27.04.1979
Neðri deild: 78. fundur, 100. löggjafarþing.
Sjá dálk 4255 í B-deild Alþingistíðinda. (3364)

275. mál, skipan gjaldeyris- og viðskiptamála

Viðskrh. (Svavar Gestsson):

Herra forseti. Það frv., sem hér liggur fyrir um skipan gjaldeyris- og viðskiptamála, er flutt til endurnýjunar á gildandi löggjöf um gjaldeyris- og innflutningsmál sem sett var árið 1960. Tilraun var gerð til þess árin 1970 og 1971 að endurskrifa þessi lög og frv. flutt á Alþingi þá, en það náði ekki fram að ganga. Eru liðin tæp 19 ár síðan núgildandi lög voru sett og þau orðin ófullnægjandi að ýmsu leyti. Er nú gert ráð fyrir endurnýjun þeirra og frv. flutt um gildissviðið í heild. Nái það fram að ganga er ætlun viðskrn. að endurskrifa og endurnýja reglugerðir og reglur um þessi efni þannig að nýtt og betra ástand skapist í gjaldeyris- og innflutningsmálum. Má segja að frv. þetta sé flutt í framhaldi könnunar á högum innflutningsverslunarinnar.

Flestallur vöruinnflutningur er nú óbundinn og ekki háður leyfum. Undantekningar eru mjög fáar og helstar brennsluolíur, bensín, landbúnaðarvörur, burstavörur og nokkrar fleiri vörur. Eins og nú háttar til geta allir, sem flytja inn vörur, fengið keyptan gjaldeyri í banka fari innflutningskjöl rétta boðleið um hendur banka og tollstjóra. Rétturinn til að kaupa gjaldeyri er þannig bundinn fáum skilyrðum, jafnvel svo að ekki er áskilið að gjaldeyriskaupandi, sem greinilega er að flytja inn vöru í verslunarskyni, sé á nokkurn hátt skyldur til að gefa upp viðskiptanúmer eða aðrar upplýsingar.

Þjóðfélagið leggur starfseminni til gjaldeyri til milliliðastarfsemi og aðgang til gróðamyndunar, en hætta er á því að viðskipti séu aldrei tíunduð nákvæmlega og hugsanlegt að kaupandi gjaldeyris standi að fjárflótta úr landi, t. d. með því að safna utanlands óeðlilegum hagnaði. Er í þessu sambandi nauðsynlegt að hyggja að breyttri stöðu gjaldeyriseftirlits, skatt- og verðlagsyfirvalda til þess að sporna við slíkri hættu. Í frv. þessu er reiknað með sömu höfuðaðilum í gjaldeyriskerfinu og verið hafa, en hlutur viðskrn. og gjaldeyriseftirlits verður þó aukinn nokkuð frá því sem verið hefur.

Reynslan sýnir að nauðsynlegt er að hafa sanngjarnar og tiltölulega rúmar yfirfærslureglur í sambandi við t. d. ferðalög og náms- og sjúkradvöl utanlands. Eins hefur verið reynt að rýmka nokkuð yfirfærslur á fjármagni vegna aðila sem flytjast úr landi.

Ekki er reiknað með því beinlínis í frv. að gjaldeyrisviðskiptabönkum verði fjölgað. Eru reglur um veitingu leyfa í því sambandi reyndar í öðrum löndum. Er ekkert sérstakt á döfinni í því efni og gjaldeyrisviðskiptabankarnir eftir sem áður tveir. Verður ekki annað séð en gjaldeyrisþjónustu sé sæmilega sinnt og að landsmenn hafi ekki yfir neinu sérstöku að kvarta í þeim efnum, enda er afgreiðslunet Landsbanka og Útvegsbanka orðið allvíðtækt.

Mörg mikilvæg nýmæli eru tekin upp í frv., t. d. eru ákvæði um nauðsynlegar heimildir yfirvalda og Seðlabanka sem og gjaldeyriseftirlits til gagnkvæmra skipta á upplýsingum. Er þar um nauðsynlega rýmkun á bankahelgi að ræða. Ákvæði um skilaskyldu gjaldeyris eru umorðuð að vissu marki og tilkoma innlendra gjaldeyrisreikninga lögfest. Þá eru nýmæli í 8. gr. um tilvist fasteigna og verðbréfa utanlands í eigu innlendra aðila sem hafa aflað þeirra t. d. á meðan á dvöl erlendis hefur staðið.

Það er ætlan viðskrn. að draga úr nefndakerfi því sem enn er í þessum málum. Verður stefnt að því að gefa gjaldeyrisbönkum hreinar og ótvíræðar reglur um hvað þeir megi afgreiða viðstöðulaust og án tafar. Mun það væntanlega liðka fyrir afgreiðslu allra venjulegra yfirfærslna. Ekki verður dregið úr eftirliti, en haganlegri vinnubrögðum beitt, m. a. með því að tölvufæra gjaldeyriskaup og sölu, og fylgst þannig miklu betur með færslum, erlendum gjaldfresti o. fl. Slík upplýsingaöflun gefur gjaldeyrisyfirvöldum mun betra og öruggara eftirlit með framvindu mála og á að gefa þeim betri möguleika til að grípa inn í ef nauðsyn krefur. Vegna sífelldrar óvissu í viðskipta- og gjaldeyrismálum er jafnframt óumflýjanlegt að halda í mörg fyrri ákvæði sem. gefa stjórnvöldum víðtækar heimildir til afskipta af gjaldeyrismálum fyrirvaralaust. Þá er og óumflýjanlegt að tengja miklu betur saman starf skatta-, verðlags-, tolla- og gjaldeyrisyfirvalda.

Gjaldeyriskerfið hlýtur í þessu sambandi að byggjast á því að umræddar greiðslur, gjaldeyrismeðferð og inn- og útflutningur vara séu ekki bundin óþarfa kerfishnút, en stjórnvöld geti haft vökult auga með viðskiptum og færslum og spornað við því í reynd að reglur séu brotnar. Er frv. samið með hliðsjón af þessari stefnu, en full aðstaða yfirvalda til að fylgjast með viðskiptum er þó tryggð. — Vísa ég að öðru leyti í grg. með frv. og umsagnir um einstakar greinar þess.

Hér verða rakin nokkur atriði til lýsingar á því gjaldeyriskerfi sem nú starfar.

Þrír aðilar einir, Seðlabanki, Landsbanki og Útvegsbanki, mega kaupa, selja og eiga gjaldeyri, þó með þessum undanþágum: 1. Innlendir einkaaðilar mega eiga gjaldeyri á innlendum gjaldeyrisreikningum. 2. Innflytjendur mega eiga gjaldeyri, andvirði umboðslauna, á innlendum gjaldeyrisreikningum eða erlendis í hæfilegan tíma, enda sé andvirðinu varið til að kaupa vörur til innflutnings sem ekki eru bundnar leyfum. 3.

Vátrygginga-, flug- og skipafélög svo og vissir vöruútflytjendur mega halda í gjaldeyrisandvirði til að mæta erlendum tilkostnaði. Að öðru leyti er skilaskylda á gjaldeyri eins og verið hefur og að framan segir. Gjaldeyrir er ekki seldur vegna innflutnings nema vöruskjöl séu sýnd, sem eiga að sanna að varan sé komin til landsins, og er gjaldeyrir yfirleitt ekki látinn í té fyrir fram vegna vörukaupa.

Þó að gjaldeyrissala sé veigamesta forsenda innflutningsstarfsemi almennt séð hefur ekki talist mögulegt til þessa að ganga úr skugga um í banka, áður en salan fer fram, hvort kaupandi sé í reynd reglulegur innflytjandi með verslunarleyfi: Í tolli er þó áskilið að upp sé gefið fyrirtækjanúmer Hagstofu Íslands. Er nauðsynlegt að kanna hversu beita má verslunarleyfum sem stjórntæki í tengslum við innflutningsverslun ekki síður en almenna innanlandsverslun.

Strangar takmarkanir eru á erlendum lántökum bæði vegna vörukaupa og annars. Inn- og útflutningur seðla, verðbréfa og annarra skriflegra krafna er takmarkaður og háður reglum.

Helstu aðilar í gjaldeyriskerfinu eru sem hér segir: 1. Viðskrn. ber ábyrgð á stefnumótun og setur reglur á grundvelli laga. Það hefur fulla aðild að yfirstjórn leyfakerfis útflutningsleyfa annars vegar og hins vegar fulla aðild að daglegum störfum við gjaldeyrisdeild bankanna að helstu málum þar.

2. Seðlabankinn annast gengisskráningu, vörslu og ávöxtun gjaldeyrissvarasjóðs. Hann er gjaldeyrisheildsali, annast dagleg viðskipti við innlenda og erlenda banka, erlendar lántökur ríkissjóðs og ríkisstofnana; samskipti við alþjóðapeningamálastofnanir og hins vegar gjaldeyriseftirlit.

3. Gjaldeyrisbankarnir eru sem fyrr segir þrír, Seðlabanki, Landsbanki og Útvegsbanki, en gjaldeyrisskiptabankarnir eru tveir, Landsbanki og Útvegsbanki, og eru þessi hugtök notuð á þennan hátt í frv. Aðrir bankar mega veita gjaldeyri viðtöku frá erlendum ferðamönnum og föstum innlendum viðskiptamönnum er skipta aftur við erlenda ferðamenn. Þeir mega þó ekki kaupa andvirði útflutnings. Þeir verða að skila og selja allan gjaldeyri, sem þeir kaupa, Landsbanka eða Útvegsbanka. Gjaldeyrisviðskiptabankarnir annast almenn gjaldeyrisviðskipti við fyrirtæki, almenning og erlenda ferðamenn, enn fremur nokkur viðskipti við erlenda banka, þar með taldar nauðsynlegar lántökur til þess að gegna sínu hlutverki, en ekki aðrar lántökur nema með leyfi ríkisstj. Þeir eiga að sinna gjaldeyriseftirliti á sínu verksviði.

4. Þá er komið að gjaldeyrisdeild bankanna. Aðsetur hennar er að Laugavegi 77 í Reykjavík og hún er undir daglegri stjórn fulltrúa frá Landsbanka og Útvegsbanka. Kostir þessa kerfis eru þeir, að gjaldeyrisviðskiptabankarnir verða meðábyrgir við gjaldeyrismál. Þeir eiga að hafa gott samband við atvinnulífið. Fyrirkomulag þetta hefur stuðlað að því að tekið hefur verið ýtrasta tillit til viðskiptabankasjónarmiða við afgreiðslu mála undanfarin ár. Við afbrigðilegar aðstæður skapast möguleikar fyrir gjaldeyrisyfirvöld til þess að ná tökum á gjaldeyrisafgreiðslukerfinu, sem er net út um allt land. Gjaldeyrisdeildin er á margan hátt heppilegur samstarfsvettvangur fulltrúa rn., Seðlabanka og gjaldeyrisviðskiptabanka. Hún hefur visst sjálfstæði og ber að sinna ráðgjöf í stefnumótun. Ókostir þessa kerfis eru hins vegar margir. Það tefur stundum afgreiðslu sem fært er að heimila gjaldeyrisdeildum að sinna án afskipta nefndar, enda séu settar reglur og ákveðin mörk um hvað hver megi afgreiða. Hætt er við að fulltrúar viðskiptabanka hafi tilhneigingu til að velta af sér útlánakvöð með því að beina viðskiptamönnum inn á erlend lán. Í frv. er gert ráð fyrir heimild, en ekki lagaskyldu til þess að starfrækja gjaldeyrisnefndina áfram, en hún er samstarfsnefnd gjaldeyrisbankanna og rn. Allur kostnaður af rekstri gjaldeyrisdeildar er greiddur af leyfisgjöldum. Þau nema alls í ár um 525 millj. kr. Þar af ganga 350 millj. kr. til ríkissjóðs.

Gjaldeyriseftirlitið fylgist nákvæmlega með öllum útflutningi, en skil eru miðuð við verð í útflutningsleyfum viðskrn. Vantar nokkuð á að unnt sé að fylgjast nægilega vel með, þannig að útflutningur einstakra aðila, þar með talinna sölusamtaka, liggi ljóst fyrir í heild yfir árið; að hugað sé að sölulaunum og tilkostnaði o. fl., enda má telja þetta verkefni rn. Mjög veik aðstaða er til að tryggja skil aðila sem selja þjónustu til útlendinga hérlendis. Tök á að fylgjast með notkun gjaldeyris fyrir innflutning eru einnig afar veik. Tilraunir til að knýja fram skil umboðslauna hafa ekki borið nægilegan árangur. Eftirlit með fjármagnsflutningi er oft ófullnægjandi og síðbúið, kaupum fjárfestingarvara utanlands frá og ádrætti erlendra lána, enda er raunar óhægt um vik því afskipti gjaldeyriseftirlits koma eftir á þegar afgreiðsla hefur farið fram.

Í frv. er gert ráð fyrir að dregið sé úr heildareftirliti og í þess stað séu einstök fyrirtæki rannsökuð til hlítar. Þá er við það miðað að öll gjaldeyrissala og kaup verði tölvuvædd, eins og ég sagði áðan. Viðskipti einstakra inn- og útflytjenda verði stemmd af í kaupum og sölu gjaldeyris, jafnvel mánaðarlega.

Nú eru starfsmenn gjaldeyriseftirlits 13 talsins. Mjög mikil vinna er þar við skýrslugerð og úrvinnslu. Þá eru 5–6 menn bundnir störfum við innflutningspappíra, en þau mætti flytja í afgreiðslu bankanna.

Í fyrirliggjandi frv. eru þessi meginatriði stefnumörkunar:

1. Aðild rn. er styrkt og á það að formi til að vera útgefandi leyfa að því leyti sem greiðslur eru háðar leyfum. Í frv. er enn fremur gert ráð fyrir að rn. geti falið gjaldeyrisviðskiptabönkunum framkvæmd þessa, og reiknað er áfram með heimild til að viðhalda samstarfsvettvangi á vegum gjaldeyrisdeildar bankanna, en sú skrifstofa yrði þó væntanlega nokkru smærri í sniðum en nú er. Verulega yrði dregið úr störfum gjaldeyrisnefndar og bönkunum falin frekari framkvæmd eftir ákveðnum reglum. Þá er og nauðsynlegt að tryggja eðlilega endurnýjun þeirra sem í gjaldeyrisnefnd sitja, en það er framkvæmdaratriði sem vitaskuld verður ekki kveðið á um í lögum.

2. Af öryggisástæðum er þó haldið í mörg fyrri ákvæði laga. Jafnframt er gjaldeyriskerfinu haldið við í aðalatriðum, enda brýnt ef afbrigðilegar aðstæður skapast.

3. Í frv. eru gefnar víðtækar nýjar heimildir til gjaldeyriseftirlitsins. Verður lítið svo á að eftirlitið starfi þá ekki einasta beint á vegum Seðlabankans, heldur hafi það sjálfstætt hlutverk.

Vert er að víkja að því í þessu sambandi, að dómstólakerfið og saksóknaraembættið virðast ærið þunglamalegar stofnanir þegar kemur að brotum á gjaldeyrisreglum. Þannig hefur gjaldeyriseftirlitið hvað eftir annað undanfarin 20 ár kært fyrir, að því er virðist, augljós og gróf brot á gjaldeyrisreglum. Mun þó ekki á gildistíma þeirra laga, sem hér er ætlunin að breyta, nokkru sinni hafa verið dómfellt fyrir brot á gjaldeyrisreglum á nærri 20 ára tímabili. Með slíkum brotum fylgir að vísu venjulega önnur tegund brota, og útkoman er sú að ekki verður lögsótt fyrir gjaldeyrisbrot þar sem refsirammi sé hvort eð er uppfylltur með öðrum yfirsjónum. Þess ber að geta að fyrirliggjandi frv. breytir ekki grundvallaratriðum í þessum efnum, enda eru þau ekki á vettvangi viðskrn.

Gjaldeyrismál okkar hafa verið í ákveðnum mótuðum skorðum um langt árabil. Hér er gert ráð fyrir nokkrum breytingum á því kerfi. Tilgangurinn er annars vegar einföldun þess, en hins vegar traustara eftirlit en verið hefur, því þrátt fyrir ákveðnar skorður hefur margt farið úr böndunum eins og alkunna er. Seint verður algerlega komið í veg fyrir svindl af því tagi sem getur þrifist á þeim vettvangi sem hér um ræðir, en leiðirnar að því marki eru að mínu mati tvær og þær ber að fara samhliða: Annars vegar að reglur þær, sem í gildi eru, séu manneskjulegar og í samræmi við réttarvitund almennings. Hin sú að stjórnkerfið sé nýtt til raunverulegs eftirlits, en ekki einvörðungu skriffinnskuverka, misjafnlega gagnlegra. Í þessum efnum verður að skoða marga þætti mjög vandlega og mun það gert samhliða setningu þeirra reglugerða sem frv. þetta gerir ráð fyrir.

Herra forseti. Ég vænti þess, að hv. Alþ. taki þessu frv. vel, og ég legg mjög mikla áherslu á að það verði afgr. sem lög áður en þessu þingi lýkur. Hér er um að ræða einfalt, en þarft mál sem auðvelt á að vera að taka afstöðu til. Ég legg svo til að frv. verði að lokinni þessari umr. vísað til 2. umr. og hv. fjh.- og viðskn.