23.10.1978
Neðri deild: 6. fundur, 100. löggjafarþing.
Sjá dálk 98 í B-deild Alþingistíðinda. (109)

6. mál, stjórnarskipunarlög

Lúðvík Jósepsson:

Herra forseti. Þegar þetta mál var á dagskrá á síðasta fundi hafði ég kvatt mér hljóðs, en þá hafði þegar talað í þessu máli 1. flm. málsins og einnig hv. þm. Einar Ágústsson, hv. 9. þm. Reykv. Í þessu frv. felst það, að lagt er til að Alþ. starfi í einni málstofu og gerð verði tilheyrandi breyting á stjórnarskrá lýðveldisins í samræmi við það.

Ekki er hér um neitt nýtt mál að ræða á Alþ. Þetta mál hefur komið fyrir Alþ. æðioft og þó enn þá oftar verið rætt, ýmist í nefndum á Alþ. eða í almennum umr. Það hefur sem sagt allmikið um það verið rætt, hvort rétt væri að hverfa frá núverandi starfsháttum í Alþ., sem byggist á störfum tveggja þd., og einnig frá störfum Sþ. í ýmsum greinum og færa öll þessi störf í eina málstofu. Það er ekki nein deila um það, að sú skipan, sem við búum við í þessum efnum, er leifar frá gömlum tíma. En þær ástæður, sem þá lágu fyrir þessari skipan, eru lögnu úr gildi, löngu farnar sinn veg og ekki til lengur. Við vitum að kosning til beggja þd. fer fram með sama hætti, allt Alþ. er kosið í einu lagi og síðan er þessi háttur á hafður, að Alþ. skipi sér í tvær þd. til starfa.

Ég vil strax taka það fram í upphafi umr. um þetta mál, að það er skoðun mín að til greina komi fyllilega að breyta til um starfshætti Alþ. og taka upp eina málstofu. Ég hafði þá skoðun lengi framan af, eins og margir fleiri, að þetta lægi tiltölulega beint við og væri sjálfsagt. Ég hef hins vegar á löngum þingferli mínum sannfærst um allt annað. Málið liggur ekki beint við.

Meginástæðan til þess, að ég hef kvatt mér hljóðs, er að gera aths. við ýmsar röksemdir sem komið hafa fram hjá flm. þessa máls, þar sem ég tel að rökin séu algerlega röng. En það breytir ekki því, að eftir sem áður getur verið ástæða til að athuga hvort ekki sé rétt að breyta til, eins og gerst hefur í mörgum öðrum þjóðþingum, og gera sér þá einnig grein fyrir því, hverju þarf að breyta í störfum Alþ. um leið. Það er einkum það sem mér þykir mjög á skorta í þessum málflutningi, að menn geri sér grein fyrir hverju þarna á að breyta um leið.

Því er haldið fram, að núverandi skipan á störfum þingsins tefji þingstörf, geri þingstörf dýrari, sé til trafala, komi í veg fyrir afgreiðslu mála o.s.frv. Þetta er að mínum dómi alger rökvilla eða réttara sagt: Hér er um fullyrðingu að ræða hjá þeim sem ekki þekkja til hvernig starfað er á Alþingi. Ég er ekki í neinum vafa um það fyrir mitt leyti að þeir, sem halda þessu fram nú, mundu sannfærast um það sama og ég hef sannfærast um ef þeir störfuðu hér nokkurn tíma, að ef við breyttum til, legðum niður þd. tvær, sem við höfum nú, og störf Sþ., og flyttum öll mál inn í eina málstofu til afgreiðslu, að öðru óbreyttu í þinginu með almenn þingstörf og almennt fyrirkomulag í sambandi við vinnubrögð á Alþ., þá mundi Alþ. afkasta miklum mun minna en það gerir, það mundi þurfa að sitja miklu lengur, ef það ætti að komast yfir hliðstæð verkefni, og það mundi kosta miklu meira. Þá tek ég fyllilega tillit til þess, að alþm. eru komnir á árskaup, svo að kostnaðurinn breytist ekki í þeim efnum. Það fylgir allmikill kostnaður setu þingsins og hann mundi að sjálfsögðu vaxa ef þingið sæti miklu lengur.

Við höfum hér á Alþ. nokkra reynslu af þessu í sambandi við sívaxandi störf í Sþ. Þar starfar Alþ. á hliðstæðan hátt og m undi gerast í einni málstofu, þá miðað við að öðrum greinum sé ekki breytt í störfum þingsins. Og hver er svo reynsla okkar af störfum Alþ. þegar það situr í einni málstofu, í Sþ. Reynslan er tvímælalaust sú, að þar ganga öll þingstörf miklu hægar og Alþ. kemst ekki nándar nærri yfir það sem það kemst yfir með þeim vinnubrögðum sem nú eru viðhöfð vegna deildaskipunarinnar. Um þetta þarf ekki að deila. Við höfum þessa reynslu. Við sjáum hvernig þetta gengur. Ég er því á þeirri skoðun, að ef á að taka upp þann hátt að skipa Alþ. í eina málstofu og sú málstofa fjalli um alla lagasetningu og lagabreytingar ásamt með öðrum ályktunum, sem Alþ. þarf að gera, og þau mál, sem falla nú undir Sþ., þá hljóti óhjákvæmilega að leiða af því gerbreytt vinnubrögð á þinginu frá því sem nú er og frá því sem verið hefur um áraraðir. Þá verðum við að færa okkur nær því sem ýmis önnur þjóðþing hafa orðið að taka upp. Við mundum þurfa að leggja niður þær tiltölulega mjög frjálslegu umr. sem nú tíðkast í allra áheyrn eða á opnum fundi, þar sem allir alþm. hafa frjálsan rétt til þess að taka þátt í umr. og það tiltölulega lítið heftir.

Hér hefur sem sagt gilt mjög frjáls aðstaða til umr. um mál. Við yrðum að leggja slíkt niður, eins og reyndar flest þjóðþing hafa orðið að gera sem starfa í einni málstofu, en þar er þannig mjög víða, að hinn óbreytti þm. fær ekki leyfi til þess að taka þátt í umr. um mál nema að hámarkstíma í 5 mínútur. Reynslan hefur einnig orðið sú, að umr. er jafnvel skorin enn þá meira niður en þetta á kostnað hins óbreytta þm. Flokkarnir útnefna gjarnan aðaltalsmenn í hinum ýmsu málaflokkum, og það eru þeir einir sem fá að tala. Þannig verður þetta í reyndinni. En til þess að koma þó ekki í veg fyrir það, að hin almenna opna umr. geti farið fram á þjóðþingi, þá hefur verið tekinn upp sá háttur víða að hafa þn. tiltölulega fjölmennar og láta umr. fara fram í þn. Sums staðar er því komið þannig fyrir, að þessi umr. í þn. verður opin almenningi. Auðvitað er þetta hægt. En það kallar á sérstakar málstofur. Það þekkja allir sem tekið hafa þátt í stórum þingum sem skipta sér í slíkar stórar nefndir þar sem umr. fer fram á ekkert ósvipaðan hátt og á sér nú stað hér í þd. á Íslandi. Þá verða að vera aðstæður til þess að taka á móti fólki, sem vill hlusta á slíkar umr., og öll önnur aðstaða til þess að umr. geti farið þar fram. Ég býst við að þær 7–9 manna n., sem við höfum á Alþ. nú, yrðu, ef slík umr. ætti að fara fram þannig að 60 þm. gætu með eðlilegum hætti tekið þátt í umr, á frjálsan hátt og óþvingaðan, þá yrðu þessar nefndir að vera skipaðar varla minna en 15–17 þm., og þá fer að mjókka á munum með skipun Ed., þar sem eiga sæti 20 þm.

Ég held að nauðsynlegt sé að gera sér grein fyrir því, að deildaskipan Alþ., eins og hún er nú, vinnur að nokkru leyti einmitt á þessum grundvelli sem ég hef verið að lýsa. Ég tel þó að á núverandi fyrirkomulagi séu ýmsir ágallar — stórir gallar sem verði að breyta og oft hefur verið rætt um hér á hv. Alþ. að þurfi að breyta. Helstu gallarnir, sem ég tel vera á núverandi skipan, eru þeir, að af núverandi fyrirkomulagi leiðir það, að ekki er hægt að mynda meiri hl. á Alþ. með minna en 32 þm. á móti 28. Það þarf sem sagt rösklega meiri hl. til þess að hægt sé að starfa á eðlilegan hátt á Alþ. Hefur oft verið bent á að þetta sé galli. Það er hægt að leiðrétta þennan galla án þess að leggja niður deildir Alþingis. Á það hefur líka oft verið bent. En það er að mínum dómi verulegur galli fólginn í þessu og hefur komið fram í umræðum, alloft komið fyrir, að allgreinilegur meiri hluti, sem verið hefur á Alþ., hefur ekki getað komið fram málum sínum á eðlilegan hátt vegna þessa fyrirkomulags sem er hér ríkjandi hjá okkur enn.

Þetta er kannske höfuðgalli. Annar galli er verulegur á núverandi fyrirkomulagi, og hann er sá, að raunverulega getur — og það hefur komið fyrir — minni hluti þm. í Ed. stöðvað mál sem lagt er fyrir Alþ. Þannig er hreinlega hægt að fella mál og koma í veg fyrir afgreiðslu máls á Alþingi.

Á þessu eru sem sagt vissir gallar. Það væri hægt að leiðrétta þessa galla án þess að hverfa frá deildaskipuninni. Það væri líka hægt að láta Alþ. vinna í tveimur jafnfjölmennum þingdeildum, ef menn teldu að rétt væri að halda sig við þd. áfram, til þess að geta m.a. haldið fram því mjög svo virka og á margan hátt skemmtilega lýðræði sem er fólgið í því að leyfa tiltölulega frjálsar umræður allra þm., það sé ekki verið að leggja hömlur á að þm. geti tekið þátt í umræðum á tiltölulegan frjálsan hátt, eins og okkar skipulag gerir ráð fyrir.

Ég sagði í upphafi máls míns, að ég gæti vel hugsað mér að tekið yrði upp það fyrirkomulag, að Alþ. starfaði í einni málstofu en bætti við, að þá vildi ég gera mér grein fyrir því, hverju ætti að breyta í störfum Alþ. um leið. Ég tel alveg fráleitt að samþ. án frekari útskýringa þessa mikilvægu breytingu á störfum Alþ. Ég álít að það verði að liggja fyrir, hvernig þá er hugsað að breyta störfum Alþ. í öðrum greinum frá því sem nú er. Ég held að hv. alþm. verði að gera sér grein fyrir því, hvort þeir óska þá eftir þeirri breytingu sem af þessu mundi leiða. Það gefur auga leið, að það er ekki til þess að tefja fyrir afgreiðslu mála á Alþ., að Alþ. skipti sér annaðhvort í vinnunefndir til þess að fjalla um frv., þannig að nokkrar vinnunefndir geti verið að störfum í einu, eða á þann hátt sem fram kemur í störfum deildanna, því að þar er unnið við tvær umr. á sama tíma allajafna. Að mínum dómi er mikill misskilningur að halda því fram, áð þetta gamla fyrirkomulag, sem gildir hjá okkur, að hafa sex umr. um hvert lagafrv., þrjár í hverri deild, valdi mikilli tímatöf. Tímatöfin á Alþ. kemur fram á öðrum sviðum.

Ég held að það sé í sjálfu sér ekki þörf á því, eins og hér hefur verið sagt, að hér fari fram langar eða ítarlegar umr. um þetta mál að þessu sinni. Hér er vissulega um athyglisvert mál að ræða sem ég tel að sé alveg sjálfsagt að skoða vandlega og kanna, hvort ekki getur orðið samstaða um breytingar á gildandi fyrirkomulagi, í hvaða mynd sem þetta verður fært. En ég tel líka að eðlilegt sé að umr. um þetta fari fyrst og fremst fram í þeirri starfsnefnd sem Alþ. hefur ákveðið að setja á fót til þess alveg sérstaklega að fjalla um þetta mál og önnur mál sem eru skyld þessu, þ.e.a.s. þeirri endurskoðunarnefnd sem á að fjalla um endurskoðun á stjórnarskránni. Það er auðvitað algjör misskilningur, sem kom fram í umr., að hér sé um einhverja nefnd úti í bæ að ræða sem sé að athuga eitthvað um stjskr., eins og hér var sagt. Hér er ekki um neina slíka nefnd að ræða, einhverja nefnd úti í bæ. Hér er um þingnefnd að ræða sem Alþ. ætlar að setja á fót og verður væntanlega skipuð alþm. Mál af þessu tagi er eðlilegt að verði rætt ítarlega í slíkri nefnd, og af því mundi leiða það, að þessi mál yrðu rædd í þingflokkunum allítarlega um leið, eins og venja er til.

Ég hef ekkert við það athuga, að fram fari um þetta mál nokkrar almennar umr. hér á Alþ. Ég tel það vel viðeigandi. Ég held að það sé í sjálfu sér ekki mikill ágreiningur um málið. En mér hefur fundist að það komi ekki fram í umr. um þetta mál að hverju menn eru að stefna. Ég tel að í þessu, eins og í mörgu öðru, sé hættulegt að ætla að einfalda fyrir sér hlutina þannig að segja ósköp einfaldlega: Ástæðan til þess, að allt gengur illa í þessu þjóðfélagi er sú, að Alþ. starfar á vitlausan hátt. — Það er misskilningur. Ástæðuna til þess, að margt snýst á annan veg en gott væri í þessu landi, er ekki að rekja til starfsháttanna á Alþ. Það eru allt aðrar ástæður sem liggja til þess í miklu ríkari mæli. Og það er líka misskilningur að taka á þessu máli þannig að segja: Ef Alþ. er komið í eina málstofu, þá verður allt auðveldara, þá verður allt ódýrara. — Það er líka blekking. Það er hugsunarvilla líka þegar menn halda því fram, að um leið og hægt væri að fækka nefndum Alþingis með því að Alþ. væri í einni málstofu, af því að þá gætu þm. sérhæft sig miklu meira, þá ynnist allt miklu betur. Halda menn að þegar um er að ræða ákveðinn málafjölda, við skulum taka 50 mismunandi mál, sem koma fyrir Alþ., þá sé eitthvað einfaldara að fást við mál í einni nefnd heldur en t.d. í þremur eða fjórum nefndum? Það er sami málafjöldi. Það þarf að fjalla um öll þessi mál. Það getur verið fyllilega eins hagkvæmt að alþm. fjalli um þessi 50 mál í þremur nefndum eins og í einni nefnd. Það er engin sérhæfing fólgin í því. Hins vegar er viss hætta á því, að ein fjölmenn nefnd verði miklu þunglamalegri í störfum og vinni heldur lakara en þegar Alþ. tekst að ná samkomulagi um að skipta sér í fleiri nefndir til þess að fjalla um meira sérgreind mál.

Ég held að við getum sagt, að niðurstaða af þessum fáu athugasemdum, sem ég vildi koma hér á framfæri að þessu sinni, sé þessi:

Ég tel að það komi fyllilega til greina að breytt verði til og Alþ. verði ein málstofa. Ég vil ekki útiloka þann möguleika, að þannig sé hægt að koma þingstörfum fyrir á æskilegan hátt. En þá held ég að sé alveg nauðsynlegt að það liggi líka fyrir, hverju á að breyta um leið, til þess að alþm. sé ljóst hvernig á að standa að málarekstri á Alþ. á eftir. Í öðru lagi er svo niðurstaðan í máli mínu sú, að ég tel augljósa galla á núverandi kerfi sem þurfi að leiðrétta, með hvaða hætti sem það verður gert. Það eru gallar á því kerfi sem við búum við. Ég tel gallana hins, vegar ekki koma fram í því, að Alþ. afkasti litlu. Lítum yfir þann málafjölda sem afgreiddur hefur verið á Alþ. á þeim dögum sem Alþ. hefur starfað á undanförnum árum. Ég held að þeir, sem þekkja þar eitthvað til starfa, mundu fljótlega sannfærast um að Sþ. eitt hefði ekki komst yfir að afgreiða þessi mál með þeim vinnubrögðum sem nú eiga sér stað á Alþ. almennt um rétt manna til þátttöku í umr. og annað því skylt. Ég held að menn mundu fljótlega sannfærast um að útilokað væri með öllu fyrir Sþ. að komast yfir afgreiðslu þessara mála, nema gerðar yrðu aðrar breytingar á störfum þingsins.

Ég vil að þetta mál fái vandlega athugun í þeirri endurskoðunarnefnd, sem nú er væntanlega að hefja störf og á eðli málsins samkv. að fjalla um málið. Hitt vænti ég að öllum sé ljóst, a.m.k. hélt ég að menn væru nokkuð sammála um það, að ekki væri stefnt að því, jafnvel þó að vilji væri fyrir því að gera þessar breytingar, að samþykkja þetta frv. nú á Alþ. og efna svo til kosninga strax á eftir. Það er eðlilegt að þetta fylgi öðrum þeim breytingum sem menn hugsa sér að gera á stjórnarskipunarlögum og er nú verið að fjalla um.

Ég vil svo aðeins að lokum segja það, að rangt væri að túlka afstöðu mína til þessa máls þannig að ég sé mótfallinn því að breyta hér til. Ég er fyrst og fremst að vekja athygli á því, að ekki er hægt að rjúka í þessa breytingu án þess að menn geri sér grein fyrir því, hvað með þarf að fylgja.