Bráðabirgðaútgáfa.

148. löggjafarþing — 72. fundur,  8. júní 2018.

siglingavernd og loftferðir.

263. mál
[14:19]
Horfa

Frsm. um.- og samgn. (Vilhjálmur Árnason) (S):

Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir nefndaráliti umhverfis- og samgöngunefndar um frumvarp til laga um breytingu á lögum um siglingavernd og lögum um loftferðir sem fjallar um laumufarþega, stjórnsýsluviðurlög, bakgrunnsathuganir o.fl.

Nefndin fékk til sín töluvert marga gesti og einnig bárust fleiri umsagnir sem hægt er að kynna sér í nefndaráliti. Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á lögum um siglingavernd og lögum um loftferðir, aðallega vegna endurtekinna innbrota á haftasvæði flugverndar og siglingaverndar en einnig til að auka skilvirkni við framkvæmd laganna gagnvart eftirlitsskyldum aðilum og til að auka öryggi. Þá eru lagðar til breytingar vegna framkvæmdar bakgrunnsathugana.

Umsagnaraðilar gerðu flestir athugasemdir við ákvæði frumvarpsins um framkvæmd bakgrunnsathugana og við ákvæði um stjórnsýsluviðurlög og refsingar.

Fram kom að heimild lögreglu til að afla upplýsinga úr skrám lögreglu um einstakling sem óskað hefur verið eftir bakgrunnsathugun um, þar með talið úr málaskrá lögreglu, væri afar íþyngjandi fyrir viðkomandi og væri þar gengið lengra en þörf er á samkvæmt alþjóðlegum skuldbindingum. Þá var einnig komið inn á það að með bakgrunnsathugun lögreglu væri vegið að atvinnufrelsi viðkomandi sem tryggt væri í 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands. Atvinnufrelsið er meðal grundvallarréttinda í flokki efnahagslegra og félagslegra réttinda. Í 75. gr. stjórnarskrárinnar kemur fram að öllum sé frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa en frelsinu megi þó setja skorður með lögum enda krefjist almannahagsmunir þess.

Með frumvarpinu eru settar fram reglur um bakgrunnsathuganir í því skyni að koma í veg fyrir að einstaklingar með vafasaman bakgrunn komist inn á svæði sem eru háð aðgangstakmörkunum af öryggisástæðum til að takmarka hvers kyns ógn af hryðjuverkum og öðrum ólögmætum aðgerðum, svo sem að koma í veg fyrir smygl á vopnum, fíkniefnum og sprengiefnum milli landa. Sjónarmið um öryggi, líf og heilsu landsmanna vega þungt og telur nefndin í því ljósi að almannahagsmunir krefjist þess að þeir einstaklingar sem fái aðgang að haftasvæðum gangist undir ítarlega bakgrunnsathugun. Skilyrði 2. málsliðar 75. gr. stjórnarskrárinnar um almannahagsmuni sé því uppfyllt.

Nefndin áréttar að í nefndri reglugerð ESB kemur fram að bakgrunnsskoðun skuli a.m.k. staðfesta deili á einstaklingi á grundvelli skjala því til sönnunar, ná yfir sakaskrár í öllum búseturíkjum a.m.k. næstu fimm árin á undan og ná yfir störf, menntun og hvers konar rof þar á a.m.k. næstu fimm árin á undan. Reglugerðin gerir þá lágmarkskröfu að bakgrunnsskoðunin nái yfir sakaskrár næstu fimm árin á undan. Reglugerðin stendur ekki í vegi fyrir því að settar verði ítarlegri kröfur telji ríki það nauðsynlegt. Benda má á Noreg í þessu samhengi en þar sjá bæði lögregla og flugmálayfirvöld um að framkvæma bakgrunnsathugun. Bakgrunnsathugun lögreglu er gerð á grundvelli reglugerðar um málaskrá lögreglu.

Nefndin áréttar að jákvæð umsögn er forsenda þess að viðkomandi einstaklingur fái aðgang að haftasvæði flugverndar eða siglingaverndar og geti þar með rækt vinnu sína, t.d. sem flugmaður.

Eins og kom líka fram í nefndinni hefur neikvæð umsögn veigamiklar afleiðingar fyrir einstakling áður en lögregla lýkur athugun sinni með neikvæðri umsögn og á hann jafnframt rétt á rökstuðningi ákveði lögregla að veita honum neikvæða umsögn. Þá sætir ákvörðun lögreglu um neikvæða umsögn á grundvelli neikvæðrar bakgrunnsathugunar kæru til ráðherra samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga.

Þá voru líka gerðar miklar athugasemdir við ákvæði frumvarpsins um stjórnvaldssektir og refsingar. Bent var á að fjárhæð dagsekta, samkvæmt ákvæði 8. gr., gæti numið gríðarháum fjárhæðum, allt frá 10.000 kr. á dag til 1 millj. kr. á dag. Engan rökstuðning væri að finna í ákvæðinu sjálfu eða í athugasemdum greinargerðar fyrir þessu svigrúmi Samgöngustofu. Fjárhæðir stjórnvaldssekta væru að sama skapi gríðarlega háar eða frá 200.000 kr. til 10 millj. kr. vegna hvers brots en engin viðmið eða leiðbeiningar væri að finna í ákvæðinu eða greinargerð um álagningu þeirra sekta. Þá væri í ákvæðinu slegið saman málsgreinum sem annars vegar taka á dagsektum og hins vegar stjórnvaldssektum en mikilvægt væri að aðgreina þessar sektir þar sem ekki væri unnt að leggja þær að jöfnu. Sú hlutlæga ábyrgð sem lagt er til að taki til lögaðila, þ.e. að leggja megi á lögaðila stjórnsýsluviðurlög, þó að sök verði ekki sönnuð á fyrirsvarsmenn eða starfsmenn hans eða aðra þá einstaklinga sem í þágu hans starfa, var jafnframt mikið gagnrýnd og vísað til þess að slík ábyrgð væri undantekning frá grundvallarreglu skaðabótaréttarins, sakarreglunni. Slíka undantekningu yrði að skýra þröngt og sterk rök þyrfti til að réttlæta beitingu hennar. Ljóst er að það svigrúm sem Samgöngustofu er gefið til að ákvarða fjárhæð sekta skv. 8. gr. er afar víðtækt og geta sektir numið verulegum fjárhæðum.

Nefndin telur nauðsynlegt að skýr viðmið sé að finna í lagatexta um ákvörðun fjárhæðar sektar en slíku er ekki fyrir að fara varðandi stjórnvaldssektir samkvæmt ákvæðinu sem þó geta numið allt að 10 millj. kr. fyrir hvert brot. Dagsektir og stjórnvaldssektir eru eðlisólík úrræði. Dagsektum er ætlað að knýja þann sem ekki hefur efnt skyldu til að efna hana en stjórnvaldssekt er ein tegund refsikenndra viðurlaga.

Í frumvarpinu er einnig lagt til að þau brot sem fela í sér að einstaklingur fari um borð í skip eða loftfar án heimildar þar til bærs aðila, m.a. í þeim tilgangi að gerast laumufarþegi eða gera tilraun til þess, verði gerð refsiverð. Vegna alvarleika þeirra er lagt til að við þeim liggi þyngri refsing en vegna annarra brota gegn lögunum. Refsingin við slíku broti verði að lágmarki 500.000 kr. sekt og að hámarki fimm ára fangelsi nema þyngri refsing liggi við samkvæmt öðrum lögum. Fyrir nefndinni kom fram að þeir sem þetta hafa reynt undanfarin ár hafi verið einstaklingar sem sótt hafa hér um alþjóðlega vernd og bíða úrlausnar Útlendingastofnunar eða hafa fengið synjun og bíða brottflutnings. Hefur háttsemin talist varða við ákvæði 231. gr. almennra hegningarlaga um húsbrot en slíkt brot varðar sektum eða fangelsi allt að sex mánuðum. Refsiramminn er þar með þyngdur um fjögur og hálft ár, auk þess sem lágmark er sett á sektargreiðslur.

Ekki er deilt um nauðsyn öryggisráðstafana á haftasvæði flugverndar og siglingaverndar, auk þess sem nefndin gerir sér grein fyrir því að innbrot í skip eða loftfar eru mjög alvarleg flug- og siglingaverndarbrot sem geta haft víðtækar afleiðingar. Hins vegar er nauðsynlegt að gæta meðalhófs í þessum efnum og telur nefndin varhugavert að þyngja refsirammann eins bratt og lagt er til. Þá gerir nefndin athugasemdir við orðalag 9. gr. þar sem segir að brot gegn ákvæðum laganna, einkum 11. mgr. 4. gr., 5. gr., 6. gr. og 8. gr., varði sektum en fangelsi allt að tveimur árum ef sakir eru miklar eða brot ítrekuð nema þyngri refsing liggi við samkvæmt öðrum lögum. Óljóst er hvaða þýðingu slík upptalning lagagreina hefur, t.d. hvort brot gegn þeim teljist alvarlegri en brot gegn öðrum ákvæðum laganna og leiði þar með til þyngri refsingar. Bent er á að í sambærilegu ákvæði loftferðalaganna er ekki að finna slíka upptalningu. Telur nefndin rétt að fella brott 9. og 13. gr. frumvarpsins um refsingar að svo stöddu en hvetur ráðuneytið til að endurskoða ákvæðin og líta þar meðal annars til framangreindra sjónarmiða og stöðu þeirra einstaklinga sem hafa gerst sekir um brot af þessu tagi undanfarin ár.

Í fyrirliggjandi frumvarpi er nokkuð rætt um viðkvæmar upplýsingar og svæði en skilgreining þeirra er ekki skýr. Nefndin leggur til að skilgreining trúnaðarupplýsinga nái einnig yfir viðkvæmar upplýsingar. Í reglugerð um framkvæmd siglingaverndar, nr. 265/2008, er hugtakið haftasvæði notað yfir viðkvæm svæði og það hugtak er einnig notað í lögum um loftferðir. Telur nefndin rétt að gæta samræmis í hugtakanotkun og leggur því til að við lögin um siglingavernd bætist skilgreining á haftasvæðum og að það komi í stað viðkvæmra svæða. Einnig leggur nefndin til nokkrar orðalagsbreytingar til viðbótar og breytingar sem eru lagatæknilegs eðlis. Nefndin leggur til að frumvarpið verði samþykkt með þeim breytingum sem reifaðar hafa verið og eru lagðar til í sérstöku þingskjali.

Ég vil koma aðeins inn á breytingarnar varðandi þau fyrri tvö atriði sem ég fór yfir í ræðunni og það er varðandi bakgrunnsathuganirnar. Nefndin leggur mikið upp úr því og kemur með breytingartillögu til þess að hnykkja á því hér að við athugun í lögreglukerfinu er miðað við þessi fimm ár eins og gert er í reglugerðinni og er krafan núna varðandi sakavottorð og annað. Bakgrunnsskoðun lögreglu er fyrst og fremst til að athuga hvort einhver nýleg mál séu í gangi í kerfinu og tryggir líka að sá sem sækir um starf og þarf að lúta bakgrunnsskoðun fái að hafa meiri stjórn á því ferli sjálfur með því að hafa andmælarétt og að ekki sé send neikvæð umsögn um bakgrunnsskoðun hans frá lögreglu án þess að viðkomandi sé látinn vita áður og njóti fyrrnefnds andmælaréttar. Það þarf líka að vera alveg skýrt að sú athugun sem fer fram í málakerfum lögreglu eða bara almennt í bakgrunnsathugun nái eingöngu yfir þau atriði sem getur með rökstuddum grun — það er það sem við bætum hér við — haft einhver áhrif á það að markmið laganna, um að tryggja öryggi og koma í veg fyrir smygl á hættulegum varningi og öðru slíku, náist ekki.

Það eru þær breytingar sem nefndin leggur til og leggur mikla áherslu á í nefndaráliti sínu. Hinar breytingarnar falla að því að draga úr því að bæta við svona miklum stjórnvaldssektum í svona háum upphæðum og hækka refsiheimildirnar svona bratt án þess að það sé fullkomlega rökstutt og útskýrt hér hver árangurinn af því er, hvort það sé nógu skýrt og hvort það sé til þess fallið að ná þeim markmiðum sem ætlunin er.

Að öðru leyti vísa ég til breytingartillagnanna hér á sérþingskjali og til nefndarálitsins til frekari skýringa.