fjármálaáætlun 2019--2023.

Virðulegi forseti. Lög um opinber fjármál voru samþykkt árið 2015 og tóku gildi 1. janúar árið 2016. Það þýðir að síðustu fjárlögin sem voru samþykkt af Alþingi, samkvæmt eldri lögum, voru fjárlög fyrir árið 2016. Lokafjárlög þess árs voru afgreidd á þessu þingi, nú nýlega. Þó að margt hafi breyst með nýjum lögum þýðir það ekki endilega að hegðun manna og hefðir hafi breyst. Enn virðast ráðamenn ráðskast með fjárheimildir eftir geðþótta eins og ýmis atriði í fjáraukalögum á síðasta ári og nýleg úthlutun úr almennum varasjóði bera með sér. Lögin segja eitt en ákvarðanir um ráðstafanir fjárheimilda segja annað og Alþingi lætur ráðherra komast upp með það. Það er ekki nóg að semja ný lög, það verður nefnilega líka að fara eftir þeim.

Það er augljóst að í fyrirliggjandi fjármálaáætlun er ýmsum atriðum laga um opinber fjármál ekki fylgt. Þar má helst nefna skort á ýmsum upplýsingum sem tengjast stefnumótun stjórnvalda. Þar eru markmið óljós, mælikvarðar oft engir eða ógagnsæir og ekkert kostnaðarmat fylgir neinni aðgerð stjórnvalda. Þar af leiðandi er ekki hægt að skilja af hverju stjórnvöld vilja auka útgjaldaramma málefnasviða. Engin svör fást við einföldum spurningum eins og „af hverju aukast útgjöldin hérna um 3 milljarða kr.?“ eða „af hverju lækka útgjöldin á þessu málefnasviði?“

Það er ekkert samhengi á milli breytinga á útgjöldum ríkisins næstu fimm árin og þeirrar stefnu sem stjórnvöld marka í fjármálaáætluninni. En til að reyna að skýra hlutina betur var fjármála- og efnahagsráðuneytið beðið um að útvega eftirfarandi upplýsingar:

1. Grunnútgjöld og samningsbundin útgjöld ríkisins, svokallað grunndæmi sem vísað er til í áliti fjármálaráðs. Sundurliðað eftir málefnasviðum fyrir árin 2018–2023.

2. Sundurliðuð útgjöld eftir málefnasviðum umfram grunnútgjöld, fyrir árin 2018–2023.

3. Kostnaðaráætlun fyrir aðgerðir, samkvæmt markmiðum málefnasviða í fjármálaáætlun. Heildarútgjöld fyrir hverja aðgerð fyrir sig til 2023.

Svarið við fyrstu spurningunni var pdf-skjal með upplýsingum um grunnútgjöld fyrir árin 2018–2023, sjá fylgiskjal 1, mjög skemmtileg tafla. Í svarinu við fyrstu spurningunni koma tölulegar áherslur ríkisstjórnarinnar fram án útskýringa á því í hvað fjármunirnir eiga að fara. Spurningar tvö og þrjú voru til þess að ríkisstjórnin sýndi þinginu stefnu sína, sundurliðaða og kostnaðargreinda, til að þingið gæti gert upp við sig hvort aukningin á útgjöldunum væri nauðsynleg, hvort þeim fjármunum væri vel varið og mikilvægasta markmið þeirra spurninga var að hafa eftirlit með framkvæmd fjárlaga. Ríkisstjórnin þarf nefnilega að segja fyrir fram hversu mikið fé á að fara í hvert verkefni og hvaða markmiðum eigi að ná. Ef ríkisstjórnin gerir ekki grein fyrir hvaða markmiðum eigi að ná eða hversu mikið það eigi að kosta er ekki hægt að fylgjast með framkvæmd fjárlaga. Það er augljóslega ekki hægt að sjá hvort of mikið eða of lítið fé fór í eitthvert verkefni ef aldrei var sagt hversu mikið það ætti að kosta. Það er aldrei hægt að sjá hvort markmiðum hefur verið náð ef engin markmið eru sett. Ef stefna ríkisstjórnarinnar er ekki kostnaðarmetin og mælanleg getur þingið ekki fylgst með framkvæmd fjárlaga. Þess vegna var nauðsynlegt að fá svar við öllum spurningunum þremur, hvað þurfið þið mikinn pening, í hvað á peningurinn að fara og hvers vegna.

Svarið við fyrstu spurningunni fékkst en svörin við hinum tveimur spurningunum voru mjög áhugaverð en ekki innihaldsrík.

Svarið við annarri spurningunni var, með leyfi forseta:

„Líkt og kemur fram í greinargerð fjármálaáætlunarinnar og álitsgerð fjármálaráðs var við vinnslu áætlunarinnar útbúin svokölluð grunnsviðsmynd/grunndæmi um framvindu opinberra fjármála. Grunnsviðsmynd útgjaldahliðar byggðist á fjárlögum fyrir árið 2018 að teknu tilliti til mats fagráðuneyta á þróun fyrirliggjandi skuldbindinga innan sinna málefnasviða og þróun kerfislægra útgjalda á borð við fæðingarorlof og lífeyristryggingar en án allra ráðstafana, þar með talið aðhaldsráðstafana eða ákvarðana um ný og aukin útgjöld. Útgjaldarammar málefnasviða í áætluninni voru ákvarðaðir út frá stefnumörkun ríkisstjórnarinnar og framangreindum greiningum á útgjaldaþróun næstu ára auk þess sem horft var til þeirra áherslna sem birtust í fjárlögum 2018.“

Til að byrja með er þetta ekki svar við spurningunni eins og venjulega. Það er yfirleitt þannig. Maður fær ekki svar við þeim spurningum sem maður spyr. Ekki er nóg að segja að útgjaldarammarnir hafi verið ákvarðaðir út frá stefnumörkun stjórnvalda. 1. minni hluti biður nefnilega um útskýringu á því hvaða stefna er uppfyllt og á hvaða málefnasviði og hvað það kostar eða að minnsta kosti hversu miklu fé eigi að verja í þá stefnu til að ná í áttina að þeim markmiðum. Þótt stjórnarsáttmálinn liggi fyrir er hann ekki fjármálaáætlun. Það getur vel verið að hægt sé að uppfylla öll kosningaloforðin án þess að það kosti krónu, t.d. með breyttri forgangsröðun eða sparnaðaraðgerðum. Í staðinn fáum við bara einhverja heildarupphæð, stundum jákvæða tölu og stundum neikvæða tölu, á hverju málefnasviði.

Svarið við þriðju spurningunni var:

„Í fjármálaáætlun 2018–2022 var gerð tilraun til að meta kostnað við einstaka aðgerðir en við vinnslu áætlunarinnar kom í ljós að það væri mögulega villandi að birta þennan kostnað þar sem samræmdar verklagsreglur varðandi kostnaðarmat aðgerða lágu ekki fyrir. Þar af leiðandi hefði slíkt kostnaðarmat aðgerða ekki tilætlað upplýsingagildi. Þá var einnig horft til þess að stofnanir halda ekki samræmt verkbókhald og því viðbúið að töluvert misræmi væri í þessu kostnaðarmati. Við gerð þessarar fjármálaáætlunar lágu sömu sjónarmið til grundvallar og verið er að skoða hvort og hvernig kostnaðarmeta eigi aðgerðir. Hins vegar er gert ráð fyrir því, bæði í fjárlagafrumvarpi og fjármálaáætlun að framkvæmd þeirra aðgerða sem tilgreindar eru rúmist innan fjárveitinga til viðkomandi ábyrgðaraðila.“

Nú hef ég gert kostnaðarmat. Það er ekkert voðalega flókið. Það endar í ákveðinni tölu fyrir ákveðna aðgerð. Ég skil ekki hvað er í raun ósamræmanlegt þar þó að kannski sé eitthvað á bak við töluna sem gæti verið flókið. Við þurfum bara heildartöluna. En aftur: Ekkert svar við spurningunni. En tvennt er hægt að lesa úr því svari sem barst, annaðhvort er kostnaðarmat fyrir stefnu stjórnvalda ekki til eða að ráðuneytið vill bara ekki láta nefndina fá kostnaðarmatið af því að það „hafi ekki tilætluð áhrif“.

Hér er gott að minna á 50. gr. þingskapalaga, með leyfi forseta:

„Við umfjöllun um þingmál, við sérstakar umræður, í svörum við fyrirspurnum þingmanna og í skýrslum, hvort sem er að eigin frumkvæði eða samkvæmt beiðni þingmanna, svo og við athugun mála að frumkvæði fastanefnda þingsins, skal ráðherra leggja fram þær upplýsingar sem hann hefur aðgang að og hafa verulega þýðingu fyrir mat þingsins á málinu.“

Það er augljóst að útskýringar á því af hverju útgjaldarammar fjármálaáætlunar breytast vegna stefnu stjórnvalda eru upplýsingar sem hafa verulega þýðingu fyrir mat þingsins á áætluninni. Ef upplýsingarnar eru eins lélegar og ráðuneytið virðist telja má draga breytingarnar á útgjaldarömmunum verulega í efa. Samt er sagt að framkvæmd þeirra aðgerða rúmist innan fjárveitinga. Það bendir til þess að upplýsingarnar séu nægilega upplýsandi til að útskýra breytingarnar á útgjaldarömmunum. Ráðuneytið getur ekki haldið hvoru tveggja fram í einu. Ef gögnin eru of léleg til að útskýra breytingarnar á útgjöldunum er það ákveðinn áfellisdómur yfir fjármálaáætluninni í sjálfu sér en ef gögnin eru nógu góð ætti að vera hægt að fá þau. Rökin um misræmi í verkbókhaldi og kostnaðarmati halda ekki því að lokum var lögð til breyting á útgjaldaramma. Annaðhvort er ráðuneytið að giska á að verkefnið rúmist innan fjárheimilda eða ráðuneytið vill ekki láta upplýsingarnar af hendi. Við verðum að fá að vita hvort er rétt. Þegar ráðuneytið kynnti svarið við þessum spurningum fyrir fjárlaganefnd kom skýrt fram að það ætlaði ekki að svara spurningum tvö og þrjú.

Virðulegi forseti. Fastanefndir gáfu nokkrar umsagnir. Fyrir utan atvinnuveganefnd og velferðarnefnd fengu nefndir þingsins gesti í samtals rúmlega 35 klukkutíma, sem samsvarar um það bil 14–18 venjulegum nefndafundum, þegar tekið er á móti gestum. Fundir atvinnuveganefndar og velferðarnefndar bætast síðan við, ekki var búið að klára skráningu á öllum fundargerðum þannig að ekki var hægt að leggja það saman. Hins vegar er fjallað um fjármálaáætlunina á 44 nefndafundum á um tveggja mánaða tímabili. Miðað við starfsáætlun þingsins er ekki gefinn mikill tími til að ræða alla þá vinnu sem unnin var innan nefnda í þingsalnum. Það skýrist af nokkrum atriðum. Í fyrsta lagi var fjármálaáætlunin lögð of seint fram á þinginu og í öðru lagi var langt fundafrí yfir páska og fyrir sveitarstjórnarkosningar. Þrátt fyrir það virðist vera of seint fyrir þingið að fá fjármálaáætlun í síðasta lagi 1. apríl og mælir 1. minni hluti því með því að skiladagsetning fjármálaáætlunar verði færð til 1. febrúar.

Aðrar almennar umsagnir: Sendar voru út 28 umsagnarbeiðnir og bárust 44. Almennt séð var varað við því í flestum umsögnum, og gestir vöruðu einnig við því, að hagspáin væri of bjartsýn og að fjármálaáætlunin væri byggð á sandi. Á sama tíma eru verkefnin mörg, húsnæðismarkaðurinn, samgöngumálin, loftslagsmál, tekjustofnar sveitarfélaga, kólnun í ferðaþjónustu, fjárhagsvandi og mannekla heilbrigðiskerfisins, endurskipulagning á menntakerfinu, fjárhagsvandi sýslumanna, misskipting í kaupmáttardreifingu, áskoranir vegna geðrænna vandamála, aukin örorka, fátæktargildrur aldraðra og öryrkja, skert samkeppnisstaða vegna umfangs lífeyrissjóða og „mjúka lendingin“ í hagkerfinu svo nokkur aðkallandi verkefni séu nefnd.

Stefna ríkisstjórnarinnar: Í II. kafla um opinber fjármál, sem heitir „Stefnumörkun í opinberum fjármálum“, er nokkuð ítarlega fjallað um hvernig ríkisstjórnin setur fram stefnu sína. Undirgreinar þess kafla fjalla um fjármálastefnu, fjármálaáætlun, grunngildi fjármálastefnu og fjármálaáætlunar, skilyrði fjármálastefnu og fjármálaáætlunar, hagrænar forsendur, horfur og þróun til lengri tíma, endurskoðun, samskipti og samráð ríkis og sveitarfélaga og svo ársfjórðungsskýrslu um opinber fjármál og fjármálaráð. Hér er mikilvægt að athuga að hvergi er minnst á fjárlög í þeim kafla en heyrst hefur oftar en einu sinni að stefna ríkisstjórnarinnar verði betur útskýrð í fjárlögum. Það má alveg fara nánar út í einstakar aðgerðir fyrir fjárlagaárið en það er algjörlega skýrt í lögum um opinber fjármál að stefna ríkisstjórnarinnar fyrir einstök málefnasvið á heima í fjármálaáætlun. Þar á að útskýra hvernig stefnan samræmist markmiðum um þróun tekna og gjalda. Það þýðir að þá þarf að útskýra hvernig stefna ríkisstjórnarinnar hefur áhrif á tekjur og útgjöld ríkisins. Ef útgjaldarammi fyrir eitthvert málefnasvið er t.d. aukinn um 1 milljarð kr. vegna stefnu stjórnvalda þarf að gera grein fyrir kostnaðaráætlun, hvað stefnan kostar og af hverju. Aðalástæðan fyrir því er nefnilega hitt hlutverk Alþingis, þ.e. eftirlit með framkvæmd fjárlaga. Ef ráðherra ætlar að kaupa skip þarf hann t.d. að segja hvað hann búist við að skipið kosti. Það er ekki nóg að biðja bara um 10 milljarða og segjast þurfa skip og svo kostar skipið kannski bara 4 milljarða og 6 milljarðar fara í eitthvað annað. Það er heldur ekki nóg að segjast ætla að kaupa skip og segja bara að ekki sé gert ráð fyrir neinum peningum. Það er margt að í þessari framsetningu. Í síðasta dæminu er einfaldlega sagt að kaupa eigi hafrannsóknaskip en það er líka sagt að enginn peningur sé til fyrir því. Hvernig á að ná þeirri stefnu? Vissulega gera allir sér grein fyrir því að kostnaðarmat getur oft verið erfitt og ónákvæmt, en það verður samt að vera til staðar. Ef kostnaðarmat er ónákvæmt þá lærir fólk einfaldlega af því og gerir betra kostnaðarmat næst. Markmiðið er það sem skiptir máli. Kostnaðarmat er áætlun um hvað það kostar að ná markmiði, svo verðum við bara betri í því að verða nákvæmari með kostnaðarmatið.

Skilyrði fyrir stefnu ríkisstjórnarinnar í fjármálaáætlun er að finna í lögum um opinber fjármál. Í 4. mgr. 5. gr. laganna segir, með leyfi forseta:

„Í greinargerð með fjármálaáætlun skal kynna stefnumótun fyrir einstök málefnasvið A-hluta ríkissjóðs og hvernig hún samræmist markmiðum um þróun tekna og gjalda.“

Í 20. gr. laganna, stefnumótun fyrir málefnasvið, segir með leyfi forseta:

„Hver ráðherra setur fram stefnu fyrir þau málefnasvið og málaflokka sem hann ber ábyrgð á til eigi skemmri tíma en fimm ára. Í stefnunni skal lýsa áherslum og markmiðum, þar með talið gæða- og þjónustumarkmiðum, um fyrirkomulag, þróun og umbætur á þeirri starfsemi sem fellur undir viðkomandi málefnasvið. Í stefnunni skal gerð grein fyrir hvernig markmiðum verði náð, ábyrgðarskiptingu, tímasetningum, nýtingu fjármuna og áherslum við innkaup. Þá skal gerð grein fyrir fyrirhuguðum lagabreytingum. Stefna fyrir málefnasvið skal vera heildstæð og í samræmi við þau fjárhæðarmörk sem fram koma í gildandi fjármálaáætlun.“

Það skal sagt á eins skýran hátt og hægt er að stefna ríkisstjórnarinnar, samkvæmt fjármálaáætlun, er verulega óskýr og samræmist ekki þeim skilyrðum sem stefnu stjórnvalda er sett samkvæmt ofangreindum lagagreinum.

Það er ómögulegt að átta sig á því hvað aðgerðir ríkisstjórnarinnar munu kosta og hvaða árangri þær eiga að skila. Á málefnasviði Alþingis og undirstofnana þess er markmiðið t.d. að auka fagþjónustu við þingnefndir, fínasta markmið í sjálfu sér. En hvert er umfang þess og hvernig vitum við hvort við náum þessu markmiði? Aðferðin til að setja mælikvarða á markmiðið og mælikvarðinn á því hvort markmiðinu sé náð í þessu tilfelli er „markmið í stjórnarsáttmála“ — mjög áhugavert markmið og mælikvarði. Þegar stjórnarsáttmálinn er skoðaður sést að „markmiðið í stjórnarsáttmála“ er „aukinn stuðningur við nefndastarf“.

Fyrsti minni hluti skorar á hvern sem er að útskýra hvernig hægt er að túlka „markmið í stjórnarsáttmála“ sem mælikvarða á það hversu vel tókst til við að framfylgja stefnu ríkisstjórnarinnar. Er nóg að styrkja nefndasviðið um tíkall, um eitt stöðugildi eða er eitthvað afkastametið eins og t.d. að öll þingmannamál verði kostnaðarmetin? Nei, þessi mælikvarði er galopinn í báða enda og hægt er að segja að nefndasviðið hafi verið styrkt um tíkall og markmiðinu hafi þannig verið náð. Það er væntanlega ekki þannig sem við viljum hafa það.

Brandaranum lýkur hins vegar ekki þar. Framvinda verkefnisins er útskýrð á staðlaðan hátt. Fyrst er útskýrt hver staða málsins var árið 2017. Því næst er útskýrt hver staða verkefnisins eigi að vera í lok ársins 2019 og að lokum hver hún verður í lok fjármálaáætlunar árið 2023. Staða verkefnisins „aukin fagþjónusta við nefndir“ árið 2017 er „1. áfangi í frumvarp 2018“. Sá merki áfangi er, samkvæmt fjárlagafrumvarpinu fyrir 2018, ekki til. Þó hefur heyrst á göngunum að ráða eigi einn hagfræðing á nefndasviðið. Ráðningin verður væntanlega í lok árs 2018 þannig að enginn kostnaður fellur til á því ári og tæknilega má segja að 1. áfanga sé lokið. En viðmið ársins 2019 er að verkefninu verði „lokið að hluta“ og að á árinu 2023 verði aðgerð alveg lokið. Þess má geta að aðgerðin er „aukin sérfræðiþjónusta við þingnefndir“. Aðgerðin er ekki kostnaðarmetin og engin skýr stefna um hvaða vandamál hún leysi. Ég get stungið upp á ýmsu, t.d. aðstoð fyrir þingflokka við að kostnaðarmeta skuggafjárlög, aðstoð fyrir þingmenn við að vinna nefndarálit, greiningarvinna á frumvörpum fyrir þingmenn, útreikningar og greining vegna eftirlits með framkvæmd fjárlaga til að nefna eitthvað. Stefnan er hins vegar bara „aukin fagþjónusta“. Mælikvarðinn er líka aukin fagþjónusta. Aðgerðirnar eru ekki kostnaðarmetnar og viðmiðið er að eitthvað gerist einhvern tímann.

Þetta er ekki óvenjulegt dæmi fyrir fjármálaáætlunina. Annað dæmi á sama málefnasviði er t.d. markmiðið „aukin aðstoð við þingflokka og þingmenn“. Þar er einn mælikvarðinn „fjárhagur bættur“ og að framkvæmd verði lokið 2019. Framkvæmd var réttara sagt lokið árið 2018 þegar fjárframlög til stjórnmálaflokka voru hækkuð um 120%. Einhverra hluta vegna er þetta samt markmið og aðgerð í fjármálaáætlun 2019–2023. Kannski á að bæta fjárhaginn enn meira á árinu 2019, það er óljóst því að markmiðið er ekki kostnaðarmetið.

Á málefnasviði dómstóla er markmið um að aðgangur að dómstólum sé greiður og málsmeðferð skilvirk, réttlát og mannréttindi virt og dómstólar njóti trausts. Þar eru ágætismælikvarðar um fjölda mála og tegund og málsmeðferðartíma en vandamálið er að þar vantar stöðuna fyrir 2017 og viðmiðin verða byggð á tölum sem unnar verða á árinu 2018. Stefna með mælikvörðum sem eru ekki til er nánast engin stefna. Það mun enginn vita hvort markmið stefnunnar náist. Á málefnasviði æðstu stjórnsýslu eru mælikvarðar sem segja „mæling ekki hafin“ og „viðmið ekki til staðar“. Á málefnasviði utanríkisþjónustu er „verið að móta mælikvarða“ og hið magnaða markmið um „bætt aðgengi íslensks atvinnu- og menningarlífs að erlendum mörkuðum“ þar sem mælikvarðinn að útflutningsverðmæti verði komin yfir 2 billjónir kr. árið 2030. Einhverra hluta vegna er viðmiðið árið 2023 samt rúmar 2 billjónir kr., sjö árum á undan áætlun. Til þess að segja eitthvað gott er stefna á málefnasviði skatta, eigna og fjármálaumsýslu nokkuð góð. Þar vantar að vísu kostnaðarmat, eins og alls staðar annars staðar, en markmiðin eru þó skýr og mælikvarðarnir eitthvað sem er í raun og veru mælanlegt.

Ýmislegt fleira er hægt að segja um stefnu ríkisstjórnarinnar, samkvæmt fjármálaáætlun. Það á t.d. að fá nýtt hafrannsóknaskip, eins og ég sagði áðan, en samt er ekkert skilgreint markmið, aðgerð eða hvað þá fé ætlað til þess. Umsagnaraðilar gerðu ráð fyrir að slíkt skip gæti kostað allt upp í 4 milljarða kr. en ráðherra sagði að ekki væri gert ráð fyrir neinum fjármunum í það. Því verði bara reddað einhvern veginn. Á málefnasviði ferðaþjónustu er staða flestra markmiða skilgreind sem „grunngildi“ án þess að tilgreina hvert grunngildið sé. Sömu stöðu er að finna á ýmsum öðrum málefnasviðum sem bætast við hið vaxandi mengi „hef ekki hugmynd um hver staðan er“.

Þetta er mjög bagalegt vegna þess að stefna stjórnvalda, eins og hún er sett fram í fjármálaáætlun, skiptir mjög miklu máli fyrir fjárlög og eftirlit með framkvæmd fjárlaga og ársskýrslu ráðherra þar sem ráðherra gerir grein fyrir því hvernig stjórnvöld fylgja stefnumálum sínum eftir. Ef mælikvarði stefnu er bara „heldur grunngildi“ án þess að sagt sé hvert grunngildið er getur ráðherra einfaldlega skáldað hvaða breytu á að nota sem grunngildi til þess að það henti því ástandi sem stefnan er í hverju sinni og þannig náð markmiðum án þess í raun að hafa gert neitt. Mælikvarðar og viðmið í stefnu stjórnvalda verða hreint út sagt að vera í lagi. Án þess eru áætlaðar aðgerðir stjórnvalda ekki bara stefna heldur óskalisti sem betra væri að senda jólasveininum en ekki til þingsins. Alþingi á ekki að sætta sig við að fá fjármálaáætlun með svo gallaða framsetningu á stefnu stjórnvalda.

Þegar farið er yfir stefnu stjórnvalda samkvæmt þessari fjármálaáætlun verður ekki hjá því komist að minnast á umhverfismál. Samkvæmt ríkisstjórnarsáttmála er gert ráð fyrir að Ísland nái markmiðum Parísarsamkomulagsins tímanlega fyrir árið 2030. Að auki er gert ráð fyrir kolefnishlutlausu Íslandi árið 2040. Markmiðið er vissulega göfugt og nauðsynlegt til þess að forðast útgjöld — þó ekki væri nema bara það, svo að ekki sé talað um aðra hagsmuni sem nauðsynlegt er að halda — en hvergi er að finna aðgerðir sem færa okkur í átt að þeim markmiðum á nokkurn skipulegan hátt. Ísland þarf að minnka kolefnisútblástur um helming eða ná kolefnisbindingu á móti til að ná markmiðum Parísarsamkomulagsins. Margar þær aðgerðir sem hægt er að grípa til taka langan tíma og til að ná settum markmiðum þarf því að byrja strax. Það er hins vegar stefna stjórnvalda að klára aðgerðaáætlun áður en nokkuð annað er gert. Það er vissulega gott að hafa aðgerðaáætlun en markmiðið er skýrt, 50% minnkun kolefnisútblásturs. Við höfum 11 ár til að ná því og það þýðir að við þurfum að ná um 6% samdrætti á ári. Hér skiptir miklu að við náum miklum árangri sem fyrst eða góðum undirbúningi, að við hefjum starfið sem fyrst, því að annars safnast samdráttarþörfin upp. Við þurfum sífellt meiri árlegan samdrátt fyrir hvert ár ef við náum ekki a.m.k. 6% samdrætti í losun kolefnis strax.

Virðulegi forseti. Aðeins um fjárveitingavaldið: Í stjórnarskrá Íslands segir í 41. gr. að ekkert gjald megi greiða af hendi nema heimild sé til þess í fjárlögum eða fjáraukalögum. Á undanförnum árum hefur tíðkast að farið sé dálítið frjálslega með þetta ákvæði. Gjald er oft greitt þrátt fyrir að ekki sé heimild fyrir því og svo er heimildar leitað eftir á. Þar sem ríkisstjórnir hafa yfirleitt verið með meiri hluta á Alþingi hafa stjórnvöld getað treyst því að slíkt samhengi fengist tiltölulega auðveldlega eftir á. Ríkisstjórnir hafa getað treyst því að samflokksmenn og samstarfsflokkar komi í veg fyrir að ríkisstjórnin brjóti ákvæði í stjórnarskrá með því að veita heimild í fjáraukalögum eftir á.

Nú er hins vegar starfað eftir lögum um opinber fjármál þar sem Alþingi samþykkir fjárveitingar til ráðherra sundurliðaðar í málaflokka. Það hefur nokkrum sinnum komið fram í umræðunni að þetta jafngildi mögulega afsali fjárveitingavalds Alþingis til ráðherra af því að ráðherra getur svo notað fjárheimildina nokkurn veginn í hvað sem er, svo lengi sem það fellur undir málaflokkinn. 1. minni hluti tekur þó ekki undir þá túlkun vegna þess að fjárheimildir málaflokks takmarkast við stefnu stjórnvalda eins og hún kemur fram í fjármálaáætlun. Ef stefna stjórnvalda í viðkomandi málaflokki er hins vegar óljós getur ráðherra augljóslega farið miklu frjálslegar með fjárheimildirnar. Skýr stefna takmarkar hvernig ráðherra fer með þær fjárheimildir sem Alþingi samþykkir í fjárlögum. Ef Alþingi samþykkir hins vegar óljósa stefnu eða úthlutun fjárheimilda sem eru ekki samkvæmt stefnu afsalar Alþingi sér fjárveitingavaldinu. Alþingi getur samþykkt óljósa stefnu og leyft ráðherrum að gera hvað sem honum sýnist eða það getur gert kröfu um skýra stefnu með kostnaðarmati og skýrum mælikvörðum og markmiðum. Alþingi getur einnig gert kröfu um að ráðherrar misnoti ekki þær fjárheimildir sem þeir fá.

Nýlega ákvað ríkisstjórnin að úthluta nokkrum milljörðum króna úr almenna varasjóðnum í viðgerðir á vegum. Eins nauðsynlegar og óhjákvæmilegar þær framkvæmdir eru uppfyllir sú úthlutun ekki þau skilyrði að hægt sé að nota varasjóðinn til að fjármagna þau verkefni. Verkefni sem varasjóðnum er ætlað að fjármagna verða að vera tímabundin og ófyrirséð ásamt því að vera óhjákvæmileg. Viðhald vega er vissulega hvorki tímabundið né ófyrirséð. Vegir slitna og skemmast, mismikið auðvitað. Vegir koma misvel undan vetri. Ef þeir koma illa undan vetri eitt árið en betur undan vetri annað ár þá er viðhaldskostnaður að jafnaði í jafnvægi. Vissulega geta orðið flóð, jarðskjálftar, eldgos eða aðrar náttúruhamfarir sem ekki er hægt að reikna með sem eðlilegum árstíðabundnum sveiflum á viðhaldskostnaði. Slíkar hamfarir geta vissulega leitt til þess að úthluta þurfi úr varasjóði til tímabundinna lagfæringa á samgöngumannvirkjum enda ekki erfitt að sjá hvernig slíkir atburðir uppfylla öll skilyrði um ófyrirséð, óhjákvæmileg og tímabundin útgjöld. En ekki er hægt að réttlæta að árstíðabundnar sveiflur uppfylli skilyrði um tímabundin útgjöld.

Alþingi getur ákveðið að fetta ekki fingur út í það þegar framkvæmdarvaldið úthlutar ekki úr almenna varasjóðnum samkvæmt þeim úthlutunarreglum sem lög um opinber fjármál segja til um. 1. minni hluti telur að Alþingi sé að afsala sér fjárveitingavaldinu þegar framkvæmdarvaldið misnotar aðstöðu sína og þingið gerir ekki neitt í því. Þá leiðir það til frekari misnotkunar, hefð myndast og túlkun laganna breytist með þeim fordæmum sem Alþingi setur.

Alþingi afsalar sér fjárveitingavaldinu einnig í eftirlitshlutverki sínu. Ef stefna stjórnvalda er óljós getur þingið í raun ekkert sagt þegar ráðherra ákveður eitthvað um úthlutun fjárheimilda á málefnasviðum sínum. Ef stefna stjórnvalda er hins vegar skýr en ráðherra úthlutar samt fé umfram heimildir samkvæmt stefnu getur Alþingi brugðist við og gert eitthvað í því. Ef Alþingi ákveður hins vegar að gera ekki neitt afsalar Alþingi sér fjárveitingavaldinu til ráðherra.

Alþingi hefur ekki afsalað sér fjárveitingavaldinu enn þá en með því að samþykkja óljósa stefnu, sinna ekki eftirliti eða bregðast ekki við misnotkun ráðherra á fjárheimildum afsalar Alþingi sér fjárveitingavaldi.

Alþingi samþykkir útgjaldaramma og stefnu stjórnvalda eins og hún er sett fram í fjármálaáætlun. Alþingi samþykkir fjárheimildir til málaflokka í fjárlögum þar sem fjárheimildunum er skipt eins og segir í 21. gr. í lögum um opinber fjármál:

„Hver ráðherra skal skila tillögum um skiptingu fjárheimilda til málaflokka, sbr. b-lið 3. tölul. 2. mgr. 5. gr., í frumvarpi til fjárlaga fyrir komandi fjárlagaár til ráðherra. Fjárlagatillögur hvers ráðherra skulu sundurgreindar eftir málefnasviðum og málaflokkum og skulu þær byggðar á stefnu og áætlunum hans til næstu fimm ára og vera í samræmi við stefnumótun einstakra ríkisaðila sem hann hefur staðfest.“

Það er augljóst að stefnumótun stjórnvalda er mjög mikilvæg þegar kemur að fjárheimildum í fjárlögum og samhengi stefnu stjórnvalda við fjárveitingavaldið er mikilvægt. Án skýrrar stefnu og virks eftirlits með framkvæmd fjárlaga afsalar Alþingi sér fjárveitingavaldinu.

Virðulegi forseti. Síðasti liðurinn í þessu er eftirlit með framkvæmd fjárlaga. Hér hefur oft verið talað um eftirlit með framkvæmd fjárlaga. Eftirlitið er mikilvægur hluti af fjárveitingavaldi Alþingis og algjört lykilatriði í eftirfylgni með því hvort ráðherra fylgi samþykktri stefnu stjórnvalda. Fjárlagaferlið samkvæmt lögum um opinber fjármál er þrefalt. Í fyrsta lagi snýst ferlið um framsetningu og samþykkt á fjármálastefnu, fjármálaáætlun og fjárlögum, í öðru lagi eftirlit Alþingis með framvindu hvers málefnasviðs yfir fjárlagaárið og að lokum lýkur því með uppgjöri í ársskýrslu ráðherra.

Ársskýrslan er mikilvæg því þar fer ráðherra yfir það hvernig gangi að framfylgja stefnu stjórnvalda eða eins og segir 62. gr. í lögum um opinber fjármál:

„Hver ráðherra skal eigi síðar en 1. júní ár hvert birta ársskýrslu um síðasta fjárhagsár. Þar skal gera grein fyrir niðurstöðu útgjalda innan málefnasviða og málaflokka hans og hún borin saman við fjárheimildir fjárlaga, auk þess sem greint skal frá flutningi fjárheimilda skv. 30. gr. Þá skal greina frá fjárveitingum til einstakra ríkisaðila og verkefna og meta ávinning af ráðstöfun þeirra með tilliti til settra markmiða og aðgerða skv. 20. gr. Framsetning ársskýrslu skal vera skýr og greinargóð.“

Þess má geta að ársskýrslur ráðherra fyrir árið 2017 hafa ekki enn verið gefnar út og 1. júní er kominn og farinn. Fyrir utan að greina frá fjárhagslegri stöðu málefnasviða á ráðherra að tengja fjárheimildir við sett markmið og aðgerðir. Stóðust áætlanir um fjárheimildir? Náðust sett markmið? Af hverju? Af hverju ekki?

Ársskýrslan er gríðarlega mikilvægt uppgjör fyrir þingið og komandi fjárlagaár. Þess vegna er dálítið undarlegt að ársskýrslan sé ekki gefin út fyrr en eftir að fjármálaáætlun fyrir næstu ár er afgreidd. Það þýðir til dæmis að ársskýrslan fyrir árið 2018 kemur ekki að neinu gagni í endurmati á stefnu stjórnvalda og útgjaldaramma fyrr en fyrir fjármálaáætlun fyrir árin 2020–2025. Til þess að ársskýrslan sé gagnleg yfirleitt þarf stefna stjórnvalda að vera skýr, markmiðadrifin, með skýra mælikvarða og kostnaðarmetin. Án þess getur ráðherra sett næstum því hvað sem er í ársskýrsluna án þess að það segi nokkuð til um hversu vel settum markmiðum var náð. Þess vegna er mjög mikilvægt að allt ferlið, frá fjármálastefnu til ársskýrslu, standist gæðakröfur. Þar ber Alþingi lykilábyrgð í eftirliti með framkvæmd fjárlaga, þegar fjallað er um fjármálastefnu, þegar fjármálaáætlun er lögð fram, við umfjöllun um frumvarp til fjárlaga, þegar fylgst er með hvort fjárheimildir haldist innan ramma, við að veita stjórnvöldum aðhald þegar stefnir í að fjárútlát verði umfram heimildir og að lokum að fara vel yfir ársskýrslu ráðherra. Ef Alþingi bregst og leyfir framkvæmdarvaldinu að komast upp með fúsk skemmir þingið fyrir sjálfu það sem eftir er af ferlinu. Léleg fjármálaáætlun þýðir léleg fjárlög, óskilvirkni í framkvæmd fjárlaga og gagnslaus ársskýrsla.

Þó að Alþingi geti vissulega brugðist við afgreiðslu sína þýðir það ekki að öll ábyrgðin liggi hjá því. Ráðherra ber að fara að lögum. Þó að Alþingi samþykki fjármálaáætlun sem uppfyllir ekki lög um opinber fjármál dregur það ekkert úr ábyrgð ráðherra ef hann skilar fjármálaáætlun til þingsins sem er ekki samkvæm lögunum.

Virðulegi forseti. 1. minni hluti tekur undir sameiginlegar ábendingar fjárlaganefndar, eins og þær koma fram í meirihlutaáliti. Ég geymi kannski umsagnir fjármálaráðs aðeins og klára mál mitt á frávísunartillögunni.

Fjármálaáætlun fyrir árin 2019–2023 uppfyllir ekki kröfur um skýrleika, gagnsæi, markmiðasetningu, mælikvarða né kostnaðarmat. Alþingi á ekki að láta bjóða sér svona framsetningu og 1. minni hluti leggur því til að fjármálaáætluninni verði vísað til ríkisstjórnarinnar til frekari vinnslu. Til að við fáum í alvörunni plagg sem er með skýrri stefnu, sem við getum notað í fjárlögum, sem við getum notað þegar ársskýrsla ráðherra kemur út. Það gerist aftur og aftur að við fáum lélega fjármálaáætlun ef við sættum okkur bara við hana og segjum: Þetta verður betra næst. Það er ekki þannig. Þessi fjármálaáætlun er ekkert betri en sú síðasta, ég efast um að næsta verði miklu betri, sérstaklega hvað varðar stefnumörkun stjórnvalda sem fjármálaráð segir einfaldlega að eigi að vera þungamiðjan í umræðum um fjármálaáætlun.