé til stefnumarkandi vinnu og ráðuneytin hafi betri yfirsýn yfir verkefni stofnana.“

Það er líka eitt af því sem hætta er á þegar við gerum sífelldar breytingar í litlu kerfi, að sérfræðiþekkingin færist til. Það er ekki endilega víst að okkur haldist vel á fólki þegar er sífellt verið að breyta, auk þess sem það er minni yfirsýn yfir verkefni allra stofnana, eins og Ríkisendurskoðun bendir á og ég tek undir.

Gunnar Helgi segir að hann telji að í gegnum tíðina hafi ráðuneytum ekki fjölgað vegna þess að faglega sterk rök hafi verið fyrir því heldur fyrst og fremst hafi verið eftirspurn eftir ráðherrastólum. Eins og ég sagði áðan tel ég að það sé nú fyrst og fremst sú staða sem hér er uppi.

Í grein sem birtist 4. júní 2010 í Vísi, minnir mig frekar en í Morgunblaðinu, er talað um að kostnaðurinn, svo sem útgjöld viðskipta- og iðnaðarráðuneytisins, hafi hækkað um 30% við að skipta ráðuneytinu. Það fóru 120 milljónir í fjölgun ráðuneyta. Kostnaðurinn við að reka ráðuneyti iðnaðar- og viðskipta jókst um næstum þriðjung á því tímabili. Maður veltir því fyrir sér hvort við getum verið sannfærð um að kostnaðurinn aukist ekki í þessu nýja ráðuneyti. Það er hætt við því, sagan segir okkur það, á sama hátt og sagan segir okkur að kostnaður við rekstur sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins hafi dregist saman um 14% eftir að ráðuneytin voru sameinuð. Reksturinn kostaði árið 2009 50 milljónum minna en árið 2006 í þessum tveimur ráðuneytum.

Það kostar að sameina. Það kostar að skipta. En svo verðum við að horfa til lengri tíma. Ég held að það sé fyrst og fremst það sem við þurfum að gera, við eigum ekki alltaf að horfa bara fyrir næsta horn heldur þurfum við að horfa lengra fram í tímann. Starfsmönnum ráðuneytanna hefur fjölgað ár frá ári, eins og við þekkjum. Árið 2006 voru starfsmenn aðalskrifstofu ráðuneytanna 456 ef Hagstofan og Þýðingarmiðstöð utanríkisráðuneytisins eru ekki taldar með. Um áramót, þegar þetta var skrifað, voru þeir orðnir 511 og hafði því fjölgað aðeins. Þetta er það sem við höfum búið við.

Ég tek undir með minnihlutafulltrúanum, hv. þm. Svandísi Svavarsdóttur, Ríkisendurskoðun gerði þessa úttekt á sínum tíma en gott hefði verið ef hún hefði verið beðin um að fara yfir það hver kostnaðurinn er við að skipta ráðuneytunum upp aftur sem er búið að sameina, ef það er hugur manna að gera jafnvel meira af því. Síðan má velta því fyrir sér hvort meiri sérfræðivinna sé unnin innan eða utan ráðuneyta eftir breytingar. Mun það eitthvað breytast? Það hefði verið áhugavert að fá Ríkisendurskoðun til að fara yfir það og kannski útbý ég einhvers konar fyrirspurn til að kanna hvort Ríkisendurskoðun geti gert það því að mér finnst það skipta máli. Sú úttekt sem hér var gerð var í rauninni gerð fljótlega eftir sameininguna. Þá var verið að horfa á hvert væri markmiðið, hvernig undirbúningurinn og framkvæmdin og þetta allt saman tókst, en það var svo sem ekki verið að horfa beint á faglegan og fjárhagslegan ávinning þótt það hafi svo komið fram síðar að faglegur ávinningur virðist hafa verið mikill og sérfræðivinna og teymisvinna jókst. Mér heyrist menn innan Stjórnarráðsins og forsætisráðuneytisins upplifa það þannig að þetta sé að lagast. Þegar verið er að hræra svona í skipulaginu með allt of stuttu millibili hefur maður áhyggjur af því að ýmislegt fari forgörðum.

Niðurstaðan var skýr, einfalda átti stjórnkerfið, bæta þjónustuna og auðvelda ráðuneytum að takast á við flókin stjórnsýsluverkefni. Og svo var gert ráð fyrir fjárhagslegum ávinningi til lengri tíma litið. Ríkisendurskoðun taldi að skipulag og verkstjórn við þessar sameiningar hefði verið góð og ábyrgðarhlutverkin skýr.

Það komu hins vegar ábendingar þá, eins og væntanlega kæmu núna ef Ríkisendurskoðun væri fengin til að skoða þetta. Þá var bent á að áætla þyrfti kostnað vegna sameininga, ljúka langtímastefnumótun og gerð verklagsreglna og rekstraráætlana auk þess sem styðja þyrfti við starfsfólk og stuðla að öflugri heildstæðri vinnustaðamenningu. Sumt af þessu hefur verið farið í og tekið tillit til. En það breytir því samt ekki að ég held að við hefðum þurft að fá einhverja aðra faglega úttekt á þessu en bara innan ráðuneyta.

Svo má heldur ekki gleyma því að þrátt fyrir að ég sé alveg tilbúin til að horfa til þess að stjórnsýslan og Stjórnarráðið séu vakandi fyrir því að lífið og tilveran taki breytingum eigi það ekki að snúast um að hverja ríkisstjórn vanti ráðherrastóla.

Það væri líka áhugavert að skoða hvort við hefðum ekki átt að láta þetta hafa lengri líftíma en raunin er. Verið er að breyta þessu svo ört að við höfum í raun ekki fengið nægjanlega reynslu. Þessu var breytt á sínum tíma og strax aftur á síðasta kjörtímabili og skipt upp. Breytingin fékk að lifa í eitt kjörtímabil, tæplega meira að segja, því að breytingarnar komu ekki inn að fullu fyrr en 2011. Það er kannski það sem við búum við öfugt við Norðurlandaþjóðirnar, við erum alltaf að breyta. Nú virðist ekki eiga að breyta t.d. nefndarsviðum. Af hverju geta nefndirnar starfað með óbreyttum hætti en ekki ráðuneytin? Allsherjar- og menntamálanefnd fær gríðarlega mörg mál oft og tíðum, þung og mikil. Það er líka eitthvað sem mér finnst að megi velta fyrir sér. Sagan ætti að segja okkur að við eigum að vera með meiri langtímahugsun en við erum alla jafna í stjórnsýslunni. Þá á ég ekki bara við núverandi ríkisstjórn heldur er allar. Við sjáum strax núna við gerð opinberra fjármála að við erum ekki tilbúin að tileinka okkur verkferlið alla leið. Við byrjum strax á að ýta því til hliðar. Sama er í rauninni er hérna. Við leyfum okkur ekki að máta okkur við verkferlið til ákveðið langs tíma til að sjá hvort það beri virkilega árangur. Er það betra? Skilar það hagræði, meiri sérfræðiþekkingu innan ráðuneytanna? Skilar það faglegum vinnubrögðum? Við tölum mjög mikið um það hér að vinnubrögð séu ekki nægjanlega fagleg.

Frú forseti. Ég hef alveg verið fylgjandi því að skoða verklagið innan Stjórnarráðsins en þar sem heimild er til staðar til að fjölga ráðherrum án þess að skipta upp ráðuneytum hugnast mér það betur. Þess vegna tel ég að við Vinstri græn getum ekki stutt málið eins og það er fram borið hér vegna þess að er í rauninni ekki þörf á að breyta því með þessum hætti.