fjáraukalög 2017.

Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir áliti minni hluta fjárlaganefndar um frumvarp til fjáraukalaga. Til þess að halda aðeins áfram með umræðuna sem var í andsvörum áðan er það tvímælalaust ósiður samkvæmt gamla laginu að leggja bara fram fjáraukalög án þess að þau fari eftir lögum um opinber fjármál. Við í fjárlaganefnd og í þinginu getum einfaldlega stöðvað þann ósið og látið framkvæmdarvaldið hlusta á okkur. Með því að láta framkvæmdarvaldið valta yfir okkur og segja: Gerið svo vel, samþykkið þessi fjáraukalög, erum við að ýta undir þá hegðun. Þá er ekkert sem segir að það gerist ekki aftur næst. Mér finnst tíminn til þess að hætta þessum ósið vera núna en ekki næst. Þó að það sé sagt að þetta eigi ekki að vera fordæmisgefandi þá hef ég heyrt það áður. Þetta er ekki fordæmisgefandi núna, ekki næst, það er alltaf hægt að afsaka sig með því að segja að það sem við gerum rangt núna sé ekki fordæmisgefandi fyrir framtíðina.

Þetta frumvarp til fjáraukalaga er það fyrsta sem er lagt fram samkvæmt lögum um opinber fjármál. Þar segir um fjáraukalög: „Ráðherra er heimilt, ef þess gerist þörf, að leita aukinna fjárheimilda í frumvarpi til fjáraukalaga til að bregðast við tímabundnum, ófyrirséðum og óhjákvæmilegum útgjöldum innan fjárlagaársins“ — ég tek fram að það er „og“ þarna. Það eru öll þrjú atriðin sem þurfa að eiga við — „enda hafi ekki verið unnt að bregðast við þeim með úrræðum sem tilgreind eru í lögum þessum.“

Þetta er einmitt mikilvægt mál sem ég kem að seinna. Það eru önnur úrræði í lögum um opinber fjármál sem á að grípa til áður en til fjáraukalaga kemur.

Frumvarp til fjáraukalaga 2017 lítur ekki þannig út, það er eins og öll önnur fyrri fjáraukalagafrumvörp og ber þess ekki merki að verið sé að fara eftir lögum um opinber fjármál. Þau lög eru skýr um að ráðherra ber ábyrgð á framkvæmd fjárlaga og skal reksturinn vera skilvirkur og hagkvæmur. Því markmiði getur ráðherra náð með því að setja reglur um nýtingu þeirra fjárheimilda sem fjárlög kveða á um. Ráðherra getur breytt skiptingu fjárheimilda innan málefnaflokks og, ef annað þrýtur, gripið til varasjóðs málefnaflokks eða gripið til fjár úr almennum varasjóði. Öllum þessum úrræðum þarf ráðherra að beita til þess að ná markmiðum fjárlaga, ef fjárheimildir duga ekki til, — og ég minni á að það eru fjárheimildir í varasjóðum — áður en gripið er til þess að leita heimilda í gegnum fjáraukalög. Og jafnvel þó að til allra úrræða hafi verið gripið þá þarf samt að rökstyðja að aukin fjárheimild í fjáraukalögum sé vegna tímabundinna, ófyrirséðra og óhjákvæmilegra atvika. Öll þessi atriði þurfa að eiga við til þess að hægt sé að kalla eftir fjáraukalögum.

Í frumvarpi til fjáraukalaga fyrir árið 2017 er ekki útskýrt hvernig þær fjárheimildir sem beðið er um uppfylla ofangreind skilyrði. Í umfjöllun nefndarinnar kom meira að segja fram að stofnað hefði verið til skuldbindinga vegna einhverra þessara fjárheimilda og þá verður að spyrja hvort 41. gr. stjórnarskrárinnar eigi við um að „ekkert gjald má greiða af hendi, nema heimild sé til þess í fjárlögum eða fjáraukalögum“, með leyfi forseta. Má skuldbinda ríkissjóð án þess að til sé fjárheimild fyrir því?

Ríkisendurskoðun kom og gerði grein fyrir þessari hefð, ef svo má kalla, sem hefur myndast um að leita heimilda eftir á en þeir gerðu athugasemd við það hvað myndi gerast ef Alþingi segði nei. Ég er á þeirri skoðun að þó að Alþingi veiti heimild eftir á sé brotið gagnvart stjórnarskránni alveg jafn mikið. Það var brotið gegn stjórnarskránni með því að stofna til skuldbindinga fyrir fram, áður en heimilda var leitað, þó að Alþingi samþykki síðan heimildina eftir á. Það er búið að brjóta af sér. Þetta er eins og að skila þýfinu, svoleiðis rök.

Það liggur ekki fyrir nefndinni að ráðherra hafi gripið til allra þeirra ráðstafana sem hægt er að nota til þess að fjárveitingar fari ekki fram úr fjárheimildum áður en leitað er til fjáraukalaga. Engar reglugerðir hafa verið settar um nýtingu fjárheimilda, engar greinargerðir ráðherra um hvaða ráðstafana ráðherra hyggst grípa til til að koma í veg fyrir frávik milli raunútgjalda og fjárheimilda. Ráðherra hefur heldur ekki gert fjárlaganefnd grein fyrir því hvernig varasjóðir hafa verið notaðir. Upplýsingar sem nefndin fékk voru þær að búið væri að geyma einhverja varasjóði til þess að eiga mögulega fyrir kjarasamningum ef þeir fara umfram áætlanir. En varasjóðir málefnaflokkanna, sem eiga við á ýmsum stöðum, eiga ekkert endilega við um kjaraviðræður. Maður verður að spyrja: Af hverju þarf að geyma varasjóðina til þess og leita heimilda í fjáraukalögum fyrir öðru en ekki öfugt? Af hverju er þá ekki hægt að leita fjárheimilda í fjáraukalögum fyrir kjarahækkunum ef til þeirra kemur og reyna þá að nýta varasjóðina jafnóðum? Þar eru vissulega fjárheimildir fyrir því og kjarasamningar, ef þeir fara umfram áætlanir, eru augljóslega eitthvað sem uppfyllir þau skilyrði sem duga til að grípa til fjáraukalaga þegar varasjóðir eru búnir. Allt í allt ber þessi framkvæmd ekki með sér að farið sé að lögum um opinber fjármál.

Það var mikil umræða í nefndinni um varasjóði málefnaflokka og almennan varasjóð fjárlaga. Nefndin fékk sundurliðun á notkun varasjóðanna sem sýndi að þeir voru nær ósnertir, alls var búið að nýta 25,9 millj. kr. úr varasjóðum málaflokka. Þrátt fyrir það er lagt fram fjáraukalagafrumvarp upp á um 25 milljarða kr. Ef allir varasjóðirnir, sá almenni líka, væru nýttir gæti fjáraukinn verið um þriðjungi minni. Þá væri hægt að taka tillit til t.d. vaxtakostnaðar o.s.frv. til lækkunar enn fremur og mögulega þeirra heimilda sem væri hægt að rökstyðja að ættu við fjárauka eftir að búið væri að tæma varasjóðina. Þá þyrftu samt að liggja fyrir allar greinargerðir og tilraunir ráðherra til að halda sig innan fjárheimilda, sem liggur ekki fyrir. Þá værum við kannski að glíma við fjáraukalagafrumvarp sem væri af eðlilegri stærðargráðu miðað við lög um opinber fjármál. En það vantar allt fram að þessu, rökstuðning ráðherra, greinargerðir ráðherra, reglugerðarbreytingar eða útskýringar ef þær voru ekki mögulegar, t.d. varðandi lyf, við viljum ekki hætta að gefa krabbameinslyf t.d. og þannig reglugerð kæmi ekki til greina. Kannski eitthvað annað, ég veit það ekki. Það er eitthvað sem væri fagsviðsins að meta hvernig væri hægt að nýta ýmis úrræði til kostnaðarlækkunar. Mörg þeirra hafa verið nefnd, t.d. að kaupa leyfi í samvinnu við önnur lönd og nýta þar af leiðandi ákveðið stærðarhagræði til að lækka kostnað, sem hefur ekki verið gripið til.

Það er ýmislegt sem hefur fram að þessu einfaldlega ekki verið gert. Þar tel ég að fjárlaganefnd hafi brugðist á ákveðinn hátt í eftirlitinu með framkvæmd fjárlaga. Fyrir því eru ýmsar ástæður. Jú, við erum að gera þetta í fyrsta skipti, erum enn að læra hvernig þetta á að virka. En hvað þetta ferli varðar nákvæmlega held ég að það að enda í fjáraukalögum sé stórt vandamál sem við ættum bara að segja nei við. Það eru engar sérstakar afleiðingar af því þar sem fjárlagaliðir málaflokkanna byrja þá bara í halla. Varasjóðirnir færast líka yfir, sem hefðu átt að vera notaðir til að vinna upp þann halla. Þá væri bara hægt að vinna úr þeim málum á eðlilegan hátt samkvæmt lögum um opinber fjármál.

Minni hlutinn leggur sérstaka áherslu á að það eigi að fara eftir lögum um opinber fjármál þegar kemur að fjáraukalögum. Það felur í sér að ef ríkisstjórnin leggur fram fjáraukalagafrumvarp þá sé útskýrt skilmerkilega hvernig ráðherra hefur áður brugðist við með aðhaldsaðgerðum, reglugerðarbreytingum, millifærslum, notkun á varasjóði málefnaflokksins og almenna varasjóðnum. Þegar allt þetta hefur verið fullreynt er hægt að grípa til frumvarps til fjáraukalaga og þá einungis ef þessi skilyrði eru uppfyllt og þau eru ströng. Annars fer fjárlagaliður málaflokksins eða hvar sem þau útgjöld koma til í mínus, í halla, fyrir næsta ár. Það gerist ef ekki er hægt að útskýra að þetta sé vegna þeirra skilyrða sem eiga við um fjáraukann.

Til viðbótar er í fjáraukalagafrumvarpinu verið að biðja um auknar heimildir í 6. gr. fjárlaga fyrir árið 2017. Þar er bætt við fjórum heimildum um land við Nauthólsveg, í Mosfellsbæ og í Bláskógabyggð ásamt eignatilfærslu frá Lindarhvoli ehf. til Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins vegna B-deildar lífeyrissjóðsins. Það sem vekur athygli við þá grein er að heimildin, verði hún samþykkt, mun einungis vera til staðar í þá örfáu daga sem eftir lifir árs þar sem ekki er gert ráð fyrir þessum heimildarákvæðum í fjárlögum fyrir árið 2018. Eigi að nýta þessi heimildarákvæði verður að ganga til þessara samninga á þeim dögum sem eftir eru af árinu. Væntanlega bara seinna í dag, kannski er hægt að gera þetta á laugardegi, á morgun. En minni hlutinn sér enga ástæðu til þess að þessar heimildir séu settar í fjáraukalög í stað fjárlaga fyrir árið 2018, þar sem væri hægt að vinna að þessu í eðlilegu ferli og klára ekki með síðasta dags undirskrift.

Okkur hefur verið tilkynnt að það sé í rauninni búið að klára flesta af þessum samningum og það er með vilyrði um samþykki þingsins að þeir taki gildi. Þetta er dæmi um að framkvæmdarvaldið er að leita heimilda eftir á. Fjármálaráðuneytið kom með þá útskýringu að það legði ekki að jöfnu það að beita svona heimildum, sem sagt um kaup og sölu á landi o.s.frv., við t.d. 41. gr. stjórnarskrárinnar sem fjallar um að ekki skuli greiða gjald nema til sé heimild. Þá er verið að tala um útgjöld og eitthvað því um líkt. En mér finnst hæpið að hægt sé að taka það rökskref þar sem almenna reglan er sú að það þurfi að leita heimilda fyrir fram. Mér finnst hæpið að allt í einu sé hægt, varðandi 6. gr. heimildir, að fara fram hjá því og leita heimilda eftir á. Ég sé ekki að það séu nein lög sem gera ráð fyrir að hægt sé að gera öfugt við það sem maður myndi ætla að væri andi stjórnarskrárlaganna, að það verði alltaf að leita heimilda fyrir fram. Mér fannst rökstuðningur fjármálaráðuneytisins um að það væri hægt að gera þetta svona eftir á ekki halda. Ég myndi vilja beina því til Alþingis að ef það er einhver vafi um þetta að bæta þá úr því og gera það skýrt, leyfa þeim ekki þetta túlkunarvald sem leiðir til geðþóttavalds. Við glímum við ákveðið geðþóttavald í þessu frumvarpi til fjáraukalaga því að það er samkvæmt því sem var gert áður. Þetta er bara fjárauki samkvæmt gamla vinnulaginu.

Við erum með lög um opinber fjármál núna sem eru mjög skýr um hvenær og hvernig megi leggja fram fjáraukalög. Og meira að segja þó að maður sé strangur samkvæmt gömlu lögunum er fjáraukinn samt vafasamur. Það á samt að leita heimilda fyrir fram. Í gömlu lögunum eru líka skilyrði fyrir því að hægt sé að grípa til fjárauka. Við erum á mjög tæpu vaði, þetta er brotalöm hvað lögin varðar, bæði þau nýju og gömlu og við fylgjum hefðinni allt of mikið hvað þetta varðar. Við förum einfaldlega eftir því sem við höfum áður gert, sama hvað lögin segja. Við sem löggjafarsamkunda eigum að reyna að láta lögin ríma við raunveruleikann. Ef raunveruleikinn er sá að við getum ekki gert þetta öðruvísi eigum við a.m.k. að laga lögin þannig að þau raungeri þann sannleika svo að hægt sé að ganga að því sem vísu að þegar lögin eru skoðuð endurspegli þau raunveruleikann. Það er einmitt þannig sem við viljum hafa það, með lögum skal land byggja, lögræðisreglan og allt það.

Alþingi fer með löggjafarvaldið en fyrst ráðherra skilar frumvarpi til fjáraukalaga til Alþingis sem fer gegn lögum um opinber fjármál, hver er þá ábyrgð Alþingis að afgreiða slík lög? Hverjar eru afleiðingar þess að framfylgja ekki lögum um opinber fjármál og hver framfylgir því að einhver axli þá ábyrgð? Þetta eru spurningar sem ég fékk ekki svör við í nefndinni, kannski af því að við fengum ekki nægan tíma til að fara yfir frumvarpið, hvorki þetta né öll hin það sem af er þessu þingi. En þetta eru nauðsynlegar spurningar sem við ættum að svara. Hvernig viljum við klára svona mál sem passa einfaldlega ekki inn í þær aðstæður sem við lendum í, að það þarf að gera þetta með stuttum fyrirvara? Hvað á að gera þegar ríkisstjórnin fer ekki eftir þingsályktunum t.d. varðandi fjármálaáætlun eða lögum um opinber fjármál sem við setjum ríkisstjórninni og hún á að fara eftir? Hvernig bregðumst við við þegar ríkisstjórnin brýtur einfaldlega lög? Mér finnst það rosalega stór spurning og hún á ekki bara við um fjáraukalög og fjárlögin núna heldur um miklu fleiri lög. Það hefur raungerst á undanförnum dögum og mánuðum varðandi skýrslur og Landsrétt.

Ég spyr: Hvar á ábyrgðin að liggja? Ég tel hana augljóslega liggja hjá meiri hluta þingmanna sem kemur til með að samþykkja þetta. Þó að við séum löggjafarsamkunda þar sem við samþykkjum þessi lög, sem við höfum alveg rétt til samkvæmt sannfæringu okkar, getum við samt verið að brjóta lög. Þegar hér eru lögð fram frumvörp er reynt að koma í veg fyrir að ákvæði þeirra brjóti gegn stjórnarskrá. Það er sérstaklega athugað þegar við sendum lagabreytingartillögur til nefndaskrifstofanna hvort þær passi við stjórnarskrá. Af hverju ekki við önnur lög? Af hverju sendum við þetta ekki til baka til ríkisstjórnarinnar og segjum bara: Fyrirgefið, þetta gengur gegn lögum um opinber fjármál, vinsamlegast lagið þetta?

Það er augljóst að ýmis markmið laga um opinber fjármál nást ekki að þessu sinni. Engin sjálfbærni og ekkert gagnsæi felst í að leita sífellt að heimildum eftir að búið er að stofna til skuldbindinga. Það er að mínu mati brot á stjórnarskrá. Það er engin festa, varfærni eða stöðugleiki í 25 milljarða kr. frumvarpi til fjáraukalaga. Minni hlutinn hafnar einfaldlega þessari framkvæmd algerlega og vísar ábyrgð á að fara gegn lögum um opinber fjármál á hendur ríkisstjórnar og þess hluta þingsins sem samþykkir þetta fjáraukalagafrumvarp.

Undir álitið rita Björn Leví Gunnarsson framsögumaður, Ágúst Ólafur Ágústsson, Birgir Þórarinsson og Ólafur Ísleifsson. Þorsteinn Víglundsson var áheyrnarfulltrúi í fjárlaganefnd og tekur undir álit minni hlutans.