29.03.1979
Sameinað þing: 75. fundur, 100. löggjafarþing.
Sjá dálk 3722 í B-deild Alþingistíðinda. (2908)

216. mál, áætlanagerð

Flm. (Friðrik Sophusson):

Herra forseti. Ég hef ásamt hv. þm. Ellert B. Schram og Lárusi Jónssyni leyft mér að leggja fram þáltill. um nýja aðferð við áætlanagerð sem hljóðar svo:

„Alþingi ályktar að skora á ríkisstj. að beita sér fyrir því að „núllgrunns áætlanagerð“ verði tekin upp sem viðast við gerð rekstrar- og fjárhagsáætlana hjá opinberum fyrirtækjum og stofnunum“.

Í upphafi grg. með þessari þáltill. er tekið fram að þessi till. sé komin til m. a. vegna stefnuyfirlýsingar Sjálfstfl. um efnahagsmál, sem kom út nú eftir áramótin, fyrir nokkrum vikum, en þar stóð m. a., með leyfi forseta:

„Fjárveitingar á fjárl. verði árlega endurskoðaðar frá grunni og uppskurður gerður á ríkisbákninu“.

Sífellt koma fram nýjar og nýjar hugmyndir er varða opinbera stjórnsýslu og hagræðingu í opinberum rekstri. Ástæðurnar eru margar og eðlilegar, ekki síst vegna þess að menn leita eftir nýjum aðferðum úr einkarekstrinum og reyna að færa þær síðan yfir til rekstrar ríkisins og annarra opinberra aðila. Varðandi ríkisreksturinn er ástæða til að benda á að starfsmönnum íslenska ríkisins hefur fjölgað þrisvar sinnum meira á undanförnum árum en landsmönnum í heild. Þá má jafnframt benda á að það hafa komið fram ýmsar efasemdir um að aukin fjárframlög og tilkostnaður í ríkisrekstrinum skili sér í raun með betri þjónustu. Ef bornir eru saman einkareksturinn og opinberi reksturinn, þá viðurkenna menn almennt að aðhaldið í einkarekstrinum er allt annað og þar eru kröfur eigenda miklu meiri mn skilvirkni fjármagnsins og vinnuaflsins og annarra framleiðsluþátta. Það má geta þess, að við kynslóðaskipti í einkafyrirtækjum fer fram meiri háttar hagræðing og uppstokkun á fyrirtækjunum sem nánast gerist aldrei í opinbera rekstrinum. Þegar nýjar opinberar stofnanir eru settar á laggirnar er þeim oftast ætlað það sem kalla má eilíft líf. Það eru engin ákvæði yfirleitt í lögum slíkra stofnana um hve lengi þær eiga að starfa. Stundum er tilgangurinn ekki einu sinni skýr, og það kemur sjaldan fyrir að hann sé endurskoðaður eða spurt hvort ástæða sé til að breyta til. Ekki er heldur spurt að því, hvort markmiðinu sé náð sem að var stefnt í upphafi þegar viðkomandi stofnunum var komið á laggirnar, né heldur er spurt að því, hvort við gætum leyst þá starfsemi af hólmi með öðrum og betri hætti vegna breyttra aðstæðna eða nýrrar tækni í þjóðfélaginu. Einstaka sinnum er þó spurt hvort við séum að gera hlutina rétt, en nánast aldrei hvort við séum að gera réttu hlutina og ég undirstrika að á þessu tvennu er mikill munur.

Meðal þeirra nýju stjórnunarhugmynda, sem hafa verið kynntar hér á landi og geta komið til greina í opinbera rekstrinum, eru markmiðabundin stjórnun, kerfisbundnar kostnaðarlækkunaráætlanir, en hvort tveggja hefur verið kynnt hér á landi. Ég ætla ekki að fara frekar út í að lýsa þessum aðferðum. En í þriðja lagi vil ég nefna þá sem helst ber á um þessar mundir og er í tísku jafnt austan hafs og vestan, en það er svokölluð sólarlagsaðferð sem er notuð víða, en hún byggist á því að fjárframlögum er veitt fyrst og fremst til verkefna, en ekki stofnana, og það er tekið fram við slíkar samþykktir að þær skuli aðeins gilda í ákveðinn tíma. Að þeim tíma loknum, sem er kannske 1–4 ár, falla fjárframlögin niður af sjálfu sér. Þetta er auðvitað gert til þess að snúa sönnunarbyrðinni við, til þess að styrkja stöðu þeirra, sem starfa við fjárveitingavald, gagnvart þeim, sem sækja á um aukið fjármagn til þeirrar starfsemi sem þeir vinna við, og er ákaflega mikilvægt atriði. Og það er atriði sem ekki einungis íslenska fjárveitingavaldið á við að glíma, heldur er þetta alþjóðlegt fyrirbrigði.

„Núllgrunns áætlanagerð“, — ég skal viðurkenna það fyrstur manna að þetta er ekki fallegt heiti, enda er nú til skoðunar í málnefndinni hvort ekki er hægt að finna annað og betra orð yfir þetta, — þessari tækni er lýst í grg. með till. En áður en,ég lýsi henni frekar þykir mér rétt að fara nokkrum orðum um hvernig hefðbundin fjárlagagerð fer fram hér á landi.

Í fyrsta lagi gerist það þannig, að fengnar eru tillögur frá stofnunum og fyrirtækjum hins opinbera og þær eru sendar viðkomandi fagráðuneyti. Í þessum frumáætlunum er fyrst og fremst tekið mið af starfseminni eins og hún var á síðasta ári. Síðan er beðið um það sem kallað er magnaukning í samræmi við óskir stjórnendanna. Loks er spáð um verðbólgu næsta árs, og þeim verðhækkunum sem búist er við, er bætt við. Fagráðuneytin gera síðan stundum aths. við þessar frumáætlanir og stundum ekki, en þær ganga að lokum til fjárlaga- og hagsýslustofnunar sem reyndar um árabil hefur ekki risið nema undir hálfu nafni. En sú stofnun sker síðan niður till. áður en fjvn. menn fá þær til sín. Og það er nánast síðan starf fjvn. að snurfusa þær till. Það eru álíka mikil áhrif, sem fjvn. hefur, eins og múrarinn sem er við húsbyggingu þar sem er verið að byggja steinhús, það er að múra í mestu misfellurnar á sjálfri aðalbyggingunni.

Stofnanir með sérstakan aðskilinn fjárhag komast sjaldan í kast við löggjafann og reyna þess vegna að hafa hljótt um sig og gera það sama í dag og þær gerðu í gær, nema þegar þær þurfa á einhverjum sérstökum fjárstuðningi að halda. Þá er auðvitað sýnt fram á slíkt með alls konar þrýstiaðgerðum, svo sem blaðamannafundum og öðru slíku.

Allt er þetta alkunnugt. Hér er auðvitað verið að lýsa þessum framgangi í afskaplega grófum dráttum og reynt að mála sterkum litum. Ég held þó, að í þessu séu fleiri en eitt og fleiri en tvö sannleikskorn.

Þegar svo ríkisstj. þurfa að skera niður fjárl., eins og stundum hefur verið gert og bæði vinstri og hægri stjórnir hafa staðið að, þá er gripið til þess ráðs að beita svokölluðum flötum niðurskurði, t. d. 10% eða 15% niðurskurði, svo að dæmi séu nefnd, og þá á slíkur niðurskurður sér stað alls staðar í gegnum kerfið án tillits til mikilvægis einstakra verkefna eða rekstrar. Venjulega svara síðan stjórnendur fyrirtækja og stofnana þessu með því að slá á frest ákveðnum nauðsynlegum aðgerðum, svo sem viðhaldi húseigna, þannig að í raun og veru er aðeins verið að fresta hlutum, fresta útlátum, en í raun er þetta enginn sparnaður. Það má meira að segja sýna fram á það, að í vissum tilvikum, þegar skorið er niður með þessum hætti, dettur skilvirkni stofnana niður miklum mun meira. Við getum t. d. tekið það ef fjármagn stofnunar, sem hefur fastráðinn mannafla, er skorið verulega niður, við skulum segja um 15–20%, þá er auðvitað engum sagt upp, en þetta getur orðið til þess að stofnunin sé gerð gersamlega óvirk að öðru leyti en því, að þeir, sem þar starfa, geta sótt laun sín einu sinni í mánuði. Slíkar niðurskurðaraðgerðir eru þess vegna algerlega úreltar, þó að oftast sé til þeirra gripið.

Það er rétt að gera sér ljóst að gerð fjárhagsáætlana fer auðvitað mest eftir formlegri stöðu þeirra sem að þeim vinna. Frá sjónarhóli handhafa fjárveitingavalds eða æðstu stjórnenda eru dæmigerðustu vandamálin þessi:

1. Fjárbeiðnir stofnana og deilda eru hærri en það fjármagn sem er til ráðstöfunar, og í fjárbeiðnum kemur ekki fram hvort draga megi úr eða sleppa einhverjum hluta þeirrar starfsemi innan deildarinnar sem fjármagna á.

2. Erfiðleikar eru á því að færa langtímamarkmið yfir í framkvæmda- og fjárhagsáætlanir, enda er markmiðssetningin og áætlanagerðin ekki samtengd.

3. Ekki eru kannaðar nægilega ítarlega ólíkar leiðir til að framkvæma einstök verkefni.

4. Erfitt er að tengja beint saman fjárhagsáætlun og þær framkvæmdir sem koma á til leiðar með ráðstöfun fjármagnsins.

Frá sjónarhóli framkvæmda- og rekstrarstjóra má nefna hins vegar eftirfarandi vandamál:

1. Fjárhagsáætlanir eru jafnan í stórum dráttum endurtekning á áætlun fyrra árs, eins og ég lýsti áður.

2. Ekki eru möguleikar á því að gera í sjálfri fjárhagsáætluninni nægjanlega grein fyrir meiri háttar verkefnum stofnunarinnar.

3. Stærsti hluti starfseminnar er ekki tekinn til endurskoðunar sökum þess að ekki er innbyggður í kerfinu hvati til hagræðingaraðgerða stjórnenda einstakra stofnana og deilda.

4. Ekki kemur nægjanlega skýrt fram, hvernig meta má framlag kostnaðar deilda eða stofnana til árangurs af einstökum verkefnum.

5. Óþarflega mikið er um sundurliðun talna í kostnaðartegundir.

6. Stundum er gerð fjárhagsáætlunarinnar annars vegar og ákvörðunartaka um áætlunina í heild hins vegar alveg aðskitin, þ. e. a. s. fjárhagsáætlunin verður nánast formsatriði.

7. Lokaákvarðanir æðstu stjórnenda eru ekki byggðar á undirbúningsvinnu undirmanna sökum þess hve erfitt er að nota undirbúningsvinnuna sem grundvöll fyrir ákvörðunartökunni.

8. Kerfið er talið leiða af sér óréttlátar og handahófskenndar ákvarðanir, eins og ég minntist á hér áðan, þegar um flatan niðurskurð er að ræða, annaðhvort vegna yfirlýsingar ríkisstj. og Alþ. eða vegna þess að tekið er þannig á málum af hendi fjárlaga- og hagsýslustofnunarinnar.

Eitt einkenni á „núllgrunns áætlununum“ er það, að með þeim er hægt að raða verkefnunum í forgangsröð og áherslan hvílir fyrst og fremst á verkefnum, en ekki á stofnunum. Í fjármálakerfi okkar eins og annarra þjóða er vaxandi skilningur á þessu atriði ef ná á einhverri raunverulegri stjórn á þessum hlutum. Þannig er nú t. d. farið með ýmsa ráðningarsamninga við opinbert starfsfólk. Það er ráðið til ákveðinna verkefna um tímabundið skeið. Því miður virðist erfitt sums staðar að halda þessu kerfi úti, en alla vega lýsir það þó vilja löggjafans. Ég nefni dæmi eins og í Þjóðleikhúsinu og Orkustofnun til merkis um það hve erfitt hefur verið að láta kerfið verka í raun.

Þórður Sverrisson framkvæmdastjóri Stjórnunarfélagsins hefur ritað um „núllgrunns áætlanagerð“ og byggir sína ritgerð á gögnum sem safnað var í Bandaríkjunum, en ég átti þess kost, þegar ég var þar staddur s. l. sumar, að eiga viðtöl við menn sem störfuðu við slíkar áætlanagerðir og þar sá ég hvernig þetta fór fram. Í viðtölum mínum við þessa aðila kom fram, að þeim þótti a. m. k. fyrst um sinn sem of mikið væri af pappírsvinnu í sambandi við þessa nýju tækni, en þegar fram í sótti töldu þeir að þessi tækni væri til mikilla bóta. Sá maður, sem hér á landi varð fyrstur til að kynna þessa hugmynd, var Björn Friðfinnsson núv. fjármálastjóri Reykjavíkurborgar, en hann kynnti þessa hugmynd á ráðstefnu sem haldin var fyrir rúmu ári. Hann hefur síðan flutt erindi um þetta mál fyrir opinbera starfsmenn, og ég vil leyfa mér, ef hæstv. forseti leyfir, að fara hér með smákafla úr þeirri ræðu, en hann er á þessa leið:

„Núllgrunns áætlanagerð eða grunnstigs áætlanagerð (á ensku Zero Base Budgeting) er nýjung í gerð fjárhagsáætlana sem nú er víða efst á baugi í opinberri stjórnsýslu. Aðferðin er upprunnin hjá bandaríska fyrirtækinu Texas Instruments. Fyrirtækið hafði vaxið mjög ört, en skipulagslítið frá bílskúrsiðnaði til risavaxins iðnreksturs á sviði rafeindatækni og annarra greina háþróaðrar iðnframleiðslu. Fyrirtækið átti í örðugleikum vegna minnkandi arðsemi þegar stjórnunarfræðingur að nafni Peter Phyrr var fenginn til þess að vera rekstrarráðgjafi fyrirtækisins. Hann lagði til að beitt yrði í enn ríkari mæli markmiðsbundinni stjórnun, kostnaðarlækkunaráætlunum, nákvæmu fjárfestingarmati og fleiri þekktum aðferðum, en hann bætti athyglisverðum þætti við, sem hann kallaði núllgrunns áætlanagerð (Zero Base Budgeting). Hugsunin að baki þessari síðast töldu aðferð er að sigrast á þeim göllum sem samfara eru hefðbundinni áætlanagerð og við allir þekkjum. Tekin eru útgjöld yfirstandandi árs, bætt er við þau einhverjum verðbólgustuðli og síðan er gerð tillaga um viðbótarhækkun vegna nýrra verkefna eða aukinnar mannaflaþarfar. Síðan er prúttað um viðbótarhækkunina við þá aðila sem eiga síðasta orðíð um fjárhagsáætlunina, og niðurstaðan verður venjulega eitthvað minni aukning en beðið er um. Árangurinn fer svo eitthvað fram úr áætlun, og þá er stökkið minna þegar kemur að áætlanagerð næsta árs og viðbótin fæst samþykkt á endanum sem hluti nýrrar viðbótarbeiðni.

Það, sem er athyglisvert í þessari hefðbundnu viðureign, er að það er einungis rætt um viðbótina, en enginn nefnir þau útgjöld sem fyrir eru. Eru þau yfirleitt nauðsynleg? Peter Phyrr lét breyta þessu. Stjórnendur hverrar deildar eða stofnunar urðu að réttlæta það, að yfirleitt bæri að veita til þeirra einhverju fé. Síðan urðu þeir að skilgreina lágmarksþarfir sínar og þar næst að gera grein fyrir því, hvaða viðbótarárangri þeir gætu náð með aukningu fjárframlaga umfram lágmarksfjárveitingu. Þessu var síðan skipt niður í ákvörðunarpakka sem síðan voru bornir saman innbyrðis og metnir með hliðsjón af því heildarfjármagni, tækjum, húsnæði, mannafla o. s. frv., sem til ráðstöfunar var. Markmið hverrar deildar voru grandskoðuð og metin og það kannað hvort þau samrýmdust þeim viðhorfum sem stjórn fyrirtækisins hafði á hverjum tíma.

Í stuttu máli náðist mjög mikill árangur hjá Texas Instruments, sem nú stefnir hratt að því markmiði að verða eitt af stærstu fyrirtækjum heims. Það hefur nú þróað enn nýja útgáfu af fjárhagsáætlunar- og stjórnkerfi sínu sem það byggir á samspili þeirra aðferða sem ég hef áður nefnt.

Peter Phyrr skrifaði grein um „núllgrunns áætlanagerð“ í tímaritið Harvards Business Review árið 1970 og greinina bar fyrir augu frambjóðanda nokkurs til ríkisstjórastarfa í ríkinu Georgíu. Frambjóðandinn varð svo hrifinn af greininni, að hann skrifaði höfundi og bað hann að leggja sér efni í kosningabaráttuna. Eftir að hann náði kjöri sem ríkisstjóri var eitt af hans fyrstu verkum að ráða fræðimanninn til þess að vera ráðgjafi sinn um endurskipulagningu opinberrar þjónustu í ríkinu og árangurinn varð meiri en dæmi voru til um slíka herferð á þeim slóðum. Að vísu féll ríkisstjórinn í næstu kosningum, en árangur hans í stjórnsýslu varð verulegur þáttur í því að Bandaríkjamenn kusu hann til forseta í síðustu forsetakosningum. Þetta var nefnilega Jimmy Carter og með honum hefur „núllgrunns áætlanagerð“ haldið innreið sína í skrifstofubákn bandarísku alríkisstjórnarinnar og er nú lögfest.

„Núllgrunns áætlanagerð“ er nú á öðru ári sínu í rekstri Bandaríkjastjórnar, og að sögn hefur þegar náðst verulegur árangur í því að gera starf ríkisstofnana markvissara og árangursríkara. Fjöldi einstakra ríkja og sveitarfélaga, stofnana og fyrirtækja hafa einnig tekið upp „núllgrunns“ aðferðina, og þar sem hún er ekki komin í framkvæmd í opinberri stjórnsýslu er heiti hennar eftirlætisslagorð frambjóðenda. Auðvitað er árangurinn misjafn og dómar manna um árangur á ýmsa lund. Aðferðin er ógnun við hagsmuni ýmissa þeirra sem haft hafa áreynslulaust hlutverk í kerfinu, og víða hafa menn því reynt að spilla framkvæmdum. Aðferðin hefur þann kost helstan að hún leiðir í ljós hvort starfsemi er orðin úrelt eða a. m. k. hvort einhver starfsemi hefur færst til í forgangsröð þannig að hún falli niður þegar ekki fást fjármunir til allra hluta. Hún gerir menn líka betur vakandi um það, að stofnun þeirra eða deild standi sig og fullnægi þeim hagkvæmniskröfum sem gerðar eru við röðun ákvörðunarpakkanna.“

Hér lýkur tilvitnun í ræðu Björns Friðfinnssonar sem hann flutti á fjármálaráðstefnu Sambands ísl. sveitarfélaga í Reykjavík 22. nóv. á s. l. ári.

Herra forseti. Ég ætla ekki að hafa orð mín fleiri þegar ég fylgi þessari till. úr hlaði, en vænti þess, að hún fái stuðning þingsins og fyrst um sinn verði hún send til hv. fjvn.