21.12.1978
Sameinað þing: 40. fundur, 100. löggjafarþing.
Sjá dálk 1977 í B-deild Alþingistíðinda. (1648)

54. mál, fjárlög 1979

Fjmrh. (Tómas Árnason):

Herra forseti. Meðferð fjárlagafrv. fyrir árið 1979 er nú komin á lokastig á hv. Alþ. Af þessu tilefni finnst mér ástæða til að fara nokkrum orðum um þróun efnahagsmála á yfirstandandi ári, enda liggja nú fyrir upplýsingar um helstu þætti þeirra. Enn fremur mun ég sérstaklega huga að framvindu ríkisfjármálanna og því veigamikla hlutverki sem þau gegna í hagstjórn, en jafnframt draga upp mynd af fjárlagafrv. við lokameðferð þess hér í þinginu.

Á árinu, sem senn er á enda, hægði á hagvexti. Þjóðarframleiðsla er talin munu aukast um 3.5%, en jókst um 4.8% árinu 1977. Þjóðartekjur munu að öllum líkindum aukast um 3%, eða nokkru minna en framleiðslan, vegna nokkru lakari viðskiptakjara en á árinu 1977 til jafnaðar. Horfur virðast á því, að viðskipti við önnur lönd verði nærri hallalaus. Atvinnuástand hefur verið gott og frekar einkennst af ofþenslu á sumum sviðum atvinnulífsins. Einkaneysla á mann hefur aukist um 5–6% og er nú með því mesta, sem hún hefur verið. Lífskjör hafa því verið afar góð. Fjárfesting hefur dregist nokkuð saman, eða um 3–4%, en er enn nálægt 27% af þjóðarframleiðslu. Er það hærra hlutfall en heppilegt er við ríkjandi aðstæður í þjóðarbúskapnum.

Í heild má segja, að þróun þjóðarframleiðslu og viðskiptajafnaðar hafi verið viðunandi, en á hinn bóginn hefur verðbólgan geisað óskaplega á árinu. Um mitt árið var hraði verðbólgunnar kominn í 50% miðað við 12 mánaða tímabil, og enn er verðbólgan mikið vandamál sem kemur fram bæði í ríkisfjármálavanda og í rekstrarörðugleikum hjá undirstöðugreinum atvinnuveganna.

Vegna þeirra geigvænlegu verðhækkana, sem orðið hafa á árinu, hefur ríkisstj. þurft að grípa til ýmiss konar aðgerða, svo sem gengisfellingar krónunnar. Jafnframt hafa útgjöld hins opinbera verið aukin í því skyni að hamla gegn verðhækkunum, en þessar aðgerðir hafa krafist sérstakrar tekjuöflunar fyrir ríkissjóð. Frá áramótum til þessa dags hefur gengi íslensku krónunnar gagnvart Bandaríkjadollar lækkað um tæplega 50%. Hin öra verðbólguþróun innanlands hefur m.a. leitt til þess, að kaupgjald hefur hækkað um rösklega 40% frá áramótum. Verðlagið í nóvemberbyrjun s.l. var um 42% hærra en í nóv. í fyrra þrátt fyrir lækkun söluskatts og aukningu niðurgreiðslna í upphafi ferils þessarar stjórnar í septemberbyrjun. Verðbólgan er því meginvandamálið sem við er að glíma í efnahagsmálum þjóðarinnar, og við afgreiðslu fjárlagafrv. verður að taka mið af því. Þess vegna er mikilvægt að tekjuáætlun fjárl. sé byggð á því eftirspurnarstigi í landinu, sem samrýmist viðskiptajöfnuði og verðbólguhjöðnun, og að öruggur greiðsluafgangur náist. Ríkisfjármálin mega ekki vera uppspretta ofvaxtar í peningaveltu í landinu. Er því brýnt að dregið verði úr fjárfestingu á vegum hins opinbera og um leið úr heildarumsvifum í framkvæmdum í landinu, þannig að jafnvægi náist í efnahagsmálum án þess að þrengt sé að kjörum almennings úr hófi fram. Á hinn bóginn er auðvitað ekki mögulegt að auka neyslustigið í landinu á næsta ári að neinu marki, enda ekki þörf á því ef sanngjarnlega er skipt kjörum í landinu.

Ég tel að fjárlagafrv. nái þessum tilgangi. Engan þarf samt að undra þótt erfitt hafi verið að láta enda ná saman þegar úr jafnvöndu er að ráða og nú er, ekki síst vegna þess að ríkisstj. átti þann kost einan, þegar hún kom til valda, að beita auknum niðurgreiðslum gegn óðaverðbólgunni í bili. Enn fremur er um nokkra aðra óverulega útgjaldaliði að ræða, og kem ég nánar að því síðar.

Á næstu mánuðum reynir á hvort varanlegri úrræði finnast. Frumskilyrði í þeirri tilraun er jafnvægi í ríkisfjármálum. Fyrstu 11 mánuði þessa árs námu innheimtar tekjur ríkissjóðs 136.6 milljörðum kr., en útgjöld 138.2 milljörðum. Gjöld umfram tekjur námu því 1.6 milljarði kr. Jöfnuður lánahreyfinga og viðskiptareikninga var jákvæður um 0.2 milljarða. Greiðsluhalli var hjá ríkissjóði sem nam um 1.4 milljörðum kr. Á sama tíma í fyrra voru útgjöld ríkisins umfram tekjur 2.5 milljarðar. Jöfnuður lánahreyfinga og viðskiptareikninga var um 0.8 milljarða, þannig að greiðsluhalli var um 1.7 milljarða kr.

Áætlanir um tekjur ríkissjóðs 1978 voru gerðar samhliða og að afstöðnum efnahagsráðstöfunum ríkisstj. í sept. s.l. Tekjuáætlun sú fyrir 1978, er fylgdi fjárlagafrv. fyrir 1979, gerði ráð fyrir 154.2 milljörðum kr. í innheimtar tekjur. Síðustu áætlanir víkja óverulega frá þessari áætlun. Gjöldin urðu því miður hærri en tekjurnar, eins og ljóst var þegar í septembermánuði. Það verður því verulegur rekstrarhalli á ríkissjóði á þessu ári. Á móti kemur að jöfnuður lánahreyfinga og viðskiptareikninga utan Seðlabanka er talinn verða jákvæður. Jafnar þetta að nokkru halla á rekstrarreikningi. Rekstrarhallann 1978 verður að rétta á næsta ári og tryggja að auki endurgreiðslur til Seðlabanka og greiðsluafgang til þess að vinna einnig eftir þeirri leið gegn verðbólgunni.

Forsendur um vöxt þjóðarframleiðslu og tekna og breytingar þjóðarútgjalda á næsta ári eru í aðalatriðum óbreyttar frá fjárlagafrv. eins og það var upphaflega sett fram. Reiknað er með 1–1.5% aukningu þjóðarframleiðslu og tekna á árinu 1979, en um 1% aukningu almennra þjóðarútgjalda og svipaðri aukningu innflutnings að raunvirði. Á þessum forsendum yrði ekki halli á viðskiptum við útlönd á næsta ári. Tekjuáætlanir ríkissjóðs eru þannig byggðar á því, að þjóðarútgjöld á mann aukist ekki á næsta ári að raunvirði. Í þessu felst ákveðið aðhald, sem t.d. má bera saman við það sem var forsenda fjárl. yfirstandandi árs, sem var á því reist að einkaneysla ykist um 6% og þjóðarútgjöld um 4%.

Í þeirri þjóðhagsspá, sem fjárlagafrv, er byggt á, er gert ráð fyrir að einkaneysla aukist um 3% og samneysla um 1%. Þjóðhagsspáin, sem hér er miðað við, er gerð á ákveðnum forsendum um breytingar kaupgjalds og verðlags á næsta ári, en í upphaflega fjárlagafrv. var miðað við áætlað verðlag og kaupgjald í des. 1978. Við endurskoðun á tekjuáætlun ríkissjóðs 1979 hefur verið miðað við verðlag, kauplag og gengi í des. 1978, eins og gert var í frv. í upphafi. Í þessu felst heldur lægra kaupgjald, eða rúmlega 1%, en í fjárlagafrv., en aftur á 1979 Sþ. 21. des. móti er innlent verðlag og verð á erlendum gjaldeyri nú heldur hærra en ætlað var í fyrstu gerð áætlunarinnar, þannig að í heild er um líkar verðlagsforsendur að ræða í víðustu merkingu.

Auðvitað hefði verið æskilegast að miða fjárl. við væntanlegar niðurstöður næsta árs í verðlags- og kaupgjaldsmálum, en ekki hefur reynst unnt að koma því við vegna þess, hve umfangsmikla endurskoðun það hefði kallað á í fjvn. Ég tel hins vegar að með þeirri undirstöðu, sem hér hefur verið lögð, megi ná góðum tökum á fjármálum ríkisins á komandi ári, en til þess þarf að beita ströngu aðhaldi og ráðdeildarsemi í ríkisrekstrinum og að því verki mun ég vinna.

Fjárl. eru hluti af þeirri áætlun að ná jafnvægi í öllum þjóðarbúskapnum á næstu árum. Óhjákvæmilegt hefur reynst að hækka nokkuð skatta, en þó munu tekjur og gjöld ríkissjóðs verða innan við 30% af þjóðarframleiðslu næsta árs miðað við fyrirliggjandi þjóðhagsspá.

Í fram kominni skýrslu Þjóðhagsstofnunar um horfur í efnahagsmálum 1979 er reiknað með því, að fjárfesting í heild dragist saman um 9–10% og verði rétt við 24% af þjóðarframleiðslu. Ríkisstj. mun gera grein fyrir stefnu sinni í fjárfestingar- og lánamálum í heild með skýrslu um lánsfjáráætlun 1979, sem enn er ekki fullmótuð, en að því verður stefnt að fjárfestingin í heild verði um 24.5% af þjóðarframleiðslu ársins. Að gefnu tilefni vil ég taka fram, að lánsfjáráætlun er að mestu tilbúin — eftir er einungis að taka lokaákvarðanir um fá atriði hennar.

Í fjárlagafrv. sjálfu felst 12% magnsamdráttur í fjárveitingum til framkvæmda í A-hluta, sem er drjúgur skerfur til þessarar niðurstöðu. Í þessu efni er einnig mikilvægt að fjármagn sé tryggt til þjóðhagslega arðbærrar starfsemi í atvinnugreinum. Það mun verða keppikefli ríkisstj. í lánsfjáráætlun að ná þessu marki um leið og dregið verður úr erlendum lántökum.

Hv. formaður fjvn. hefur þegar gert ítarlega grein fyrir einstökum breytingum á frv. milli umr. Ég ætla mér því aðeins að fara fáum orðum um helstu orsakir þeirra breytinga sem orðið hafa á útgjalda- og tekjuhlið frá því að frv. var lagt fram.

Nú síðustu dagana hafa verið flutt frv. og brtt. við fram komið frv. um breytingar á sköttum og um nýja tekjuöflun fyrir ríkissjóð sem áhrif hefur á tekjuáætlunina fyrir árið 1979. Hér er um þrenns konar ráðstafanir að ræða: Í fyrsta lagi tekjuöflun á árinu 1979, sem kemur í stað ákvæða brbl. frá því í sept. s.l. Í öðru lagi skattalækkun í samræmi við fyrirheit í lögum nr. 103 frá 1978, sem kennd eru við 1. des. s.l. Og í þriðja lagi nýir skattar eða skattbreytingar til þess að vega upp tekjumissi vegna fyrrgreindrar skattalækkunar og til þess að auka tekjur ríkissjóðs á árinu 1979.

Þessi þríþætta skattalagabreyting veldur í heild rösklega tveggja milljarða kr. hækkun á tekjum ríkissjóðs á næsta ári frá fjárlagafrv. Þessi hækkun skiptist þannig: Áætluð tekjuöflun í stað brbl. frá því í sept. lækkar um 200 millj. kr., einkum vegna þess að ákvæði um sérstakan hátekjuskatt er fellt niður. Skattalækkun í samræmi við fyrirheit í lögum um tímabundnar ráðstafanir til viðnáms gegn verðbólgu veldur um 4 milljarða tekjumissi ríkissjóðs á næsta ári. En ný tekjuöflun er talin munu skila um 6.2 milljörðum kr. Heildaráhrif skattbreytinganna, sem ríkisstj. stendur að, verða hækkun skatta sem nemur um 0.6% af þjóðarframleiðslu næsta árs. Þá er tekið tillit til lækkunar tolla samkv. samningum við EFTA og EBE.

Samkv. endurskoðaðri tekjuáætlun verða heildartekjur ríkissjóðs á árinu 1979 208.9 milljarðar kr. Heildarútgjöld ríkissjóðs samkv. upphaflegu fjárlagafrv. voru áætlaðar 198.5 milljarðar kr. Þessi áætlun hefur hækkað í meðförum Alþ., svo og vegna endurskoðaðra áætlana, um rösklega 3 milljarða. Gjöld nema því samtals 202.3 milljörðum á næsta ári. Þannig verður afgangur á rekstrarreikningi um 6.7 milljarða kr. Halli á lánahreyfingum er talinn verða 4.2 milljarðar kr. Heildarniðurstaðan verður því sú, að ríkissjóður skili um 2.5 milljörðum kr. í greiðsluafgang á árinu 1979. Þetta er nokkur hundruð millj. kr. minni greiðsluafgangur en að var stefnt í fjárlagafrv.

Í raun má telja að greiðsluafgangur á fjárl. næsta árs sé í samræmi við þá stefnu sem mörkuð var í 1. gr. fjárlagafrv., þar sem í aths. var gert ráð fyrir að framkvæmdaframlög mundu hækka um 1 milljarð kr.

Ég vil enn leggja áherslu á, hve nauðsynlegt er að ströngu aðhaldi verði fylgt í ríkisbúskapnum til þess að hamlað verði gegn verðhækkunum á næsta ári. En það þarf enn fremur að gæta ítrasta aðhalds á öðrum sviðum efnahagsmála, enda tel ég að nú sé lag til þess að snúast af alefli gegn þeim vágesti sem verðbólgan er í þjóðfélagi okkar. Með þessum fjárl. tel ég að markaður sé farvegur fyrir öflugt viðnám gegn verðbólgu á næsta ári.

Þegar núv. ríkisstj. var mynduð 1. sept. s.l. blasti við fjölþættur vandi í efnahags- og atvinnumálum, sem dregist hafði um lengri tíma að leysa. Þessi vandi var fyrst og fremst afleiðing vægðarlausrar kröfugerðar og langvinnrar verðbólgu. Á s.l. hausti var nauðsynlegt að grípa til skjótra ráðstafana til að tryggja áframhaldandi rekstur atvinnuveganna, atvinnuöryggi og frið á vinnumarkaði. Þessar fyrstu aðgerðir ríkisstj. á sviði efnahagsmála og kjaramála eiga að veita svigrúm til að hrinda í framkvæmd nýrri efnahagsstefnu. Afgreiðsla þessa fjárlagafrv. er eitt af fyrstu skrefunum fram á við í efnahagsog fjármálum. Það verður svo verkefni fyrstu vikna næsta árs að marka að öðru leyti nýja breytta stefnu í efnahagsmálum til lengri tíma.

Fyrstu aðgerðir ríkisstj. fólu í sér tilraun til að rjúfa þann vítahring verðlags- og kauphækkana sem hagkerfið hafði fests í á undanförnum árum. Farið var inn á þá braut að draga úr verðbólgu með auknum niðurgreiðslum og lækkun óbeinna skatta á nauðsynjum. Ríkissjóður tók á sig mikla fjárhagsbyrði og hluta verðbólguvandans var breytt í ríkisfjármálavanda. Það er m.a. þessi vandi, ásamt nokkrum óvenjulegum málum sem kosta ríkissjóð stórfé, sem hefur gert afgreiðslu fjárl. erfiða, þar sem sú stefna í fjármálum ríkisins var mörkuð að vinna upp þann halla sem stofnað var til í haust með fyrrnefndum ráðstöfunum ríkisstj. Að mínu mati er það forsenda árangurs í viðnámi gegn verðbólgu að fullur jöfnuður náist á næsta ári í ríkisfjármálum og auk þess verði sú skuld, sem stofnað var til í haust, greidd að fullu.

Frv. til fjárlaga var byggt á þessari stefnu. Enn fremur var fjárlagafrv. samið með það fyrir augum, að það mundi að öðru leyti vinna gegn verðbólgunni, verða hagstjórnartæki í þeirri baráttu. Nú hefur tekist samkomulag um að afgreiða fjárl. á grundvelli þeirrar stefnu sem fjárlagafrv. boðaði. Ríkisstj. og þingflokkar stjórnarliðsins hafa skuldbundið sig til þess. Höfuðeinkenni þeirrar stefnu felst í eftirfarandi:

1. Tekjuafgangur fjárl. verður um 6 milljarða 654 millj. kr., eða 3.3% af ríkisútgjöldunum. Auk þess hefur ríkisstj. heimild til að skera ríkisútgjöldin niður um 1 milljarð kr. Er það í samræmi við samþykkt, sem gerð var í ríkisstj. og er svo hljóðandi:

„Ríkisstj. samþykkir að lækka ríkisútgjöld á árinu 1979 um allt að 1 milljarð kr. til þess að endanleg framkvæmd fjárl. verði í samræmi við þau markmið sem sett eru fram í 1. gr. fjárlagafrv. Ákvarðanir um framkvæmd þessarar samþykktar verða teknar þegar að loknu jólaleyfi.“

Ég mun ganga mjög ríkt eftir því, að þessi samþykkt verði framkvæmd, og gefa hv. Alþ. skýrslu um, með hverjum hætti það verði gert. Verði heimildin nýtt að fullu verður tekjuafgangur ríkissjóðs 7 milljarðar 654 millj. kr. á næsta ári og greiðsluafgangur 3 milljarðar 486 millj. kr., eða 3.8% af ríkisútgjöldum. Gangi þessi mál fram með þessum hætti verður unnt að greiða niður samningsbundnar skuldir ríkissjóðs um 7 milljarða kr. og bæta stöðu hans við Seðlabankann sem svarar greiðsluafgangi.

2. Þessi afgreiðsla á að tryggja hallalausan rekstur ríkissjóðs á fyrstu 16 mánuðum stjórnartíma ríkisstj., sem var það markmið sem sett var í upphafi stjórnartímabilsins. Greiðsluafgangurinn á næsta ári gengur til þess að greiða upp þá skuld sem stofnað var til með fyrstu efnahagsaðgerðum ríkisstj. í haust.

3. Varið er miklum fjárhæðum, eða um 19 milljörðum kr., til að greiða niður verðlag á landbúnaðarvörum. Sú ákvörðun að fella niður söluskatt á matvörum rýrir tekjur ríkissjóðs um 5 milljarða kr. Verður því varið samtals 24.4 milljörðum á næsta ári til þess að greiða niður verð á brýnustu nauðsynjavörum.

Takmörk eru fyrir því, hvað langt skal ganga í niðurgreiðslum, þar sem þær skapa gífurlegt tekjuöflunarvandamál. Þau mál þarf að skoða betur í samhengi við breytta og nýja stefnu í efnahagsmálum.

Í þessu sambandi kemst ég ekki hjá að geta einnig nokkurra óvenjulegra kostnaðarliða í fjárl. Kostnaður við greiðslu afborgana og vaxta vegna framkvæmda við Kröflu nemur 2.4 milljörðum kr. Niðurfelling tolla vegna samninga við EFTA og EBE rýrir ríkistekjurnar um rúma 2 milljarða. Og að lokum verða vaxtagreiðslur ríkissjóðs á næsta ári 7 milljarðar kr. Það er dýrt fyrir skattgreiðendur í landinu að standa undir skuldasöfnun ríkissjóðs.

4. Mikilla tekna verður aflað með beinum sköttum, einkum á tekjuháa aðila í þjóðfélaginu.

Þetta er öðrum þræði gert beinlínis vegna þess, að beinu skattarnir ganga ekki inn í vísitölugrundvöllinn eins og kerfið er og skrúfa því ekki sjálfkrafa upp kaupgjald og verðlag. Með aukinni skattheimtu er og dregið úr eftirspurn og þenslu í efnahagslífinu. Við þessar hættulegu og óvenjulegu aðstæður í íslensku efnahagslífi verður ekki komist hjá að tryggja trausta afkomu ríkissjóðs á næsta ári. Það er þýðingarmikill þáttur nýrrar efnahagsstefnu.

5. Dregið er úr opinberum framkvæmdum samkv. fjárl. sem nemur um 12% að magni til í A-hluta og dregið úr framlögum ríkisins til fjárfestingar í atvinnulífinu. Þetta er gert til að draga úr spennu í efnahagsmálum og til að minnka verðbólguna.

Að lokum verður um að ræða verulegan samdrátt í rekstrarútgjöldum ríkisins. Hert verður aðhald að því er varðar nýjar stöður í kerfinu og dregið úr kostnaði eins og framast er unnt. Þannig er fjárl. ætlað að vinna gegn verðbólgunni, hægja á verðbólguhjólinu. Þessi afgreiðsla fjárl. er því liður í þeirri stefnu að vinna gegn hinni háskalegu verðbólgu sem vegur vægðarlaust að undirstöðum efnahagslífs þjóðarinnar.

Það er ekki vandalaust verk að vinna að fjárlagagerð við núverandi aðstæður í efnahagsmálum. Það er allt of mikil hreyfing og óvissa um framtíðina. Eigi að síður hefur tekist samvinna um afgreiðslu sem ég er eftir atvikum ánægður með.

Herra forseti. Ég vil að lokum nota þetta tækifæri til þess að þakka fjvn.-mönnum og þá sérstaklega formanni n., Geir Gunnarssyni, fyrir mikið og gott starf við gerð þessa fjárlagafrv. Fjárlagagerðin er alltaf átakaverk og umfangsmikil. Í þetta sinn urðu stjórnarskiptin og efnahagsaðgerðir í sept. til þess að koma þurfti þessu mikla verki frá á skemmri tíma en venja er. Auk þess var nauðsynlegt að gera margháttaðar breytingar á sköttum og fjármálalöggjöf. Hefur þetta gert hríðina alveg sérstaklega stranga, og ber þar raunar fleira til. En fram úr þessu öllu hefur verið farsællega ráðið, þannig að fjárl. geta orðið undirstaðan að bættri og breyttri efnahagsstefnu.