Bráðabirgðaútgáfa.

148. löggjafarþing — 61. fundur,  9. maí 2018.

aðgerðir gegn skattundanskotum og skattsvikum.

561. mál
[19:32]
Horfa

dómsmálaráðherra (Sigríður Á. Andersen) (S):

Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um breytingu á ýmsum lögum vegna aðgerða gegn skattundanskotum og skattsvikum. Þetta er mál nr. 561. Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar á lögum á sviði skattamála sem m.a. eru byggðar á tillögum þriggja starfshópa frá árinu 2017 um aðgerðir gegn skattundanskoum og skattsvikum. Um er að ræða skýrslur um umfang skattundanskota og tillögur til aðgerða, um milliverðlagningu og faktúrufölsun og skattskyldu af erlendri ferðaþjónustustarfsemi á Íslandi.

Tillögur starfshópanna voru margar og af margvíslegum toga og er í fyrsta áfanga gert ráð fyrir því að gerðar verði breytingar sem lúta að heimild erlendra atvinnufyrirtækja, þar með talið ferðaþjónustuaðila, sem eru virðisaukaskattsskyld hér á landi til að skrá sig og skila virðisaukaskatti í gegnum einfaldað rafrænt skráningarkerfi og heimild tollstjóra til að fjarlægja skráningarmerki ökutækis hafi ekki verið staðin skil á lögbundnum aðflutningsgjöldum bifreiðar. Þá felur frumvarpið í sér breytingar vegna athugasemda frá Eftirlitsstofnun EFTA sem varða samsköttun félaga. Í frumvarpinu eru einnig tillögur um breytingu á skilaskyldu launagreiðanda á staðgreiðslu af launum í tengslum við útleigu á vinnuafli. Þörf er á að skilgreina enn frekar ábyrgð launagreiðanda á staðgreiðsluskilum starfsmanna starfsmannaleigu eða annars aðila sem leigir út vinnuafl vegna starfa þeirra hér á landi. Þá er þar jafnframt að finna tillögu um að sett verði stöðluð gjaldskrá um greiðslu aðflutningsgjalda vegna tímabundins innflutnings erlendra hópbifreiða til landsins, eða annarra ökutækja sem nota á til atvinnurekstrar, í stað þess að útreikningur eigi sér stað út frá áætlaðri leigu miðað við 1/60 hluta tollverðs. Fyrir liggur að áfram verður unnið með tillögur starfshópanna sem sumar hverjar krefjast lengri tíma til úrvinnslu.

Ég mun nú fjalla nokkuð ítarlega um einstök efnisatriði frumvarpsins. Í fyrsta lagi vil ég víkja að samsköttun félaga. Lagðar eru til breytingar á lögum um tekjuskatt, þannig að föstum starfsstöðvum félaga í aðildarríkjum Evrópska efnahagssvæðisins, aðildarríkjum stofnsamnings Fríverslunarsamtaka Evrópu eða í Færeyjum, sem staðsettar eru hér á landi, verði heimil samsköttun með innlendum samstæðufélögum. Breytingartillagan er lögð fram í því skyni að koma til móts við álit Eftirlitsstofnunar EFTA frá 7. apríl 2016 um að íslenskar reglur um samsköttun félaga brjóti í bága við EES-samninginn um staðfesturétt og frjálst flæði fjármagns. Ég vísa einnig í formlega tilkynningu eftirlitsstofnunarinnar sem dagsett er 27. mars síðastliðinn.

Í frumvarpinu er lagt til að sama frávik eigi við í tilviki fastrar starfsstöðvar og í tilviki dótturfélags, þ.e. að skilyrðið um 90% eignarhald þurfi að hafa varað allt viðkomandi reikningsár, nema þegar um nýstofnuð dótturfélög eða fasta starfsstöð er að ræða eða slit á dótturfélagi eða lokun fastrar starfsstöðvar. Þá er að auki lagt til að tap í fastri starfsstöð samkvæmt lögum um tekjuskatt verði því aðeins frádráttarbært hjá íslensku félagi að ekki sé unnt að jafna tapið hjá erlendu félagi starfsstöðvarinnar.

Á síðustu árum hefur átt sér stað mikil aukning á flæði vinnuafls innan Evrópusambandsins og EFTA-ríkjanna með samningum um alþjóðlega útleigu á vinnuafli og hefur Ísland ekki farið varhluta af þeirri þróun. Mörg dæmi eru um að erlendir aðilar komi hingað til lands og vinni í verktöku fyrir innlenda aðila. Raunin er hins vegar oft sú að starfsmenn erlendu aðilanna lúta í raun boðvaldi innlendra aðila og eru á allan hátt eins og hverjir aðrir samningsbundnir starfsmenn innlendu aðilanna þegar litið er til stjórnunar og ábyrgðar þeirra gagnvart hinum erlenda aðila. Þegar þannig háttar til er í skattaréttarlegum skilningi talað um ,,gerviverktöku“, þ.e. þegar aðili kemur fram út á við sem verktaki en hefur þegar nánar er skoðað réttarstöðu launþega. Í ljósi þess mikla fjölda erlendra starfsmanna sem komið hefur hingað til lands síðustu misseri liggur fyrir að erfiðleikum er bundið fyrir skattyfirvöld að sporna við því hverju sinni að raunverulegt samningssamband launþega sé dulið, ýmist undir formerkjum starfsmannaleigu eða verktöku, þar með talið í formi útleigðra starfsmanna. Því má leiða að því líkum að ríkissjóður og sveitarfélög fari á mis við skatttekjur vegna vinnu erlendra manna hér á landi, ásamt því að ekki sé greitt tryggingagjald af launum þessara manna. Þá má ætla að lífeyrissjóðsgreiðslum vegna vinnu þeirra sé ekki haldið eftir og skilað réttilega.

Árið 2007 voru gerðar breytingar á lögum um staðgreiðslu opinberra gjalda til að bregðast við dómi Hæstaréttar í máli Impregilo SpA, útibú á Íslandi, gegn íslenska ríkinu. Breytingarnar fólu m.a. í sér að ákvæðum staðgreiðslulaga var breytt þannig að notandi þjónustu teldist launagreiðandi útleigðra starfsmanna á grundvelli samninga um útleigu á vinnuafli, en ekki starfsmannaleigan, þ.e. ef hún væri ekki með skattalegt heimilisfesti hér á landi. Samhliða þessari breytingu voru einnig gerðar breytingar á lögum um tryggingagjald og lögum um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða.

Hugtakið starfsmannaleiga eins og það er sett fram í lögum um starfsmannaleigur hefur leitt til þess að skattyfirvöld hafa talið sig bundin af þeim þrönga skilningi sem þar kemur fram þegar kemur að því að skýra hugtakið í lögum um staðgreiðslu opinberra gjalda og að hugtakið í skattalegum skilningi ætti einungis við um skráðar starfsmannaleigur sem hafa þann eina tilgang að leigja út starfsmenn. Með þeim breytingum sem lagðar eru nú til með þessu frumvarpi, þ.e. að bæta við lög um staðgreiðslu opinberra gjalda, orðunum „eða annar aðili sem leigir út vinnuafl“, er kveðið skýrar á um skilaskyldu launagreiðanda í þeim tilvikum þegar um er að ræða útleigu á vinnuafli, óháð því hvort útleigan eigi sér stað fyrir tilstilli skráðrar starfsmannaleigu eða annars aðila.

Með frumvarpinu er líka lagt til að tekið verði upp hér á landi að norskri fyrirmynd rafrænt skráningarkerfi fyrir erlend atvinnufyrirtæki sem selja öðrum en fyrirtækjum hér þjónustu sem veitt er rafrænt, fjarskiptaþjónustu og útvarps- og sjónvarpsþjónustu. Markmið breytingarinnar er að einfalda innheimtu og skil á virðisaukaskatti fyrir erlend atvinnufyrirtæki hér á landi, í samræmi við tillögur OECD um kosti einfaldaðs skráningarforms vegna sölu á rafrænni þjónustu milli landa, og má vísa um það t.d. til skýrslu OECD um árangursríka innheimtu virðisaukaskatts, sem kom út 24. október á síðasta ári. Markmiðið er þannig að takmarka þær skattalegu kröfur sem gerðar eru til erlendra atvinnufyrirtækja vegna sölu á tiltekinni þjónustu til einstaklinga og þeirra aðila sem stunda ekki atvinnurekstur hér á landi. Með breytingunni verða skatttekjur ríkissjóðs enn betur tryggðar og samkeppnisstaða innlendra og erlendra aðila bætt.

Samhliða þeirri breytingu er einnig lagt til að þeim erlendu atvinnufyrirtækjum sem selja hingað til lands í áskrift blöð og tímarit á pappírsformi sem og þeim erlendu ferðaþjónustuaðilum sem selja virðisaukaskattsskylda þjónustu hingað verði jafnframt heimilað að skrá sig með einfaldri skráningu að því gefnu að salan eigi sér stað til annarra en atvinnufyrirtækja hér á landi. Með hugtakinu atvinnufyrirtæki er átt við fyrirtæki sem hefur með höndum atvinnurekstur, þ.e. stundar sjálfstæða starfsemi reglubundið í vissu umfangi í þeim efnahagslega tilgangi að skila hagnaði. Og verður að segja að þessi hugtakanotkun er kannski ekki í samræmi við almenna málvenju enda hefur það að mínu mati falist í fyrirtækjum, þessi skilgreining, en hér er sem sagt sérstaklega áréttað að um atvinnufyrirtæki er að ræða.

Lagt er til að einföld skráning fari fram út frá rafrænu skráningarkerfi ríkisskattstjóra. Innleiðing rafræns skráningarkerfis líkt og lagt er til í frumvarpi þessu mun að öllu óbreyttu leiða til aukinnar skilvirkni og fyrirsjáanleika fyrir erlend atvinnufyrirtæki. Í þessu sambandi má til að mynda nefna að eðli rafrænnar þjónustu er að atvinnufyrirtæki geta veitt fjölda kaupenda í mismunandi löndum þjónustu án þess að vera með heimilisfesti eða fasta starfsstöð í þeim löndum þar sem að kaupendur þjónustunnar hafa búsetu. Þetta leiðir til þess að atvinnufyrirtæki sem stunda milliríkjaviðskipti eru oft skuldbundin til þess að standa skil á virðisaukaskatti í mörgum löndum þrátt fyrir að vera ekki með heimilisfesti eða fasta starfsstöð í löndum kaupenda þjónustunnar. Til að greiða fyrir auknum einfaldleika og alþjóðlegum viðskiptum þegar um er að ræða rafræn viðskipti yfir landamæri er í frumvarpi þessu lögð til upptaka einfalds skráningarkerfis hér á landi. Innan ESB hefur um árabil verið í gildi rafrænt skráningarkerfi fyrir erlend atvinnufyrirtæki utan sambandsins sem selja neytendum innan sambandsins þjónustu sem veitt er rafrænt, fjarskiptaþjónustu eða útvarps- og sjónvarpsþjónustu til einföldunar fyrir erlend atvinnufyrirtæki.

Sambærilegt skráningarkerfi og lagt er til að tekið verði upp hér á landi var tekið upp í Noregi í júlí 2011. Það kerfi nær þó eingöngu til rafrænnar þjónustu, þar með talið fjarskiptaþjónustu. Í frumvarpi þessu er þó jafnframt lagt til að þeim erlendu aðilum sem hafa með höndum sölu hingað til lands á blöðum og tímaritum í áskrift á pappírsformi sem og þeim erlendu ferðaþjónustuaðilum sem selja virðisaukaskattsskylda ferðaþjónustu erlendis frá hingað til lands gefist einnig kostur á að nýta sér einfaldaða skráningu og skila virðisaukaskatti út frá slíkri skráningu hér á landi. Skilyrði fyrir einfaldri skráningu erlendra atvinnufyrirtækja skal þó ávallt vera það að salan eigi sér stað til annarra en atvinnufyrirtækja hér á landi. Þá má nefna að Nýja-Sjáland og Ástralía tóku upp slíkt kerfi árin 2016 og 2017 vegna skráningar og innheimtu á vöru og þjónustuskatti vegna sölu á þjónustu sem hægt er að veita yfir landamæri.

Virðulegur forseti. Samfara auknum fjölda ferðamanna á Íslandi hefur ökutækjum sem flutt eru inn til að nota tímabundið hér á landi fjölgað umtalsvert. Nokkur hluti ökutækjanna er fluttur inn til nota í atvinnurekstri, m.a. í ferðaþjónustu, og þá einkum hópbifreiðar, en önnur ökutæki eru að jafnaði flutt inn til persónulegra nota. Hið aukna umfang skapar ýmis álitamál er snúa að aðflutningsgjöldum og tollfríðindum. Umfang eftirlits með því að skilyrði tímabundins innflutnings séu uppfyllt hefur aukist umtalsvert samfara auknum innflutningi. Flest ökutækjanna eru flutt inn með ferju í áætlunarsiglingum, þ.e. ferjunni Norrænu sem kemur til hafnar á Seyðisfirði. Aðstæður við tollafgreiðslu ökutækjanna eru þannig að hún þarf að eiga sér stað á skömmum tíma. Af þeim sökum eru möguleikar tollyfirvalda til ítarlegrar tollmeðferðar takmarkaðir að ákveðnu leyti. Innlendir rekstraraðilar í ferðaþjónustu hafa talið sig verða þess áskynja að samkeppnisaðilar nýti ökutæki hér á landi lengur en þeim er heimilt á grundvelli undanþágna vegna tímabundinna nota eða jafnvel í trássi við önnur skilyrði slíkra undanþága. Í þeim tilvikum þegar farið hefur verið gegn skilyrðunum hafa tollyfirvöld átt á brattann að sækja við að rannsaka og undirbúa töku ákvarðana um álagningu aðflutningsgjalda. Þá hefur borið við að innheimta slíkra aðflutningsgjalda hafi borið takmarkaðan árangur enda ekkert sem kemur í veg fyrir að ökutækin verði flutt úr landi þrátt fyrir tilvist slíkrar skuldar. Þessi staða fer gegn hagsmunum hins opinbera og sjónarmiðum um skilvirka og góða innheimtu aðflutningsgjalda og skekkir samkeppnisstöðu í atvinnurekstri hér á landi. Í skýrslu starfshóps um skattskyldu af erlendri ferðaþjónustustarfsemi á Íslandi frá því í júlí 2017 er m.a. sett fram tillaga um að gerð verði breyting á reglugerð um ýmis tollfríðindi, þess efnis að tollstjóri fái almenna heimild til þess að fjarlægja skráningarmerki ökutækis ef fyrir liggur að aðili, jafnt innlendur sem erlendur, hefur ekki staðið skil á lögbundnum aðflutningsgjöldum bifreiðar hér á landi. Þá er þar jafnframt að finna tillögu um að sett verði stöðluð gjaldskrá um greiðslu aðflutningsgjalda vegna tímabundins innflutnings erlendra hópbifreiða til landsins, eða annarra ökutækja sem nota á til atvinnurekstrar, í stað þess að útreikningur eigi sér stað út frá áætlaðri leigu sem hluta tollverðs. Er frumvarpinu ætlað að tryggja tillögunum lagastoð.

Í fyrsta lagi er lögð til breyting á tollfríðindum hópbifreiða sem fluttar eru til landsins tímabundið þegar bifreið er ekki flutt úr landi með þeim ferðamannahópi sem bifreiðin var ætluð við innflutning. Í stað þess að aðflutningsgjöld sem greiða ber af bifreiðunum geti numið tilteknum hluta af áætlaðri leigu sem tekur mið af tollverði bifreiðar taki hin áætlaða leiga mið af meðaltollverði innfluttra hópbifreiða sem flokkast hafa í sama tollskrárnúmer síðastliðin þrjú ár.

Í öðru lagi er í frumvarpinu tillaga þar sem gert er ráð fyrir að tollyfirvöldum verði heimilað að fjarlægja skráningarmerki af ökutækjum sem hafa verið flutt inn á grundvelli tollfríðindaákvæða tollalaga. Þau ákvæði heimila tímabundna niðurfellingu tolls vegna ökutækja sem nota á tímabundið hér á landi.

Við innflutning og framleiðslu ökutækja hér á landi er skylt að greiða aðflutningsgjöld, m.a. vörugjald, virðisaukaskatt og úrvinnslugjald. Af þeim vega vörugjald og virðisaukaskattur jafnan þyngst. Skyldan til greiðslu vörugjalds sem nær til nýrra og notaðra ökutækja hvílir á innflytjendum hvort sem innflutningurinn er gerður til endursölu eða til eigin nota. Skyldan til greiðslu virðisaukaskatts nær til allra vara, nýrra og notaðra, þar með talið ökutækja. Við innflutning á vöru er virðisaukaskattur innheimtur af tollverði skattskyldrar vöru að viðbættum tolli og öðrum gjöldum sem á eru lögð við tollmeðferð. Á grundvelli ákvæða tollalaga um vörugjald af ökutækjum, eldsneyti o.fl. og laga um virðisaukaskatt hafa vörugjöld og virðisaukaskattur verið felld niður við innflutning á ökutækjum sem nota á tímabundið hér á landi. Þeim sem slíkrar heimildar njóta er því heimilt að flytja inn ökutæki til nota hér á landi um nokkra hríð án þess að skylda til greiðslu gjalda myndist. Tollfríðindin felast ekki í niðurfellingu aðflutningsgjalda heldur ber innflytjendum að greiða vörugjald af leiguverði eða áætluðu leiguverði í stað tollverðs sem að meginstefnu endurspeglar viðskiptaverð vöru, þ.e. það verð sem greitt er eða greiða ber fyrir ökutæki við sölu til útflutnings.

Framangreind tollfríðindaákvæði eru grundvölluð á alþjóðlegum skuldbindingum. Á grundvelli EES-samningsins njóta íbúar aðildarríkja samningsins réttar til frjálsrar farar og atvinnu í aðildarríkjunum. Í því felst m.a. að þeim er tryggður réttur til að stunda starfsemi í öllum EES-ríkjunum. Í framkvæmd hafa ákvæði samningsins verið talin tryggja mönnum rétt til tímabundinna nota ökutækja í öðru EES-ríki en heimaríki viðkomandi. Þá hafa íslensk stjórnvöld tekið þátt í gerð yfirlýsinga á vettvangi OECD sem tryggja eiga ferðamönnum rétt til að ferðast á ökutækjum milli aðildarlanda stofnunarinnar án þess að skylda til greiðslu aðflutningsgjalda myndist.

Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar sem snerta öll ökutæki sem njóta tollfríðinda við innflutning á grundvelli framangreindra ákvæða um tímabundna notkun ökutækja hér á landi. Ef brotið er gegn skilyrðum ákvæðanna myndast ótvíræð skylda til greiðslu aðflutningsgjalda. Til þess að treysta skilvirka innheimtu þeirra er annars vegar lagt til að heimilt verði að fjarlægja skráningarmerki af viðkomandi ökutæki hafi notkun þess varað lengur hér á landi en heimilt er. Gert er að ráð fyrir að skráningarmerkið verði ekki afhent aftur fyrr en tollurinn hefur verið greiddur. Hins vegar er lögð til sú einföldun á innheimtu aðflutningsgjalda á grundvelli áætlaðs leiguverðs hópbifreiða að í stað þess að hið áætlaða leiguverð taki mið af tollverði viðkomandi ökutækis byggist það á fyrirframbirtu meðaltollverði innfluttra hópbifreiða sem flokkast hafa í sama tollskrárnúmer síðastliðin þrjú ár.

Verði frumvarpið samþykkt verða tollyfirvöld færari um að takast á við eftirlit með því að ökutæki sem nota á tímabundið hér á landi uppfylli þau skilyrði sem sett hafa verið. Þá verður innheimta aðflutningsgjalda einfaldari og skilvirkari.

Virðulegur forseti. Ákvæði frumvarpsins um að heimild hlutafélaga til samsköttunar nái einnig til fastra starfsstöðva félaga innan Evrópska efnahagssvæðisins gæti hugsanlega haft einhver áhrif á ríkissjóð hvort heldur er til hækkunar eða lækkunar á tekjum. Í ljósi þess að fram til þessa hefur ekki reynt á slíka skattlagningu hér á landi er engin leið að spá fyrir um nettóáhrif tillögunnar á tekjuhlið ríkissjóðs til framtíðar.

Tillögur frumvarpsins sem snúa að skilaskyldu launagreiðanda á staðgreiðslu af launum í tengslum við útleigu á vinnuafli gera lagaákvæðið skýrara og er til þess fallið að draga úr skattundanskotum og skattsvikum og auka þannig skatttekjur ríkis og sveitarfélaga í einhverjum mæli.

Gert er ráð fyrir að einskiptiskostnaður muni falla til vegna smíði sérstaks skráningarkerfis fyrir einfalda skráningu sem heimiluð verður erlendum aðilum sem selja rafræna þjónustu o.fl. hingað til lands. Áætla má að sá kostnaður nemi um 50–70 millj. kr. Um leið má gera ráð fyrir bættum og skilvirkari skattskilum í framhaldi af upptöku slíks kerfis sem mun vega upp á móti þessum stofnkostnaði. Tillögur um lagabreytingar vegna ökutækja sem nota á tímabundið hér á landi munu einkum kalla á breytingu verklags við tolleftirlit. Tillögurnar munu annars vegar leiða til aukinnar skilvirkni tolleftirlits og hins vegar kalla á vinnu við að fjarlægja skráningarmerki af ökutækjum. Á heildina litið má ætla að áhrif þessara breytinga verði óveruleg.

Virðulegi forseti. Að þessu sögðu legg ég til að frumvarpinu verði vísað til hv. efnahags- og viðskiptanefndar og til 2. umr. að lokinni þessari umræðu.