fjármálaáætlun 2018--2022.

Virðulegi forseti. Hér er nefndarálit 4. minni hluta fjárlaganefndar, en ég vil fjalla aðeins um á hverju við byggjum þetta lagaákvæði um fjármálaáætlun, hvernig ramminn er að þessu.

Eigi síðar en 1. apríl ár hvert leggur ráðherra fyrir Alþingi tillögu til þingsályktunar um fjármálaáætlun til næstu fimm ára hið skemmsta og á áætlunin að skiptast í nokkra þætti sem eru skilgreindir í lögum um opinber fjármál og eru í aðalatriðum: Umfjöllun um efnahagsþróun undanfarinna ára og mat á efnahagsþróun til næstu ára; markmið um afkomu og efnahag; áætlun um þróun skatta og tekjuöflun; þróun gjalda, sundurliðað eftir málefnasviðum og hagrænni flokkun, sem er mikilvægur partur; breytingar á eignum og skuldum; markmið um fjárhag sveitarfélaganna.

Þá skal sérstaklega vera staðfest í fjármálaáætlun að áætlunin sé í samræmi við fjármálastefnu og í fjármálaáætlun er svo kynnt stefnumótun fyrir einstök málefnasvið. Stefnumörkun í opinberum fjármálum kemur fram í fjármálastefnu og fjármálaáætlun. Að auki á ríki og sveitarfélög að gera með sér samkomulag um hlut sveitarfélaga í fjármálastefnu og fjármálaáætlun. Það samkomulag var áhugavert, svo vægt sé til orða tekið.

Af þessum aðalatriðum er vert að benda sérstaklega á liðinn varðandi þróun gjalda, sundurliðun eftir málefnasviðum og hagrænni flokkun, en eins og hver sér sem skoðar fjármálaáætlunina eru gjöldin vissulega flokkuð eftir málefnasviðum og árum til þess að sýna þróun gjalda. Það sem vantar hins vegar algjörlega í fjármálaáætlunina er hagræna flokkunin. Í lögum um opinber fjármál er hagræn flokkun gjalda skilgreind á eftirfarandi hátt:

„Greining gjalda í rekstur, tilfærslur og fjárfestingu samkvæmt alþjóðlegum hagskýrslustaðli um opinber fjármál.“

Ekkert er að finna um þessa greiningu gjalda eða fjárfestingu í fjármálaáætlun en hins vegar koma fram upplýsingar um helsta stofnkostnað og tækjakaup í áliti meiri hluta fjárlaganefndar sem verður farið yfir hér á eftir.

Þingmaður Pírata spurði fjármála- og efnahagsráðherra um málið í óundirbúnum fyrirspurnatíma 9. maí sl., með leyfi forseta:

„Hefur hæstv. fjármálaráðherra aðgang að þeim upplýsingum sem liggja til grundvallar þessari áætlun? Ef ekki, mun hann þá ekki óska eftir slíkum aðgangi? Ef ráðherra hefur þann aðgang, eða þegar hann fær þann aðgang, mun hann jafnframt veita okkur þingmönnum aðgang?“

Ráðherra svaraði, með leyfi forseta:

„Ég tel að það sé í raun og veru verið að spilla fyrir hugmyndafræðinni bak við þetta ef við förum að hugsa þetta sem einstakar fjárveitingar á þessu stigi málsins, …“

Það má vera að ráðherra hafi talið spurninguna snúast um of mikla nákvæmni en það er tvímælalaust ekki að spilla hugmyndafræðinni að birta hagræna flokkun, enda er gert ráð fyrir því að hún sé til staðar samkvæmt lögum um opinber fjármál.

Það sem spillir fyrir hugmyndafræðinni er hins vegar sá stutti tími sem gefinn er til afgreiðslu á þessu máli. Þingið fær 363 blaðsíðna tillögu um fjármálaáætlun í lok mars, fjármálaráð fær 14 daga til að skila umsögn, fagnefndir fá rétt rúma viku eftir páska til þess að fjalla um málið og skila af sér umsögn. Þingið í heild fær tvo mánuði til þess að kynna sér málið, fá umsagnir, taka á móti umsagnaraðilum, greina gögnin og afgreiða til ríkisstjórnar. Þegar upplýsingar vantar og kalla þarf eftir þeim í þessu ferli tefur það allt ferlið þeim mun meira. Ríkisstjórnin hefur hins vegar undirbúið málið mun lengur. Á fjárlögum 2017 er að finna rúmlega 11% hækkun á framlagi til stjórnsýslu ríkisfjármála til þess að sinna m.a. greiningu á gögnum vegna áætlunargerðar. Ráðuneytið fær peninga og tíma til þess að vinna áætlunina en þingið á bara að samþykkja málið án þess að fá ráðrúm til þess að rýna málið að fullu. Það er augljóst eins og kemur fram í þessu nefndaráliti að það vantar margt í fjármálaáætlun og í umsögnum er að finna margar ábendingar sem nauðsynlegt er að bregðast við. Það gengur ekki að þingið eigi bara að starfa eftir því hvað hentar ríkisstjórninni best að gera. Þingið ber ábyrgð gagnvart þjóðinni. Þingið hefur fjárveitingavaldið.

Stefnumörkun samkvæmt lögum um opinber fjármál á að byggjast á ákveðnum grunngildum, sjálfbærni, varfærni, stöðugleika, festu og gagnsæi. Þessi grunngildi eru svo rauður þráður sem stjórnvöldum ber að fylgja og eru þau það sem liggur t.d. til grundvallar umsögn fjármálaráðs um fjármálastefnu og fjármálaáætlun. Í næstu köflum verður farið yfir þá þætti fjármálaáætlunarinnar sem betur hefðu mátt fara, en þar má einna helst nefna gríðarlegan skort á gagnsæi.

Varðandi aðeins greiningu um hagræna flokkun. Eitt skýrasta dæmið um skort á gagnsæi er að finna í skilyrðinu um að í fjármálaáætlun eigi að vera greining á hagrænni flokkun. Þá flokkun vantar algjörlega í áætlunina en sú flokkun er einmitt nauðsynleg til þess að lesendur geti áttað sig á því hvernig fjárheimild til hvers málefnasviðs er útskýrð. Þar fáum við að vita af hverju talan er sú sem hún er. Af hverju er hún 500 milljónir en ekki 490 milljónir eða eitthvað annað?

Mikillar greiningarvinnu er einmitt þörf vegna þeirra talna sem birtast í fjármálaáætluninni. Eins og kemur fram í umsögn fjármálaráðs um fjármálaáætlunina er lítið aðgengi að þeim upplýsingum sem þarf til að greina hvað liggur að baki þeim tölum sem settar eru fram í áætluninni. Ef þær eru tiltækar á annað borð þá fær það ekki aðgang að þeim. Þær tölur sem þó eru til staðar ásamt upplýsingum sem síðar bárust fjárlaganefnd hafa gert það mögulegt að giska á hvaða forsendur liggja að baki einstaka færslum.

Fjárlaganefnd bárust upplýsingar um fjárfestingar og eru þær reifaðar í áliti meiri hluta fjárlaganefndar. Þar koma fram tölur um meiri háttar stofnkostnað og tækjakaup sem fer stigvaxandi, úr 8,7 milljörðum kr. árið 2017 í tæpa 26,4 milljarða kr. árið 2022, í heild næstum 102,5 milljarðar. Ef þessar tölur eru dregnar frá heildarútgjöldum 2017–2022 má sjá að óútskýrð útgjöld hækka um rétt tæp 10% eða um rúma 75 milljarða kr. Það sem átt er við með óútskýrðum útgjöldum er að það er ekki hægt að safna þeirri upphæð saman á auðveldan hátt úr greinargerð tillögunnar. Til þess vantar greiningu gjalda samkvæmt rekstri, t.d. eftir lögbundnum verkefnum, launakostnaði og öðrum slíkum liðum.

Á bls. 54 í tillögunni, fjármálaáætluninni, er farið yfir launa- og verðlagsforsendur. Þar kemur fram að samkvæmt kjarasamningum hækka laun ríkisstarfsmanna um 4,4% til ársins 2019 en um 1,5% umfram verðlag á seinni hluta fjármálaáætlunar. Heildarhækkun launa árið 2022 verður þá rétt rúm 9%. Á sama tímabili á lífeyrir samkvæmt lögum um almannatryggingar einungis að hækka á bilinu 3,2 –4%. Flest önnur rekstrargjöld og neyslu- og rekstrartilfærslur hækka bara í takti við verðlag. Þar til viðbótar er almenn aðhaldskrafa sem þarf að draga frá.

Af þessu má sjá að það er ætlun ríkisstjórnarinnar til næstu fimm árin að halda í við launaþróun, gera ráð fyrir lægri framlögum með tilliti til kaupmáttar til almannatrygginga, byggingar skrifstofu fyrir Alþingi og húsnæðis fyrir Stjórnarráðið, kaupa þrjár þyrlur og ýmislegt fleira.

Þessar framkvæmdir eru góðra gjalda verðar, en betur má ef duga skal, því fyrir utan öll önnur verkefni sem fjármálaáætlunin gerir ráð fyrir sem eiga að vera innan ramma núverandi fjárveitinga eru að minnsta kosti tvö risastór verkefni sem verður að ráðast í. Til að byrja með er það húsnæðisvandinn. Það má nefna innviðauppbygginguna sem er rosalega nauðsynleg líka, en seinna verkefnið tengist lögum sem voru samþykkt í lok síðasta árs um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins. Tilgangur þeirra laga var að jafna lífeyrisréttindi á opinbera og almenna markaðinum. Þáverandi fjármálaráðherra sagði við afgreiðslu þeirra laga, með leyfi forseta:

„Launakjör á opinberum og almennum vinnumarkaði verða samræmd og jöfnuð samkvæmt sérstakri bókun um það efni.“

Um árabil hafa laun opinberra starfsmanna verið lægri en á almenna markaðinum. Rökin fyrir því voru betri lífeyriskjör. Nú hefur sá munur verið fjarlægður en laun ekki samræmd á móti. Spurningin er þá, hvar er gert ráð fyrir þessu í fjármálaáætlun? Það er ekki gert ráð fyrir þessari jöfnun í athugasemdunum um launaþróun. Á bls. 25 í tillögunni segir, með leyfi forseta:

„Einnig er stefnt að því að tryggja jafnræði í kjaraþróun á grundvelli sameiginlegrar launastefnu til ársloka 2018 og jöfnunar lífeyrisréttinda milli vinnumarkaða. Í samræmi við þau markmið var frumvarp um jöfnun lífeyrisréttinda samþykkt á Alþingi í árslok 2016.“

Engar tölur er að finna þrátt fyrir að upphæðirnar hljóti að hlaupa á milljörðum króna. Það sem Alþingi gerði í lok síðasta árs var að taka réttindi af fólki með loforði um að bæta því það upp annars staðar. Slíkt verklag jafnast á við að taka kosningarrétt af fólki með því loforði að það fái hann aftur seinna, kannski.

Eins og útskýrt er hér að framan eru þessir útreikningar hins vegar bara ágiskun. Vissulega liggja tölurnar um stofnkostnað og tækjakaup fyrir. Tölurnar um launaþróun og nokkra aðra þætti er að finna á víð og dreif um fjármálaáætlunina. Þegar þessir þættir eru svo dregnir saman jafnast niðurstaðan nokkurn veginn við þá hækkun sem verður á útgjöldum hins opinbera. Það má því giska á að þar sé fundin útskýringin á því hvernig tölurnar fyrir málefnasviðin voru búnar til. Vandinn liggur í því að þessar upplýsingar eru annaðhvort ekki aðgengilegar eða settar fram á óskýran og óskiljanlegan hátt. Það verður því að leita og púsla saman mögulegum útskýringum. Afleiðingin er ágiskanir og misskilningur. Er hér um að ræða alvarlegan og gegnumgangandi skort á gagnsæi.

Gagnsæi er einmitt helsta vopnið gegn spillingu og geðþóttaákvörðunum stjórnvalda. Það er gríðarlega mikilvægt að fjármálaáætlun sé sett fram á skýran og skilmerkilegan máta til þess að það liggi fyrir, fyrir fram, hverjar fjárheimildir framkvæmdaþjónustunnar séu. Stefnumörkun í fjármálaáætlun á að binda hendur ráðherra, ekki þingsins, heldur ráðherra, í ákvörðunum um það hvernig hann notar þær fjárheimildir sem hann hefur til umráða. Með tilliti til þess hversu mikilvægt gagnsæi er, sérstaklega í því umhverfi vantrausts sem stjórnmál búa við, er áhugavert að draga út úr umsögnum um fjármálaáætlun þær athugasemdir sem snúa að gagnsæi. Flestar eru þær frá fjármálaráði, enda er það hlutverk ráðsins að greina hvernig grunngildunum er framfylgt í fjármálaáætlun. Þessar athugasemdir eru helstar. Þetta er langur listi af athugasemdum og ætla ég að finna brot af því besta:

Fjármálaráð: „Þetta ósamræmi gerir samanburð erfiðan og er ekki í anda gagnsæis.“

Önnur athugasemd frá fjármálaráði: „Slíkt samræmist ekki grunngildum um gagnsæi, varfærni og stöðugleika.“

Aftur frá fjármálaráði: „Slíkt er ekki í anda gagnsæis.“

Aftur: „Slíkt gengur gegn grunngildi um gagnsæi.“

Ríkisendurskoðun: „Með því að hafa framsetninguna ekki meira sundurliðaða í fjármálaáætlun gefst stjórnvöldum meiri sveigjanleiki til að ráðstafa útgjöldum innan málefnasviða, en á hinn bóginn má ljóst vera að stjórnendur einstakra stofnana hafa ekki eins skýra sýn á hvernig framlög til þeirra munu þróast. Sama máli gegnir reyndar einnig um þingið sem fer eftir sem áður með fjárveitingavaldið.“

Frá Öryrkjabandalagi Íslands: „Gagnsæi er t.d. ekki mikið þegar texti er óaðgengilegur fyrir fatlað fólk eða á óaðgengilegu formi.“

Jákvæðar athugasemdir eru fáar, réttara sagt bara ein frá fjármálaráði: „Ofangreind sjónarmið eru skýrð sem stuðlar að gagnsæi og festu.“ Eitt stykki.

Önnur áhrif fjármálaáætlunar á gagnsæi varðar þær stofnanir og þjónustu sem almenningur treystir á til að viðhalda gagnsæi í opinbera geiranum. Eins og kemur fram í nokkrum umsögnum hér að framan er ekki greinilegt hvernig stefnumörkun stjórnvalda til næstu fimm ára styður við þær stofnanir sem ætlað er að tryggja réttindi okkar. Samt er ætlast til þess að ýmsar stofnanir, þar á meðal þessar eftirlitsstofnanir, taki á sig aukin verkefni. Miðað við þær tölur sem þó er hægt að nálgast í fjármálaáætlun er erfitt að sjá hvernig þessar stofnanir eiga að takast á við aukin verkefni öðruvísi en að minnka við sig á einhvern annan hátt. Sá hluti kerfisins sem sinnir gagnsæishlutverki hins opinbera, bæði inn á við og út á við, er læstur inni í ógagnsærri fjármálaáætlun með of mörg verkefni og of lítið fjármagn til að sinna þeim. Slíkt getur ekki talist styðja við grunngildið um sjálfbærni.

Hér að framan eru að finna tæplega 70 athugasemdir ýmissa umsagnaraðila um skort á gagnsæi. Einhverjar þeirra fjalla auðvitað um sömu ógagnsæju atriðin í fjármálaáætluninni, en undirritaður gerir ekki ráð fyrir að hafa fundið allar athugasemdir allra umsagnaraðila um skort á gagnsæi. Í ljósi fjölda umsagna sem bárust er það vandkvæðum bundið að draga út allar athugasemdir þess efnis. Það er þó nauðsynlegt að draga þessar athugasemdir fram til þess að undirstrika hversu alvarlegur skortur er á gagnsæi í þessari fjármálaáætlun.

Fyrir þá sem fylgjast með fletti ég á bls. 15, um athugasemdir fjármálaráðs. Ég ætla að fara aðeins betur yfir þær.

Samkvæmt lögum um opinber fjármál á fjármálaráð að gefa umsögn um fjármálastefnu og fjármálaáætlun ríkisstjórnarinnar. Fjármálaráð skilaði umsögn sinni 18. apríl og mætti á fund nefndarinnar 3. maí sl. Athugasemdir fjármálaráðs vegna skorts á gagnsæi koma fram hér að framan en vert er að ítreka athugasemd þeirra:

„Grunngildamiðuð stefna er ekki trygging fyrir grunngildamiðaðri áætlun. Stjórnvöldum nægir ekki að útfæra fjármálastefnuna í fjármálaáætlun og eftirláta síðan fjármálaráði að bera kennsl á hvernig áætlanir og athafnir ríma við grunngildi. Slíkt gengur gegn grunngildinu um gagnsæi.“

Fjárlaganefnd fundaði með fjármálaráði ásamt efnahags- og viðskiptanefnd. Vegna þess að sá fundur var eini tíminn sem nefndunum var gefinn til þess að funda með fjármálaráði gafst fundarmönnum of lítill tími til þess að spyrja fjármálaráð í þaula. Tíminn var takmarkaður og fjöldi nefndarmanna var tvöfaldur. Það gengur ekki að faglegi aðili þingsins í umsagnarferlinu fái ekki nægilega langan tíma til þess að upplýsa nefndarmenn um innihald umsagnar sinnar um fjármálaáætlun. Þegar fjármálaráð fundaði með fjárlaganefnd um fjármálastefnu fékk nefndin álíka langan tíma en efni fjármálastefnunnar var miklu minna en fjármálaáætlunar og þá fékk fjárlaganefnd fjármálaráð út af fyrir sig á fundinum. Einnig er spurning hvort slíkur fundur eigi ekki átt að vera opinn, a.m.k. fjölmiðlum.

Athugasemdir fjármálaráðs voru fjölmargar og eru vel reifaðar í umsögn ráðsins. Helstu atriði sem vert er að minnast á eru skortur á gagnsæi, að grunngildamiðuð vinnubrögð hafi ekki verið höfð að leiðarljósi, ósamræmi í tölulegri framsetningu, skortur á samspili spágerðar og stefnu, áhersla á muninn á lýsingu og greiningu gagna, engin tilraun gerð til sveifluleiðréttingar, einsleit líkön, ekki tekið tillit til margföldunaráhrifa, engin kostnaðar- og ábatagreining, engin útskýring á þróun í vexti fjárfestinga, enginn rökstuðningur með fullyrðingu um sparnaðarhneigð, spenna í hagkerfinu vanmetin og spá um mjúka lendingu er gegn fyrri reynslu af lokum hagvaxtarskeiða á Íslandi.

Hér lýkur athugasemdunum ekki, listinn er hins vegar orðinn svo langur að ég þarf að gefa smá hlé til þess að ná andanum.

Áfram halda athugasemdir fjármálaráðs: Engin sviðsmyndagreining á helstu efnahagsáskorununum, svo sem vexti ferðaþjónustu, gengi krónunnar, spennu á vinnumarkaði, verðhækkunum á húsnæðismarkaði og áhrifum öldrunar á heilbrigðisþjónustu og umönnun. Það vantar upplýsingar um afkomu hins opinbera sem hlutfall af vergri landsframleiðslu svo hægt sé að ganga úr skugga um að hún uppfylli markmið samkvæmt fjármálastefnu. Fjármálaáætlun er föst í viðjum fjármálastefnunnar, lækkun virðisaukaskatts gengur gegn grunngildinu um stöðugleika, afgangur af rekstri hins opinbera endurspeglar ekki endilega aðhaldsstig opinberra fjármála, þar þarf að taka tillit til hagsveifluleiðréttingar, það er skortur á tölulegum upplýsingum, upplýsingum um tímasetningar helstu fjárfestinga, ótrúverðugt er að markmið um jákvæða afkomu 2017 og 2018 myndu nást ef hagvöxtur samkvæmt spám næðist ekki, sveitarfélög hafa þurft að bera þungann af sjálfvirkri sveiflujöfnun í gegnum sitt fjárfestingarstig, ítarlega umfjöllun um eignir hins opinbera vantar, fjárveitingar eru ekki sundurliðaðar í rekstur og fjárfestingu, ekki útskýrt hvernig á að mæta uppsafnaðri fjárfestingarþörf, skuldir opinberra fyrirtækja eru hærri en samkvæmt fjármálastefnu og ekki er fjallað nægilega ítarlega um lífeyrisskuldbindingar.

Ég náði, held ég, öllum atriðum, ábendingum, fjármálaráðs í þessu, en ég hef örugglega misst af einhverju. Þetta er ekki lítið.

Nefndarmenn á þeim fundi spurðu ýmissa spurninga. Í svörum við þeim kom m.a. fram að það væru engin hagræn rök fyrir því að hafa ferðaþjónustuna í lægra virðisaukaskattsþrepi. Það kom þó fram í yfirferð nefndarinnar um ferðaþjónustuna að nágrannalönd eru flest hver með ferðaþjónustuna í lægra þrepi. Það gætu því verið samkeppnisrök fyrir því að halda ferðaþjónustunni í lægra virðisaukaskattsþrepi. Ef markmiðið með hækkun virðisaukaskatts á ferðaþjónustuna er að slá á þensluna í ferðaþjónustunni þá er það óheppileg aðgerð þar sem sveiflujafnarar, samkvæmt fjármálaráði, eru ekki hentugir til þess að takast á við afmörkuð verkefni.

Ef líka á að slá á þensluna í ferðaþjónustunni, sem er einn helsti drifkraftur hagvaxtar og hagvöxturinn er nauðsynlegur til þess að geta skilað markmiðum ríkisstjórnarinnar um lækkun skulda, þá veltir maður fyrir sér hvort verið sé að skjóta sig í fótinn.

Einnig kom fram að erlendar skuldir lækka mjög mikið sem gengur mögulega gegn stefnunni um að vera á mörgum mörkuðum, það vantar stefnu um innviðafjárfestingu, menntun og „mýkri“ innviði, það vantar stefnu um það, tíminn til þess að skila áliti, eða 14 dagar, er allt of stuttur, greiningu á verkefnavali vantar, lög um opinber fjármál og lög um fjármál sveitarfélaga spila ekki vel saman, það er erfitt að selja banka og ekkert víst að það verði hægt og fjármálaráð átti erfitt með að finna nýbyggingu spítalans í tölum fjármálaáætlunar. En þær upplýsingar komu fram seinna. Það hefði verið mjög hentugt fyrir fjármálaráð að hafa þær upplýsingar, þá hefði umsögn þeirra getað verið nákvæmari, ekki að og hún væri nægilega nákvæm fyrir, það var af nógu að taka.

Ef einhver ætlar að halda því fram að það sé góð hugmynd fyrir Alþingi að samþykkja þessa fjármálaáætlun má viðkomandi vinsamlegast spóla til baka í þessu vídeói og hlusta aftur.

Nú ætla ég að fara til baka á bls. 8 fyrir þá sem eru að fylgjast með.

Fjármálaáætlun er lögð fram á grundvelli laga um opinber fjármál. Þetta er önnur fjármálaáætlunin sem er lögð fram á grundvelli þeirra laga. Í bæði skiptin má segja sem svo að stjórnvöld hafi ekki fengið eins mikinn tíma til þess að skila frá sér slíkri áætlun og lögin um opinber fjármál gera ráð fyrir. Einnig kom það oft fram í umfjöllun fjárlaganefndar og gesta að allir væru enn að læra á hvernig best væri að standa að gerð fjármálaáætlunar. Vissulega má taka tillit til þessara aðstæðna en slíkt má aldrei vera afsökun fyrir því að fjármálaáætlun innihaldi að minnsta kosti ekki þær upplýsingar sem ættu að vera til.

Framkvæmd laga um opinber fjármál vísar í tvær þingsályktunartillögur, um fjármálastefnu og fjármálaáætlun til fimm ára sem eru endurskoðaðar síðan á hverju ári, og svo í fjárlög hvers árs. Hver ríkisstjórn á að leggja fram fjármálastefnu eigi síðar en samhliða næstu fjárlögum þeirrar ríkisstjórnar. Í fjármálastefnu eru sett fram markmið stjórnvalda um umfang, afkomu og þróun eigna, skulda og langtímaskuldbindinga til eigi skemmri tíma en fimm ára. Í afgreiðslu fjármálastefnu fyrr á árinu fór 4. minni hluti yfir þær upplýsingar sem nauðsynlegt er að birtist í fjármálastefnu þó ekki sé augljóst út frá lögum um opinber fjármál að þær upplýsingar eigi að birtast í stefnunni. Hvert skref í stefnumótunarferlinu verður að gefa hugmynd um hvað kemur í næsta skrefi. Þar sem fjármálaáætlun byggist á fjármálastefnu verður fjármálastefnan að gefa til kynna á hvaða málefnasvið verður helst lögð áhersla í fjármálaáætlun. Við verðum að sjá það í stefnunni á hverju við megum eiga von í fjármálaáætluninni. Alveg eins verðum við að sjá í fjármálaáætluninni á hverju við eigum von í fjárlögunum.

Í umfjöllun nefndanna kom fram frá einum ráðherra að ráðuneytinu hefði einfaldlega verið úthlutuð upphæð til þess að vinna með. Þegar betur var að gáð var samtalið á milli fagráðuneytis og fjármála- og efnahagsráðuneytis sem betur fer aðeins meira en fjármála- og efnahagsráðherra gerði grein fyrir, en hæstv. ráðherra gerði grein fyrir því á fundi nefndarinnar að fagráðuneytum væri gefinn kostur á athugasemdum við fyrstu úthlutun talna í fjármálaáætlun en að jafnaði er önnur og í einstaka tilvikum þriðja úthlutaða upphæðin sú endanlega, í þessu tilviki alla vega.

Eðlilegra ferli hlýtur samt að vera að fagráðuneyti taki saman verkefni sín og kostnaðaráætlanir vegna þeirra, forgangsraði verkefnunum og sendi svo til fjármála- og efnahagsráðuneytis með áformum um hversu mörg verkefni þau vilji fjármagna. Ef ferlið væri þannig væru þær upplýsingar til staðar sem útskýra þær upphæðir sem fjármála- og efnahagsráðuneytið úthlutar svo til fagráðuneytanna og hægt væri að nota sem rök fyrir því að fjárheimildum er háttað eins og raun ber vitni, eða í rauninni að vanti í fjármálaáætlunina núna.

Í fjármálaáætlun er að finna markmið hvers málefnasviðs. Þar eru t.d. „ný skrifstofubygging“ og „árleg aukning framleiðni“. Hverju markmiði eru síðan settar ákveðnar vörður eða mælikvarðar eins og „+2%“, „Skráðir skátar verði 2.280 …“, eða „viðmið skilgreind“, hvað sem það þýðir. Hvert markmið er svo kostnaðarmetið og gefinn er tímarammi og ábyrgðaraðili. Vandamálið, eins og Ríkisendurskoðun gagnrýnir, er að kostnaðarmati virðist vera ábótavant. Sums staðar vantar það alveg og ráðuneytið gefur útskýringar eins og:

„Ráðuneytið birtir að þessu sinni ekki áætlaðan kostnað við einstaka aðgerðir. Það er mat ráðuneytisins að samræmdar verklagsreglur um hvernig skuli áætla fyrir slíkum kostnaði þurfi að liggja fyrir eigi slíkt að yfirlit að hafa það upplýsingagildi sem að er stefnt. Almennt er verkbókhald ekki haldið og því viðbúið að talsvert misræmi sé í því hvernig kostnaðurinn er áætlaður. Í öllum tilfellum er gert ráð fyrir að framkvæmd þeirra verkefna sem tilgreind eru rúmist innan fjárveitinga til viðkomandi ábyrgðaraðila.“

Þetta segir manni ekki neitt, ég hef ekki hugmynd um hvað þetta kostar og þeir vonast til þess að kostnaður passi innan þeirra peninga sem þeir fá, svona í einfaldari orðum. Eða þá einfaldlega er sagt, sem er kannski heiðarlegra, að kostnaður rúmist innan ramma.

Það er margt athugavert við þá mælikvarða sem eru settir á verkefnin og svo kostnaðarmatið. Þegar kemur að eftirliti með framkvæmd fjárlaga er nauðsynlegt að spyrja hvort viðkomandi verkefni gangi samkvæmt áætlun og kostnaðarmati. Svörin, miðað við sumar mælistikurnar og kostnaðarmat, geta verið hvernig sem er án þess að vera röng. Þegar ekkert kostnaðarmat liggur fyrir er ekki rangt að segja „já, verkefnið er á áætlun“. Það er heldur ekki rangt að segja „nei, verkefnið er ekki á áætlun“ við nákvæmlega sömu spurningu. Þegar markmið eru sett fram á ónákvæman og ógagnsæjan hátt verður eftirlitið ómögulegt.

Stefnumótun snýst um að gefa til kynna hvert er stefnt. Sú samantekt sem dregin er saman hér að framan um stofnkostnað, tækjakaup og launaþróun gefur það til kynna að öll verkefni allra málefnasviða verði að rúmast innan núverandi ramma og aðhaldskröfu. Öll ný verkefni verða að vera unnin á kostnað eldri verkefna, sem kannski eru að klárast, og eðlilegt að ný verkefni taki við, en þó er ekki hægt að fullyrða neitt um það þar sem upplýsingarnar koma ekki fram í fjármálaáætluninni þrátt fyrir að þær hljóti að liggja fyrir. Það hlýtur að teljast eðlilegt að draga þá ályktun að ráðuneyti og stofnanir viti hvaða verkefni þau eru að vinna og hvaða verkefnum er að ljúka. Þau bara hljóta að vita það. Þannig ættu upplýsingar um hvaða svigrúm er að myndast innan reksturs hvers málefnasviðs að vera til. Það er því með öllu óskiljanlegt af hverju þær upplýsingar eru ekki birtar í fjármálaáætluninni. Að sama skapi ættu upplýsingar um rekstrargrunn málefnasviða að vera til og er það jafn óskiljanlegt af hverju þær upplýsingar eru ekki sundurliðaðar í hverju málefnasviði, enda eiga þær að gera það samkvæmt hagrænni greiningu. Píratar hafa beðið um þessar upplýsingar eftir alla nefndarvinnuna, þar sem þessar upplýsingar komu ekki fram lögðu þeir fram formlegar fyrirspurnir til að fá þessar upplýsingar því ekki eru þær væntanlegar á annan hátt greinilega, því að við teljum að birting þeirra og greining sé forsenda þess að hægt sé að eiga umræðu um og greina forsendur, markmið og áhrif fjármálaáætlunar. Þessar upplýsingar eru nauðsynlegar til þess að skilja hvað hækkun eða lækkun í hverju málefnasviði þýðir fyrir viðkomandi málefnasvið og til þess að hægt sé að leggja fram breytingartillögur á annað borð til hækkunar eða lækkunar. Það væri mjög undarlegt að leggja fram breytingartillögur með útskýringum um að þær séu vegna eins eða annars verkefnis sem kemur síðan í ljós að sé innan ramma, þegar sé búið að gera ráð fyrir því. Það eyðir bara tíma og skilningi allra sem eiga hlut að máli. Þá væri einnig hægt að leggja fram breytingartillögu um að tryggja fjármögnun ákveðinna verkefna og að tilgreina upphæð sem lögð væri fram sem námundun eða eitthvað svoleiðis, en vandinn er að það eiga allir að vita hvaða verkefni stjórnvöld ætla að leggja fé til. Upplýsingarnar eiga bara að vera þarna. Þá lendum við ekki í þeirri krísu að giska, sem er auðvitað dálítið vandamál við að etja núna.

Ég lýsi þessu dálítið eins og fjármálaáætlunin sé svona eins og kassi af bragðabaunum Berta. Þú getur tekið upp baun og virt hana fyrir þér en þú hefur ekki hugmynd um hvernig hún mun smakkast fyrr en þú setur hana upp í þig og bragðar á henni. Þannig virkar gagnsæi ekki. Við viljum heldur ekki konfektkassann hans Forrests Gumps. Við viljum innihaldslýsingar. Það sem við fengum í þessari fjármálaáætlun var 41. Ekki 42 því það er svarið við spurningunni um lífið, alheiminn og allt. Við fengum 41. Það þarf ekkert að útskýra það náttúrlega af því að það er ekki gert í fjármálaáætlun. Tölurnar eru ekkert útskýrðar.

Á næstunni komum við til með að glíma við gríðarlega miklar breytingar í heiminum. Nú eru pólitískir sviptivindar úti um allan heim fram og til baka, landslagið er að breytast. Tækniframfarir á næstunni koma til með að breyta gersamlega hvernig við þurfum að hugsa samfélagið okkar. Það er ekki gert ráð fyrir slíku í þessari fjármálaáætlun, ekki einu sinni hugsað um tækniþróun og tækninýjungar. Ég óttast að við séum ekki nægilega víðsýn til þess að leggja í þá vegferð með núverandi ríkisstjórn, hún er of einbeitt á núið og fortíðina til þess að hugsa um framtíðina.

Þetta er í fyrsta sinn sem fjármálaáætlun er gerð samkvæmt lögum um opinber fjármál. Fyrsta fjármálaáætlunin sem var lögð fram í lok apríl 2016 eftir að lög um opinber fjármál voru samþykkt í lok árs 2015, en fjármálaáætlun á að leggja fram í síðasta lagi 1. apríl. Þetta er jafnframt fyrsta fjármálaáætlunin sem fjármálaráð gefur umsögn um, enda hafði ráðið ekki verið skipað þegar síðasta áætlun var afgreidd. Augljóslega eru byrjunarörðugleikar en í staðinn fyrir að nota það sem afsökun væri eðlilegra að nýta tækifærið til þess að gera betur, ekki til þess að taka tillit til ábendinga næst, heldur gera það strax. Ekki samþykkja gallaða fjármálaáætlun af því bara. Gölluð fjármálaáætlun er verri en engin fjármálaáætlun. Í versta falli lendum við í fjárlagafrumvarpi eins og það var afgreitt áður, við lendum bara í hefðbundinni fjárlagafrumvarpsumræðu sem við þekkjum öll. Það verður ekki vandamál miðað við það að glíma við gallaða fjármálaáætlun ofan á umræðu um fjárlög sem eru í nýju umhverfi. Annar möguleiki er hins vegar að kalla saman sumarþing og leggja fram nýja og endurbætta fjármálaáætlun sem tekur tillit til allra ábendinganna.

Vegna þeirra athugasemda sem hefur verið farið yfir hérna, vegna þess að engin fjármálaáætlun er betri en gölluð fjármálaáætlun og vegna þess að það eru þegar komnar fram ábendingar um hvernig á að gera betur þá leggur 4. minni hluti til að tillögunni verði vísað til ríkisstjórnarinnar, við hendum henni bara aftur í hausinn á henni.