146. löggjafarþing — 62. fundur,  3. maí 2017.

landgræðsla.

406. mál
[18:12]
Horfa

umhverfis- og auðlindaráðherra (Björt Ólafsdóttir) (Bf):

Virðulegi forseti. Ég mæli hér fyrir frumvarpi til heildarlaga um landgræðslu, en núgildandi lög um landgræðslu eru yfir 50 ára gömul og um margt úrelt, þá ekki síst hvað varðar möguleika hins opinbera að grípa inn í ósjálfbæra landnotkun og koma í veg fyrir hnignun vistkerfa. Niðurstöður rannsókna síðustu áratuga á íslenskum vistkerfum sýna berlega að kerfunum hefur hnignað gríðarlega frá landnámi og samhliða hefur stórfellt jarðvegsrof og gróðureyðing átt sér stað. Rannsóknir sýna einnig að fjölbreyttir, hagrænir, ekki síður en vistfræðilegir möguleikar felast í landgræðslu og endurheimt raskaðra vistkerfa. Núgildandi lög taka ekki á þessum þáttum og úr því þarf að bæta.

Frá því að núgildandi landgræðslulög voru samþykkt hefur ýmislegt breyst í annarri umhverfislöggjöf hérlendis. Þar má einkum nefna ný lög um náttúruvernd, skipulagslög og lög um mat á umhverfisáhrifum. Á sama tíma hefur landnotkun breyst verulega; sauðfé í landinu hefur fækkað en ferðamönnum hefur aftur á móti fjölgað með tilheyrandi ágangi á gróður og jarðveg. Ný landgræðslulög þurfa því að vera í takt við aðra umhverfislöggjöf og taka mið af þeim samfélagslegu breytingum sem orðið hafa síðustu 50 árin.

Í nýjum landgræðslulögum þarf að leggja áherslu á að stöðva frekari gróðureyðingu og jarðvegsrof og endurheimta vistkerfi sem raskast hafa vegna fyrri landnýtingar og óblíðra náttúruafla. Markmiðin eru margþætt og ljóst er að samspil þessara laga við bæði náttúruverndarlög og frumvarp til nýrra skógræktarlaga er verulegt. Þannig munu öll þessi lög stuðla að vernd náttúru landsins, sjálfbærri nýtingu auðlinda og endurheimt raskaðra vistkerfa. Ítarleg ákvæði eru um hvernig sjálfbær nýting lands verður best tryggð. Í því skyni er kveðið á um reglulegt mat á ástandi lands og árangri verkefna, að sett skuli viðmið um sjálfbæra landnýtingu og að unnin skuli áætlun um úrbætur þar sem landnýting er ekki sjálfbær. Einnig er sett fram ákvæði sem segir að leiði framkvæmdir eða landnýting til umtalsverðs rasks á gróðri og jarðvegi þá skuli bæta fyrir það með endurheimt sambærilegra vistkerfa.

Í lögunum er sérstakur kafli um hlutverk ríkisins við umsjón lands vegna landgræðslu; annars vegar lands í eigu ríkisins og hins vegar lands í einkaeigu sem ríkið hefur umsjón með samkvæmt samkomulagi við eiganda. Lögin miða að því að einfalda þá umsýslu, skilgreina betur markmiðin með umsjón ríkisins og jafnframt er gert ráð fyrir að dregið verði úr þessu umsjónarhlutverki ríkisins á einkalandi.

Ég mun nú gera nánari grein fyrir helstu breytingum sem lagðar eru til í frumvarpinu.

Meginmarkmiðin snúa að vernd gróðurs og jarðvegs, endurheimt vistkerfa sem eyðst hafa og að auka við þær auðlindir sem fólgnar eru í gróðri og jarðvegi. Jafnframt er kveðið á um að nýting lands verði ávallt sjálfbær. Í því er að finna ítarlegri marmiðasetningu sem snýr að vernd og sjálfbærri nýtingu lands en áður hefur verið lögfest. Þannig er kveðið á um að taka skuli mið af þeim meginreglum að fyrst sé leitað leiða til þess að komast hjá spjöllum á gróðri og jarðvegi en sé þess ekki kostur verði bætt fyrir slík spjöll og sá er þeim veldur sé ábyrgur fyrir greiðslu kostnaðar vegna þess, m.a. með vísan til 11. gr. náttúruverndarlaga. Einnig er dregið fram mikilvægi þess að almenningur taki þátt í landgræðslustarfi sem er markvissasta leiðin til að landgræðsla beri árangur.

Jafnframt eru sett fram markmið um að unnið verði að því að byggja upp gróður- og jarðvegsauðlindir í staðinn fyrir þær sem glatast hafa hér á landi, þ.e. með endurheimt og uppbyggingu vistkerfa á landi með aðkomu sem flestra.

Ég ætla að fara yfir frumvarpið grein fyrir grein.

Ég byrja á 5. gr. um stjórn landgræðslumæla. Helstu breytingarnar sem þar eru lagðar til felast í nafnbreytingu stofnunarinnar, úr Landgræðslu ríkisins í Landgræðslan, en einnig að lögfest verði heimild til þess að vinna að þróun landgræðslu t.d. með rannsóknastarfi. Slíka heimild er ekki að finna í núgildandi lögum.

Hvað varðar 6. gr. frumvarpsins þá er landgræðsluáætlun ætlað að kveða á um framtíðarsýn og stefnu stjórnvalda í landgræðslu. Í áætluninni skal gera grein fyrir markmiðum stjórnvalda um hvernig nýting lands styður best við atvinnu og byggðir í landinu, hvernig gæði lands eru best varðveitt og hvernig efla megi og endurheimta vistkerfi sem skert hafa verið og koma með tillögur um breytingu á nýtingu lands, t.d. friðun fyrir tiltekinni nýtingu þar sem það á við. Þetta ákvæði gegnir því lykilhlutverki við stefnumótun á sviði landgræðslu.

Landgræðsluáætlun verði svo útfærð á ítarlegri skala í gegnum svæðisáætlanir hvers landshluta. Þær skulu unnar af Landgræðslunni í samráði við sveitarfélög og aðra hagsmunaaðila. Á þennan hátt skapast tækifæri til þess að fjalla um nýtingu lands í fjölbreyttu samhengi t.d. hvernig best sé að hátta nýtingu og verndun landbúnaðarlands og hvernig skuli haga umferð á svæðum þar sem gróður og jarðvegur er viðkvæmur. Landgræðsluáætlun getur þannig verið samþætt stefnumótun í landbúnaði og skipulagsáætlunum sveitarfélaga.

Landgræðslunni verður svo heimilað að styðja landgræðsluverkefni annarra í samræmi við markmið laganna. Mikilvægt er að slík heimild sé fyrir hendi, en undir þetta ákvæði falla verkefni eins og Bændur græða landið og Landbótasjóður Landgræðslunnar þar sem bændur, aðrir landeigendur og fleiri fá stuðning til landgræðslustarfa. Gert er ráð fyrir að ráðherra staðfesti nánar með reglugerð í hverju stuðningurinn felst.

Sjálfbær landnýting er auðvitað grunnstef laga um landgræðslu. Annars vegar til að tryggja að nýting auðlinda í landinu leiði ekki til þess að þær rýrni og hins vegar til að vistkerfi sem raskað hefur verið á hinum ýmsu tímum í sögu landsins fái tækifæri til endurnýjunar og komist í eðlilegt horf miðað við þau skilyrði sem eru til staðar, svo sem hvað varðar veðurfar og jarðveg. Ákvæðinu er einnig ætlað að skera úr um hvort nýta skuli vistkerfi sem eru í mjög slæmu ástandi.

Hvað varðar mat á nýtingu á ástandi lands er gert ráð fyrir að Landgræðslan sinni áfram eftirlitshlutverki. Hér er kveðið á um að upplýsingum verði safnað kerfisbundið um nýtingu og áhrif hennar á ástand lands og árangur af landgræðslustarfinu almennt, þar með talið bindingu kolefnis úr andrúmslofti og vernd og styrkingu líffræðilegrar fjölbreytni. Hér er því um margþætta upplýsingasöfnun að ræða sem nýtist til að leggja mat á sjálfbærni landnýtingar og árangur og eflingu og endurheimt vistkerfa.

Þá að ákvæðinu varðandi leiðbeiningar og viðmið um sjálfbæra landnýtingu. Ákvæðið gerir ráð fyrir að sett séu í reglugerð viðmið um hvað talist geti sjálfbær landnýting. Einnig er gert ráð fyrir leiðbeiningum um hvernig best sé að haga landnýtingu svo að hún verði sjálfbær. Slík viðmið eða leiðbeiningar má því setja fyrir mismunandi not á landi, svo sem búfjárbeit, akuryrkju, umferð ferðafólks o.s.frv. Viðmiðasetning af þessu tagi er þekkt í íslenskri auðlindastjórnun, t.d. hvað varðar þorskstofninn, og hvernig ástand lands megi vera til þess að sauðfjárbeit uppfylli skilyrði gæðastýrðrar sauðfjárframleiðslu. Þessi viðmið verða lögð til grundvallar þegar mat er lagt á hvort landnýting geti talist sjálfbær.

Þá að ósjálfbærri landnýtingu og landbótaáætlun. Telji Landgræðslan að landnýting samrýmist ekki viðmiðum um sjálfbæra landnýtingu gerir ákvæðið ráð fyrir að stofnunin geti farið fram á og leiðbeint um gerð svokallaðrar landbótaáætlunar. Landbótaáætlun getur falið í sér ýmsar tímasettar aðgerðir sem hafa það að markmiði að bæta ástand lands með því að létta af því beit eða draga úr jarðvegsfoki úr ökrum. Hér er um að ræða úrræði sem ekki er ætlað að vera verulega íþyngjandi en setur af stað ferli til úrbóta. Komi hins vegar til þess að eigandi eða rétthafi lands sinni ekki skyldu sinni ber stofnuninni að óska eftir ítölu í samræmi við lög um afréttamálefni, fjallskil o.fl., sé um beitarmál að ræða, eða fara fram á takmörkun umferðar, sé um að ræða umferð sem veldur spjöllum á landi, samanber lög um náttúruvernd. Málum sem þarfnast úrbóta og er ekki sinnt með viðunandi hætti að mati Landgræðslunnar verður því vísað í stjórnsýsluferli sem önnur lög kveða á um. Eftir standa önnur not á landi, svo sem akuryrkja, sem ekki er hægt að vísa í neitt stjórnsýsluferli. Því er gert ráð fyrir að Landgræðslan geti beitt þvingunarúrræðum samkvæmt 24. gr. til að knýja fram að landbótaáætlun sé unnin og henni fylgt.

Í samræmi við markmiðasetningu laganna er kveðið á um að leitast verði við að koma í veg fyrir og draga úr raski á gróðri og jarðvegi. Ákvæðið gerir þannig ráð fyrir að við ákvörðun um framkvæmdir sem haft geta slíkt rask í för með sér skuli líta til markmiðsákvæða laganna og leggja áherslu á mikilvægi framkvæmdastaðarins með tilliti til útbreiðslu og verndarstöðu gróðurs og jarðvegs eða vistgerðar og hvort fullnægjandi vernd náist með því að vernda eða endurheimta gróður og jarðveg á öðrum stað. Þetta getur sem dæmi gilt um rask sem verður á votlendi, verðmætum gróðurleifum eða rask vegna umfangsmikilla framkvæmda. Lagt er til að sett verði í reglugerð viðmið sem leyfisveitandi hafi til hliðsjónar. Þannig geti rask á verðmætum vistkerfum haft í för með sér að endurheimta þurfi mun stærra flatarmál en það sem raskað var. Þetta getur t.d. átt við um votlendi sem raskað er eða mikilvægar gróðurleifar á mikið röskuðu landi.

Landgræðslunni er áfram falið að draga úr eða stöðva eyðingu gróðurs og jarðvegs jafnframt því að stuðla að endurheimt og eflingu vistkerfa. Endurheimt raskaðra vistkerfa er hluti af alþjóðlegum skuldbindingum Íslendinga samkvæmt samningnum um líffræðilega fjölbreytni. Hins vegar er þörf á að skerpa á markmiðssetningu hverju sinni, hvar á að ráðast í endurheimt vistkerfa og hvers vegna.

Ákvæðið nær til allra landvistkerfa, þar með talið votlendis sem raskað hefur verið. Ákvæðið gerir einnig ráð fyrir að Landgræðslunni verði heimilað að gera samkomulag við viðkomandi rétthafa lands um aðgerðir, sé um að ræða brýn tilvik þar sem hraðfara jarðvegsrof ógnar eða veldur tjóni á landi eða mannvirkjum. Slík tilvik geta komið upp til dæmis í kjölfar eldgosa og flóða í jökulám.

Þá að vörnum gegn landbroti. Lög um varnir gegn landbroti eru felld inn í lög um landgræðslu. Efnislega er hér aðeins um minni háttar breytingar að ræða. Fellt verður brott ákvæði um að Landgræðslan skuli vera framkvæmdaraðili varnargerða. Hér er því gert ráð fyrir að viðkomandi rétthafi lands verði framkvæmdaraðili nema þar sem um mjög umfangsmiklar framkvæmdir er að ræða.

Þá að umsjón landgræðslusvæða. Í frumvarpinu er skerpt á tilgangi og markmiðum þess að Landgræðslan hafi umsjón með landgræðslusvæðum, hvort sem þau eru í eigu hins opinbera eða einkaaðila. Jafnframt er kveðið á um afmörkun þeirra og að settar verði reglur um meðferð, þar með talið umferð og beit. Þannig öðlist landgræðslusvæði formlegri sess sem svæði sem njóta verndar.

Að afhendingu landgræðslusvæða. Landgræðslan er með talsverðan fjölda samningsbundinna landgræðslusvæða í sinni umsjón og er frumvarpinu ætlað að hvetja til þess að Landgræðslan komi samningsbundnum landgræðslusvæðum aftur í umsjón viðkomandi rétthafa lands. Þannig stuðli ákvæðið að því að hlutverk Landgræðslunnar verði fyrst og fremst að styðja við landgræðslustarf með öðrum hætti.

Þá að sölu á uppgræddu landi í eigu ríkisins og því er varðar forkaupsrétt. Ákvæði 22. gr. tekur til lands sem komist hefur í umsjá Landgræðslu ríkisins. Þarna getur verið um að ræða land sem Sandgræðsla Íslands hefur tekið eignarnámi til uppgræðslu á grundvelli 7. gr. laga um landgræðslu, nr. 17/1965, eða eldri laga nr. 18/1941 og 45/1923.

Ákvæði þetta kom nýlega inn í jarðalög, nr. 81/2004, en gert er ráð fyrir því að um leið og nýtt ákvæði landgræðslulaga taki gildi falli samtímis úr gildi tilgreint ákvæði jarðalaga. Verður að teljast eðlilegt að um sölu á uppgræddu landi í eigu ríkisins og forkaupsrétt sé fjallað í lögum um landgræðslu.

Gert er ráð fyrir því að sá sem landið átti áður fái að því forkaupsrétt í stað kaupréttar eins og gert er ráð fyrir í jarðalögum. Með kaupréttarákvæði er ríkið í raun knúið til að selja þótt vera kunni að hagsmunum almennings sé betur borgið á þann hátt að landið sé til frambúðar, eða a.m.k. enn um sinn, í eigu ríkisins. Ákvæði um kauprétt eins og hann er útfærður í núgildandi jarðalögum getur þannig hamlað þróun og áætlunum hvað varðar einstakar jarðir eða spildur, enda er þá ávallt yfirvofandi kaupréttur tiltekinna aðila sem kann að ríma mjög illa við aðrar áætlanir stjórnvalda.

Í nýju frumvarpsákvæði er ekki gert ráð fyrir að nauðsynlegt sé að nýta landið til landbúnaðar eins og gert er ráð fyrir í ákvæði jarðalaga. Þótt aðstæður kunni að vera þannig að unnt sé að nýta þau lönd sem Landgræðsla ríkisins hefur haft í sinni umsjá til hóflegra landbúnaðarnota þá eru önnur not þess oft heppilegri og því eru ekki endilega rök til þess að skilyrða notin við landbúnað.

Þá að ýmsum öðrum ákvæðum. Kveðið er á um gjaldtökuheimild Landgræðslunnar sem tekur til innheimtu þjónustugjalda til að standa undir þeim kostnaði sem þjónusta á svæðum í umsjá stofnunarinnar hefur í för með sér, svo sem fyrir tjaldsvæði, bílastæði og salerni.

Einnig er lagt til að Landgræðslan fái heimildir til þess að beita þvingunarúrræðum til að knýja á um ráðstöfun samkvæmt lögunum. Er fyrst og fremst um að ræða 12. gr. um ósjálfbæra landnýtingu og landbótaáætlun. Jafnframt er lagt til að landgræðslan fái heimild til stjórnvaldssekta. Slíkra sektir koma til skoðunar ef brotið væri gegn 12. gr. laganna.

Ákvæði um eignarnám er sambærilegt ákvæði sem er í núgildandi landgræðslulögum, nr. 17/1965. Ákvörðun um að taka land eignarnámi er alvarleg aðgerð og þarf að vera mjög vel ígrunduð. Nauðsynlegt er að Landgræðslan hafi slíka heimild áfram, þ.e. að stofnuninni verði heimilt að taka lönd eignarnámi sé það nauðsynlegt með hliðsjón af markmiðum laganna. Hér ber þó að hafa í huga að gert er ráð fyrir að ákvörðun um eignarnám sé síðasta úrræðið, þ.e. að hægt verði að grípa til eignarnáms ef fullreynt er að samningar um landgræðslu náist ekki við landeiganda eða rétthafa lands og um er að ræða landsvæði þar sem miklir almannahagsmunir liggja við að landgræðsluframkvæmdir eigi sér stað.

Áður hefur komið fram að lagðar eru til breytingar á jarðalögum varðandi kauprétt á landi í umsjón Landgræðslunnar, en einnig eru lagðar til breytingar á lögum um afréttarmálefni, fjallskil og fleira, þar sem taka þarf af vafa um að Landgræðslan geti krafist ákvörðunar ítölu í landi þar sem landbótaáætlun er ekki fylgt eða hún er ekki gerð. Jafnframt er lagt til að ítala verði ákvörðuð þannig að hún samræmist leiðbeiningum og viðmiðum um sjálfbæra landnýtingu, sbr. 11. gr. laga um landgræðslu. Þetta er mikilvæg breyting og kemur í stað úreltra ákvæða um að ítala skuli svo ákvörðuð að fullskipað sé í landið en ekki ofskipað miðað við beitarþol. Þess í stað felist í ítölu stjórnun nýtingar á viðkomandi beitarsvæði sem getur falist í ákvæðum um beitartíma, fjöldi beitardýra, friðun afmarkaðra svæða o.s.frv. Einnig er gert ráð fyrir að land þar sem ítala hefur verið ákvörðuð verði vaktað með tilliti til ástands jarðvegs og gróðurs. Hér er um að ræða mikla bót á ákvæði en ekki er hreyft við núverandi fyrirkomulagi beitarstjórnunar.

Virðulegi forseti. Ég hef rakið hér meginefni þessa frumvarps.

Ég legg til að því verði að lokinni 1. umr. vísað til hv. umhverfis- og samgöngunefndar.