fjármálastefna 2017--2022.

Virðulegi forseti. Markmið þess að samþykkja þingsályktunartillögu um fjármálastefnu er að stuðla að góðri hagstjórn. Fjármálastefnan á að fjalla um umfang og afkomu hins opinbera sem og þróun eigna, skulda og langtímaskuldbindinga til að minnsta kosti fimm ára. Stefnan á að gera grein fyrir því hvernig grunngildum um sjálfbærni, varfærni, stöðugleika, festu og gagnsæi er framfylgt með tilliti til þróunar gjalda, skattstefnu og tekjuöflunar hins opinbera.

Í þessari þingsályktunartillögu kemur stefnumörkun um fjármál ríkisstjórnarinnar fram. Hver, nákvæmlega, er stefnumörkunin? Samkvæmt lögum um opinber fjármál skiptist fjármálastefnan aðallega í þrennt: Umfang og afkomu hins opinbera. Þróun eigna, skulda og langtímaskuldbindinga og að lokum greinargerð um að stefnan framfylgi skilgreindum grunngildum.

Heildarútgjöld hins opinbera eiga ekki að vera meiri en 41,5% af vergri landsframleiðslu og afgangur á að vera á bilinu 1–1,6% á tímabilinu. Þessi markmið eru mjög skýr og það verður auðvelt, ef ekki áhugavert, að fylgjast með því hvort þeim verði framfylgt. Þá hugsa ég sérstaklega með tilliti til afgreiðslu fjárlaga 2017 þar sem verið var að finna tekjur og buddan var hrist fram og til baka og mjög áhugavert var að sjá hvaða milljarðar duttu úr henni og hvaðan þeir komu.

Skuldir eiga að fara úr 44% af vergri landsframleiðslu í lok 2016 niður í 26% árið 2022. Þar eru lífeyrisskuldbindingar og skuldir opinberra fyrirtækja að vísu teknar út fyrir sviga. Þótt hlutfall skulda lækki mikið kemur fram í nefndaráliti meiri hlutans að heildarlækkun skulda hins opinbera, að meðtöldum fyrirtækjum, óljóst er hvort lífeyrisskuldbindingar séu teknar þar með, lækkar einungis um 66 milljarða kr. á þeim fimm árum sem stefnan tekur til. Hlutfallslækkunin sem er sett fram í fjármálastefnunni útskýrist af hækkandi vergri landsframleiðslu og því að hvorki lífeyrisskuldbindingar né skuldir opinberra fyrirtækja eru teknar með í reikninginn. Heildarlækkun skulda er einungis um 4,35% ef skuldir opinberra fyrirtækja eru teknar með. Til viðbótar er búist við því að lífeyrisskuldbindingar hins opinbera aukist á komandi árum. Það er því mjög merkilegt að stefnan sem kveður í rauninni aðallega á um lækkun skulda nái ekki markmiðum sínum í rauninni betur þegar tekið er tillit til heildarskulda hins opinbera.

Markmið um þróun skulda eru þó sett fram á skýran hátt þannig að það verður hægt að fylgjast með því hverju vindur fram í þeim efnum. Það á einungis við um skuldir ríkissjóðs. Það sem er áhugavert í stefnumörkuninni er að gert er ráð fyrir að öllum óreglulegum tekjum ríkissjóðs og öðru einskiptisinnstreymi fjár verði varið til lækkunar á skuldum eða lífeyrisskuldbindingum. Þetta orðalag er mjög afgerandi og skýrt og afleiðingarnar af þessari ákvörðun gætu orðið áhugaverðar. Það þarf alltaf að fylgjast með þegar kemur tilfallandi milljarður hér eða þar, hvernig honum verði varið. Ég held að freistingin til að verja honum í einhvers konar framkvæmdir gæti jafnvel orðið meira freistandi eftir því sem líður á kjörtímabilið en að nota hann til lækkunar skulda. Ég hlakka því til að sjá þessari staðhæfingu eða þessu orðalagi framfylgt.

Tillaga til þingsályktunar um fjármálastefnu fjallar ekkert um þróun eigna, nema hvernig stöðugleikaframlögunum skuli varið, en nefndarálit meira hlutans minnist á fjárfestingu hins opinbera og sölu á hlut ríkisins á viðskiptabönkunum. Fram kom í máli mínu áðan að ákveðið misræmi er þarna á milli að því er virðist orða fjármálaráðherra og nefndarálits meiri hlutans, enda er líka gert ráð fyrir að fara eigi fram umræða á Alþingi um hvernig skuli haga sölu bankanna. Þá er þar gefin sú fyrirframniðurstaða Alþingis að það verði sala.

Leita á leiða til þess að fjárfesta án þess að hvetja til þenslu og gerð er athugasemd um að mestu framkvæmdirnar á næstu árum verði á suðvesturhorni landsins og að huga þurfi að samgöngukerfinu. Það verður að segjast eins og er að þetta er ekki mjög skýr stefna, enda eru þessar athugasemdir hluti af nefndaráliti sem á sér enga hliðstæðu í fjármálastefnunni sjálfri. Það er því óljóst hvaða hluta fjármálastefnunnar þessi hluti nefndarálitsins er að útskýra.

Svipað er uppi á teningnum hvað varðar langtímaskuldbindingar. Í fjármálastefnunni er ekkert fjallað um þróun langtímaskuldbindinga en staðan er reifuð lítillega í nefndaráliti meiri hlutans. Þar er farið yfir vaxtagjöld ríkisins, samsetningu lána milli innlendra og erlendra aðila og hvert sé æskilegt hlutfall opinberra skulda af vergri landsframleiðslu. Lítillega er farið yfir stöðu lífeyrisskuldbindinga, þá helst B-deildar LSR, og fjármögnunarþörf þeirra á næstu árum. Í því felst engin stefna, bara hvert núverandi ástand mun leiða okkur.

Eitt helsta markmið fjármálastefnunnar er að draga úr vaxtakostnaði. Það markmið er ekki sérstaklega útskýrt í fjármálastefnunni en í nefndaráliti meiri hlutans er gert ráð fyrir að vaxtagjöld verði 50 milljarðar kr. eða 1,6% af vergri landsframleiðslu árið 2002. Miðað við hversu mikil spennitreyja, eins og var orðað hérna áðan, er í rauninni í stefnunni þarf ekki mikið út af að bera til að markmið um skuldaniðurgreiðslu náist ekki nema til sölu bankanna komi einmitt í þannig ástandi. Það er þá einskiptislagfæring.

Upptalning á grunngildum er orðabókarskilgreining þeirra og af hverju gildin eiga að vera í fjármálastefnunni. Hérna er ég að fara yfir þessa greinargerð grunngilda og það á að útskýra hvernig þeim er náð í fjármálastefnunni. Kaflinn um grunngildi er ekki greinargerð um það hvernig þeim gildum er náð og geti verið framfylgt, heldur bara orðabókarskilgreining. Það er engin staðfesting að stefnan sé samkvæmt þeim grunngildum sem á að byggja á. Stefnan um þróun gjalda, skattstefnu og aðra tekjuöflun hins opinbera er einfaldlega bara tóm fyrir utan það að búist er við að hún fylgi vergri landsframleiðslu á tímabilinu.

Nú hefur verið áhugavert að fylgjast með samvinnunni við sveitarfélög. Í nefndinni fengum við að vita að náðst hefði samkomulag sem væri ekki enn búið að staðfesta. Í þeim drögum sem við fengum send virðist eina samkomulagið í því skjali fjalla um ákveðnar bókhaldsreglur í framsetningu fjármálagerðar sveitarfélaganna og lokaskuldahlutfall sveitarfélaganna í lok kjörtímabilsins eða í lok fjármálastefnunnar. Allt annað sem er ansi mikið reifað er í rauninni að áframhaldandi viðræður skulu eiga sér stað. Þegar við skiluðum nefndarálitinu var ekki neitt samkomulag og ber að taka tillit til þess varðandi þann texta sem ég hef í nefndarálitinu mínu.

Afkomumarkmið fjármálastefnunnar eru skýr. Þar eru sett fram haldbær hlutföll af vergri landsframleiðslu sem ríkissjóður ætlar að skila í afgang og nota til niðurgreiðslu skulda. Það er þó gert ráð fyrir að afkoma sveitarfélaga verði í jafnvægi þó að í umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga komi fram að afkoma sveitarfélaga muni verða neikvæð á árunum 2017 og 2018. Sveitarfélögin eru löngu búin að skipuleggja fjármál sín fyrir 2017 og það er mjög erfitt að hnika til í áætlunum fyrir 2018. Það er mjög fallegt að setja stefnu sem gerir ráð fyrir jöfnum rekstri en það er ekki eðlilegt að setja tölur sem líta vel út á blaði þegar búist er við að niðurstaðan verði önnur. Það gengur ekki.

Í lögum um opinber fjármál er kveðið á um samráð á milli ríkis og sveitarfélaga. Þriðja minni hluta var tjáð það á fundi í nefndinni að aðilar ríkis og sveitarfélaga hafi bara orðið sammála um að vera ósammála um afkomumarkmiðin. Þriðji minni hluti spyr hvort ríkið geti þvingað afkomumarkmið sín á sveitarfélögin með fjármálastefnu ríkisstjórnarinnar. Augljóslega eigi sveitarfélögin að gera sínar áætlanir sem birtast svo sem slíkar í fjármálastefnunni. Samráð þýðir ekki að ríkið segi sveitarfélögum fyrir verkum.

Nokkrar umsagnir bárust nefndinni um fjármálastefnuna, frá ASÍ, Reykjavíkurborg, Ríkisendurskoðun, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Samtökum atvinnulífsins, Samtökum fjármálafyrirtækja, Samtökum iðnaðarins, Seðlabanka, Viðskiptaráði og eins og lög um opinber fjármál gera ráð fyrir frá fjármálaráði.

Algeng umsögn var að afgangur væri ekki nægilega mikill. Nokkrir aðilar nefndu að aðhaldið þyrfti að vera 2% af vergri landsframleiðslu miðað við núverandi hagsveiflu. Annars gæti orðið mjög erfitt ef hagvaxtarspár stæðust ekki.

Umsagnaraðilar söknuðu sviðsmyndagreininga í fjármálastefnunni. Lítillega er fjallað um núverandi efnahagsástand og hverjar horfurnar eru en ekkert er fjallað um hver þolmörk fjármálastefnunnar eru ef horfurnar almennt verða aðrar. Þar væri sérstaklega nytsamlegt að hafa sviðsmyndagreiningar fyrir stærstu áhættuþættina og hvaða áhrif sveiflur innan þeirra hefðu á þau markmið sem fjármálastefnan á að fjalla um. Þá er kannski auðvelt að benda til þróunar í ferðaþjónustu eða sjávarútvegi, raforkufyrirtækin, álfyrirtækin o.s.frv.

Fjármálastefnan setur sér hins vegar það markmið að heildarumfang hins opinbera verði ekki yfir 41,5% af vergri landsframleiðslu. Þar sem núverandi staða er mjög nálægt því viðmiði í núverandi uppsveiflu hagkerfisins er talið að erfitt verði að ná t.d. markmiðum um þróun lána verði uppsveiflan ekki eins öflug og hagspár gera ráð fyrir.

Í sögulegu samhengi, ef hagspá stenst, yrði það lengsta hagvaxtarskeið Íslandssögunnar. Umsagnaraðilar telja ólíklegt að hagsveiflan endist svo lengi, enda er í rauninni ekkert í þessari stefnu sem gæti knúið eða hjálpað til við að halda þessu hagvaxtarskeiði gangandi. Það er í rauninni bara búist við að utanaðkomandi aðilar eða kraftar viðhaldi þessum hagvexti. Í einfaldri sviðsmyndagreiningu Viðskiptaráðs kemur fram að ef hagvöxtur yrði einu prósentustigi lægri myndi það þýða hallarekstur á seinni hluta stefnutímabilsins. Þá myndi reyna verulega á afkomumarkmið sem og markmið um þróun lána og skulda.

Eitt af meginmarkmiðum í lögum um opinber fjármál, sem fjármálastefnan byggir á, er eftirlit og eftirlit Alþingis, en ljóst er að það verður tiltölulega auðvelt að fylgjast með því hvort markmiðum um afkomu og umfang opinberra fjármála sem sett eru fram í fjármálastefnunni sé framfylgt. Erfiðara verður að fylgjast með því hvort þróun skulda og langtímaskuldbindinga fylgi einhverri stefnu í átt að settum markmiðum. Það er nær ómögulegt í tilviki þróunar eigna hins opinbera sem er ekkert fjallað um í fjármálastefnu ríkisstjórnarinnar.

Svona heilt yfir litið setur fjármálastefnan ríkisstjórninni þrenns konar markmið fyrir næstu fimm árin: Umfang og afkoma hins opinbera. Þar erum við með skýr mörk. Þróun eigna, skulda og langtímaskuldbindingar. Þar er ýmsu ábótavant og vantar tilfinnanlega stefnu. Stefna um þróun eigna og langtímaskuldbindinga. Þar vantar einnig stefnu, sérstaklega með tilliti til langtímaskuldbindinga og algjörlega um þróun eigna. Grunngildin fá síðan enga athygli nema þau eru útskýrð eins og í orðabók.

Fjármálastefnan er götótt. Í hana vantar stefnumörkunina sem á að liggja til grundvallar fjármálaáætlun. Það er ekki bara hægt að horfa á heildarsummuna og segja: Við skiluðum þeim afgangi sem við ætluðum okkur, vorum innan þess umfangs sem við settum okkur og lækkuðum skuldirnar eins og við sögðumst ætla að gera. Það skiptir máli hvernig þeim markmiðum var náð. Sú fjármálastefna sem hér er til umfjöllunar gefur út tóman tékka á framkvæmd fjármálaáætlunar og fjárlaga næstu fimm árin.

Í lögum um opinber fjármál segir um grunngildið gagnsæi, með leyfi forseta:

„Birta skal reglulega samanburð á markmiðum og árangri með skýrum mælikvörðum.“

Hvernig á Alþingi að geta sinnt eftirliti með framkvæmd fjárlaga þegar það vantar markmið og mælikvarða?

Þriðja minni hluta var tilkynnt á nefndarfundum að von væri á breytingartillögum við fjármálastefnuna. Þess í stað virðist meiri hlutinn hafa ákveðið að notfæra sér meirihlutaálit sitt til þess að skýra betur ákveðin markmið fjármálastefnunnar. Án tilvísunar í texta tillögunnar eru þær útskýringar hins vegar ekki haldbærar. Ef stefnu um þróun eigna vantar í fjármálastefnuna er ekki hægt að benda á skýringar í nefndaráliti sem eiginlega stefnu. Ef þær skýringar væru stefnan hefði verið gerð breytingartillaga við þingsályktunartillöguna myndi ég halda.

Þessi fjármálastefna á eftir að valda okkur vandræðum á næstu fimm árum. Aðallega er það vegna þess að það verður erfitt að sjá hvernig fjármálaáætlun og fjárlög fylgja fjármálastefnunni þegar kemur að þeim atriðum sem vantar í stefnuna en einnig vegna þeirrar spennu sem sköpuð er með þessari tillögu í því umhverfi sem við erum nú í. Í umhverfi sem kallar á uppbyggingu í heilbrigðiskerfinu, uppbyggingu á húsnæðismarkaði og endurnýjun í menntamálum og á holóttum vegum eru viðmiðin um 41,5% opinber útgjöld, allar einskiptistekjur í skuldaniðurgreiðslu og að tekjur og útgjöld eigi að fylgja aukningu á vergri landsframleiðslu, mjög háskalegur línudans.

Stefnunni fylgir engin sviðsmyndagreining en það þarf ekki stærðfræðing til þess að sjá að ef ekki verður vöxtur í fjölda ferðamanna, ef hægist um á húsnæðismarkaði eða einhver hiksti verður í þeim greinum sem hafa knúið áfram hagvöxt undanfarinna ára verður erfitt að framfylgja stefnunni og vinna á uppsafnaðri viðhaldsþörf á innviðum samfélagsins á sama tíma.

Það er eins og upp á von og óvon að hagvöxtur haldist, að bankar seljist og að einhver annar reddi málunum. Það vantar einfaldlega stefnu frá ríkisstjórninni um hvernig hún ætlar að viðhalda þessum hagvexti því að hækkun tekna og gjalda til jafns við verga landsframleiðslu viðheldur því hlutfalli sem hefur verið í gangi. Þá væntanlega, eins og sagan segir okkur, erum við einfaldlega að elta verðbólguna. Undanfarin ár hafa verið undanþegin þeirri sögulegu staðreynd á Íslandi, en það er engin ástæða til að ætlast til þess að það endist eitthvað til lengdar.

Ég vona að hagvöxturinn haldi áfram, að sjálfsögðu. En ef hann gerir það ekki munum við eiga í erfiðleikum með þessa fjármálastefnu.