13.03.1980
Neðri deild: 43. fundur, 102. löggjafarþing.
Sjá dálk 1092 í B-deild Alþingistíðinda. (1152)

45. mál, tekjustofnar sveitarfélaga

Frsm. (Alexander Stefánsson):

Herra forseti. Félmn. Nd. hefur haft til meðferðar frv. til l. um breyt. á lögum nr. 8 22. mars 1972, um tekjustofna sveitarfélaga, með síðari breytingum, á þskj. 47, 45. mál Nd.

Fyrrv. félmrh., Magnús H. Magnússon, talaði fyrir frv. á fundi í Nd. 20. des. s.l. og var því þá vísað til n. Málið var tengt afgreiðslu frv. til l. um breyt. á lögum um tekjuskatt og eignarskatt, nr. 40/1978, sem Alþ. afgreiddi sem lög 20. febr. s.l. Áformað var að afgreiða þetta frv. fyrir þinghlé, en það tókst ekki af ýmsum ástæðum.

Haldnir voru sameiginlegir fundir félmn. beggja þd. um þetta mál í upphafi og á þeim fundum mætti ríkisskattstjóri og starfsmenn hans, sem aðstoðuðu n. við samningu á brtt. þeim sem liggja fyrir á þskj. 190. Enn fremur mætti Magnús E. Guðjónsson framkvæmdastjóri Sambands ísl. sveitarfélaga, sem skýrði sjónarmið sveitarfélaga, og á síðara stigi málsins komu á fund félmn. Nd., auk ríkisskattstjóra og hans manna, Árni Kolbeinsson deildarstjóri í fjmrn. og Ólafur Nílsson löggiltur endurskoðandi. Það er því ljóst að n. hefur fengið til ráðuneytis hæfustu sérfræðinga í skattamálum til að fjalla um þær breytingar sem nauðsyn ber til að gera á frv. til samræmingar við skattalög. Þrátt fyrir það tel ég ástæðu til að taka sérstaklega fram, sem raunar hefur komið fram í umr. í n., að gera má ráð fyrir að taka þurfi margar þessar breytingar á lögunum til endurskoðunar á næsta löggjafarþingi, þegar ljóst verður eftir álagningu á þessu ári hvernig ákvæði lagabreytinganna verka í raun, og er það í samræmi við þær yfirlýsingar sem gefnar hafa verið á Alþ. af hæstv. fjmrh. í sambandi við síðustu breytingu á lögum um tekjuskatt og eignarskatt. M.a. tel ég ástæðu til að teknar verði til skoðunar breytingar á álagningarprósentum aðstöðugjalds, sbr. 38. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga, en það er umdeilt og vandasamt mál sem þarf meiri tíma en gefst við afgreiðslu þessa máls.

Ég vil þá snúa mér að nál. á þskj. 189, en þar segir svo: „N. hefur fjallað um frv., en fyrst of fremst er um að ræða breytingar á lögum nr. 8/1972, um tekjustofna sveitarfélaga, til samræmingar við lög nr. 40/1978, um tekjuskatt og eignarskatt. N. er sammála um að frv. verði samþ. óbreytt með þeim breytingum sem greinir á þskj. 190. Þær breytingar, sem þar er lagt til að gerðar verði á frv., eru aðallega til samræmingar við þær breytingar sem gerðar hafa verið á lögum nr. 40/1978 og samþykktar voru á Alþingi 20. febr. s.l.

Einstakir nm. áskilja sér rétt til að flytja eða fylgja brtt.“

Þetta var undirritað á Alþ. 21. febr. 1980 af öllum nm. í félmn. Nd., en einn nm., Jóhanna Sigurðardóttir, skrifaði undir með fyrirvara.

Eftir að nál. var lagt fram flutti n. sameiginlega á þskj. 200 brtt. við 5. brtt. á þskj. 190, við 14. gr. Breytingin, eins og þar stendur, felur í sér nokkru skýrari ábendingar um 14. gr. en kom fram í brtt. á þskj. 190, og kem ég að því nánar síðar.

Eins og fram kemur er þarna fyrst og fremst um breytingar að ræða á frv. til samræmis við þær breytingar sem gerðar voru í meðförum Alþ. á lögunum um tekju- og eignarskatt. Tel ég ekki ástæðu til að fara mjög ítarlega út í þær. Málið er öllum þdm. kunnugt og hefur legið á borðum nokkuð lengi.

Hér er fyrst brtt. við 3. gr. Þar er fyrst og fremst um það að ræða að frá tekjum þessum skuli draga frádrátt samkv. A-lið, 1. tölul. B-liðar, 3. tölul. C-liðar 1. mgr. og 3. mgr. 30. gr. laga nr. 40/1978 með síðari breytingum. Þarna er aðeins um að ræða hagræðingaratriði.

Þá er einnig lagt til að 3. mgr. falli út, en 3. mgr. hljóðar þannig í frv.:

„Hafi maður tekjur af útleigu eigna, sbr. 1. og 2. tölul. C-liðar 7. gr. laga nr. 40/1978, skal draga frá þeim tekjum við ákvörðun útsvars útgjöld samkv. 1. –4. tölul. 1. mgr. 31. gr. laga nr. 40/1978 vegna öflunar þeirra tekna, þó ekki vaxtagjöld.“

Þetta er orðið óþarft atriði eftir samþykkt á skattalagafrv.

2. brtt. er við tilvísun í 4. gr. í ákveðna kafla laganna. Þar er aðeins breytt um tölur miðað við þær breytingar sem þegar hafa verið gerðar, að í staðinn fyrir „VIII. –XIII. kafla“ laga nr. 40/1978 kemur: VIII. – XIV. kafla.

3. brtt. er við 6. gr. Í stað orðanna „sbr. 116. gr. laga nr. 40“ í 8. mgr. komi: sbr. 121 gr. laga nr. 40/1978 með síðari breytingum. Það er einnig eingöngu samræmingaratriði.

4. brtt. er við 9. gr. að því er varðar innheimtu útsvara. Settar eru inn í greinina þrjár nýjar mgr., sem eru eingöngu í fullu samræmi við þær breytingar sem gerðar voru á innheimtu tekjuskatts.

Í fyrsta lagi er 6. mgr.: „Vangreiðsla að hluta veldur því að útsvar gjaldandans fellur í gjalddaga 15 dögum eftir gjalddagann, þó ekki fyrr en 15. næsta mánaðar eftir að álagningu er lokið.“

7. mgr.: „Séu skattar gjaldanda hækkaðir eftir álagningu fellur viðbótarfjárhæðin í gjalddaga 10 dögum eftir að gjaldanda var tilkynnt um hækkunina.“

8. mgr.: „Þeim erlendu ríkisborgurum eða ríkisfangslausu mönnum, er fengið hafa dvalar- eða landvistarleyfi hér á landi um tiltekinn tíma, er skylt að gera full skil á útsvari sínu fyrir brottför af landinu.“

Þá er 5. brtt. á þskj. 190, sem breytist eftir meðferð n. Hefur verið gerð breyting á brtt. um 2. málsl. Í staðinn fyrir að, eins og hér stendur, „1. mgr. greinarinnar falli niður“ komi: 2. málsl. 1. mgr. orðist svo: Til rekstrarkostnaðar í þessu sambandi telst gjaldfærsla samkv. 53. gr. laga nr. 40/1978, en frá honum dregst tekjufærsla samkv. sömu grein. Og 2. mgr. orðist svo: Undanþeginn aðstöðugjaldi er rekstrarkostnaður samkv. 2. mgr. 1. tölul. 31. gr. laga nr. 40/1978, enn fremur sá hluti rekstrarkostnaðar, sem umfram er heildartekjur, og telst tekjufærsla samkv. 53. gr. laga nr. 40/1978 þá ekki til heildartekna.

Með þessari breytingu er það skoðun n. að 14. gr. sé orðuð á skýrari og ótvíræðari hátt um hver stofninn til aðstöðugjalds skuli vera. Aðstöðugjaldsstofn skal vera rekstrarkostnaður sá sem um ræðir í 1. tölul. 1. mgr. 31. gr. laga nr. 40/1978. Í framhaldi af till. um breytingu á 3. gr. frv. er lagt til að 2. málsl. 1. mgr. 14. gr. falli niður og aðstöðugjald sé ekki lagt á útleigu eigna nema útleigan falli undir atvinnurekstur og tekjur af útleigunni teljist til tekna, sbr. B-lið 7. gr. skattalaganna. Enda þótt menn leigi út einstakar íbúðir hefur það ekki talist til atvinnurekstrar. Frv. gerir ráð fyrir að gjaldfærsla vegna verðbreytinga samkv. 53. gr tekjuskatts- og eignarskattslaga myndi aðstöðugjaldsstofn, en lítið er á tekjufærslu samkv. sömu grein sem lækkun á gjöldum og dregst hún frá öðrum rekstrarkostnaði. Hér er fyrst og fremst um að ræða leiðréttingu á gjaldfærðum fjármagnskostnaði, svo sem vöxtum, verðbótum og gengistapi.

Þá er í 2. lið brtt. við 14. gr. ákvæði um að tiltekinn hluti rekstrarkostnaðar verði undanþeginn aðstöðugjaldi. Er það í samræmi við framkvæmd fyrri ára í því efni. Einnig eru tekin af öll tvímæli um að brúttótekjur, sem eru viðmiðun við ákvörðun á aðstöðugjaldsstofni þegar gjöld fara fram úr heildartekjum, eru ákveðnar með sama hætti og áður, þ.e. án verðbreytingafærslu samkv. 53. gr.

6. brtt. er við 15. gr. 3. mgr. falli niður. Þar er um að ræða, að í frv. er gert ráð fyrir að fella skuli niður aðstöðugjald sem nemur 20 þús. eða lægri upphæð. N. varð sammála um að fella út þetta ákvæði, þar sem gert er ráð fyrir að aðstöðugjald skuli lagt á í heilum þúsundum kr. þannig að lægri fjárhæð en 1000 kr. skal sleppt.

7. brtt., við 16. gr., er um að breytt verði a-lið greinarinnar: „hann rekur þar fiskkaup, fiskverkun, verktakastarfsemi eða hefur þar heimilisfasta atvinnustofnun“, eins og segir í frv. N. leggur til að orðið „verktakastarfsemi“ verði fellt út, en í staðinn komi: hefur þar með höndum húsbyggingar eða aðra mannvirkjagerð. — Í skilgreiningu á undanförnum árum hefur þetta atriði oft valdið miklum deilum og er í núgildandi tekjustofnalögum óljóst í orðalagi þannig að það þurfti að skýra þetta. Hér er fyrst og fremst átt við nýbyggingar og mannvirkjagerð, en ekki viðhald eigna, sem hafa verið oft og tíðum deilur um. En ákvæði í brtt. á að gera það atriði ljósara og auðvelda skattayfirvöldum að skera úr um ákvæði þessarar greinar.

8. brtt. er við 19. gr. Þar stendur: „Séu gjöld samkv. lögum þessum eigi greidd innan mánaðar frá gjalddaga skal greiða sveitarfélagi dráttarvexti af því sem ógreitt er, talið frá og með gjalddaga.“ Það var gerð sú breyting á lögunum um tekjuskatt og eignarskatt, að í staðinn fyrir þetta orðalag var sett inn í greinina: „af því sem ógreitt er“. Það er eðlilegt að það sé samræmi í þessu í tekjustofnalögum sveitarfélaga, og þess vegna gerir n. till. um að þessu sé breytt í 19. gr. frv.

9. brtt. er eingöngu ákvæði til bráðabirgða og komi í staðinn fyrir ákvæðið í frv. sem er á þessa leið: „Komi í ljós á skattframtali fyrir tekjuárið 1979 að skattaðili hafi ekki talið fram til skatts á liðnum árum eignir, sem um ræðir í 78. gr. laga nr. 40/1978, eða tekjur af þeim, sem skattfrjálsar hafa verið við viss skilyrði, skal eigi lagt útsvar vegna fyrri ára á hinar óframtöldu tekjur af eignum þessum, enda hafi þær myndast fyrir ársbyrjun 1978.“

Þessi grein fellur út að tillögu n. og í staðinn korni ákvæði til bráðabirgða í nokkrum liðum, eins og kemur fram á brtt. á þskj. 190. Það eru:

Ákvæði til bráðabirgða I.

Við ákvörðun stofna til útsvars og aðstöðugjalds skulu ákvæði til bráðabirgða í lögum nr. 40/1978 með síðari breytingum gilda eftir því sem við á.

Ákvæði til bráðabirgða II.

Við álagningu útsvars á árinu 1980 vegna tekna á árinu 1979 skal við ákvörðun gjaldstofns til útsvars draga frádrátt samkv. 2. og 4. tölulið. B-liðar 1. mgr. 30. gr. laga nr. 40/1978. Enn fremur skulu vaxtatekjur og verðbætur manna á árinu 1979 af verðtryggðum spariskírteinum ríkissjóðs vera frááráttarbærar að fullu frá tekjum við álagningu útsvars á árinu 1980.

Við lögin bætist nýtt ákvæði, er verði ákvæði til bráðabirgða III og orðist svo:

Þrátt fyrir ákvæði laga þessara skulu lög nr. 1/1980 gilda eftir því sem við á um greiðslu útsvara á fyrri hluta ársins 1980 — þ.e. lögin sem samþ. voru í vetur um fyrirframgreiðslu gjalda.

Ákvæði til bráðabirgða IV.

Hvarvetna þar sem í lögum þessum ei vísað til laga nr. 40/1978, um tekjuskatt og eignarskatt, er vísað til þeirra laga með síðari breytingum eftir því sem við getur átt. Verði síðari breytingar, sem gerðar hafa verið á lögum nr. 40/1978, felldar inn í meginmál þeirra og útgefin ný lög, skal við framkvæmd á 2. mgr. 21. gr. laga þessara breyta vísunum til laga nr. 40/1978 til samræmis við það.

Hér er fyrst og fremst um að ræða að taka af öll tvímæli um ýmsar tilvitnanir til laga um tekjuskatt og eignarskatt, sem nauðsynlegt er því að þar er gert ráð fyrir að ýmis ákvæði til bráðabirgða gildi eitt ár.

Ég held að ég hafi ekki fleiri orð um brtt. n. Eins og ég sagði áðan eru þær fyrst og fremst samræmingaratriði vegna breytinga sem gerðar hafa verið á lögum um tekjuskatt og eignarskatt og eru nauðsynlegar til að hægt sé að framkvæma lögin í réttu samræmi við þá lagagerð.

Ég vil þá leyfa mér, herra forseti, að tala fyrir brtt. á þskj. 191, sem ég hef lagt fram ásamt hv. þm. Guðmundi J. Guðmundssyni, hv. þm. Jóhanni Einvarðssyni og hv. þm. Eggert Haukdal:

„Við 5. gr. bætist ný mgr., er verði 4. mgr. og orðist svo: Nú hrökkva útsvör samkv. 1. mgr. ekki fyrir áætluðum útgjöldum og er þá sveitastjórn heimilt að hækka þau um 10% að fengnu samþykki ráðh.“

Um er að ræða að taka upp í frv. til l. um breyt. á lögum um tekjustofna sveitarfélaga ákvæði sem er í núgildandi lögum, í 25. gr. þeirra, þetta er tekið óbreytt upp.

Það þarf raunar ekki að hafa langt mál um þetta atriði frá sjónarmiði sveitarstjórnarmanna. Á undanförnum árum hafa sveitarstjórnarmenn, og ekki síst Samband ísl. sveitarfélaga, lagt á það mikla áherslu að reyna að halda uppi raungildi tekjustofna sveitarfélaga. Því miður hefur það ekki tekist. Er hægt að vitna í margar samþykktir, sem um þetta hafa verið gerðar, og færa fyrir þeim mörg og óyggjandi rök.

Ég vil geta þess, að það hafa sífellt fleiri og fleiri verkefni verið færð yfir á hendur sveitarfélaga af löggjafanum, í mörgum tilfellum án þess að nokkur tekjustofn hafi komið þar á móti. En eins og öllum hv. þdm. er kunnugt eru tekjustofnar sveitarfélaga ekki verðtryggðir nema að því er varðar þann hluta sem kemur úr jöfnunarsjóði sveitarfélaga.

Á síðasta landsþingi Sambands ísl. sveitarfélaga, 1978, voru gerðar um þetta ákveðnar tillögur, m.a. samþ. landsþingið að vekja athygli stjórnvalda á þeirri lækkun rauntekna sveitarfélaga af útsvörum og aðstöðugjaldi sem orðið hefur undanfarin ár þar eð álagningarprósenta þessara gjalda hefur ekki hækkað þótt aukin verðbólga milli ára gefi tilefni til. Skoraði landsþingið á Alþ. að gera þær breytingar á lögunum um tekjustofna sveitarfélaga að sveitarfélögin nái þeim rauntekjum af þessum tekjustofnum sem þeim voru ætlaðar við setningu laganna 1972.

Það væri hægt að færa í löngu máli frekari rök fyrir þessu. Sveitarfélögin, eins og allir vita, lúta fjárhagslegri forsjá ríkisvaldsins á margan hátt í verulegum mæli, og skattar verði ekki á lagðir nema með lögum. Gjaldskráin nái margra sveitafyrirtækja eru komin í óefni og hafa verið það lengi. Þarf ekki að lýsa því, að það hefur ávallt verið fyrirstaða hjá ríkisvaldinu, sumpart af eðlilegum ástæðum, að samþykkja nauðsynlegar gjaldskrárhækkanir í sambandi við ýmsa nauðsynlega rekstrarþætti sveitarfélaga. Þannig má segja að sjálfstjórn sveitarfélaga í fjármálum hafi oft reynst innantóm orð hvað þetta snertir.

Ég hef hér í höndum úttekt á þessum mál um frá hendi opinberra aðila, eins og Þjóðhagsstofnunar o.fl. Þar kemur greinilega fram, að miðað við þau lög, sem í gildi eru, þ.e. 10% álagningu útsvara með heimildarákvæði um hækkun í 11% sem í gildi hafa verið, að næstum því öll sveitarfélög í landinu hafa sótt um og notað sér þessa heimild á undanförnum árum. Þrátt fyrir það hefur útsvarið ekki gefið nema um 7.3% í reynd. Miðað við 50% verðbólgu, eins og við höfum búið við og búum við, mundi tólfta prósentan ekki hækka þessa tölu nema í rúmlega 8%. Málið er því mjög alvarlegs eðlis fyrir sveitarfélögin og ætti það að vera öllum ljóst.

Á fundi í stjórn Sambands ísl. sveitarfélaga, sem haldinn var í gær, var gerð samþykkt um þetta mál sérstaklega, og sá fulltrúaráðsfundur, sem nú stendur yfir, hófst í morgun, fjallar ítarlega um þetta mál. Koma sjálfsagt ályktanir frá þeim fulltrúaráðsfundi áður en honum lýkur á morgun.

Ég tel ástæðu til þess-með leyfi hæstv. forseta — að lesa hér samþykkt stjórnar Sambands ísl. sveitarfélaga í gær, sem samþykkt var einróma:

„Við meðferð frv. til l. um breyt. á lógum um tekjustofna sveitarfélaga hefur á Alþ. komið fram till. um lögfestingu á heimild fyrir sveitarstjórnir til að hækka hámarksútsvar 11% um 10% að fengnu samþykki ráðh. Í samræmi við samþykktir síðasta landsþings og fulltrúaráðsfundar um að tryggja þurfi raungildi tekjustofna sveitarfélaga og fyrri samþykktir um rýmkaða tekjustofna mælir stjórn sambandsins með samþykkt þessarar heimildarreglu. Í þessu sambandi bendir stjórnin á, að æ fleiri verkefni hafa bæst á sveitarfélögin, sérstaklega á sviði skólamála, heilbrigðismála og félagsmála, án þess að auknar tekjur kæmu á móti. Tekjustofnar sveitarfélaga eru ekki verðtryggðir nema að óverulegu leyti og því er ólikt farið með tekjustofna ríkissjóðs. Af þessum sökum og af völdum verðbólgunnar er fjárhagur flestra sveitarfélaga mjög erfiður og tekjuöflun þeirra þröngur stakkur sniðinn. Þá bendir stjórnin á, að vegna hærra verðbólgustigs hefur skattbyrði gjaldenda af útsvörum á tíðnum árum verið minni en hún var við setningu tekjustofnalaganna 1972.“

Ég tel ástæðu til að vekja athygli hv. þd. á þessari samþykkt stjórnar sambandsins, um leið og ég læt í ljós þá skoðun, að ég tel að það sé óhætt fyrir löggjafann að rýmka nokkuð heimildir sveitarfélaga til sjálfstæðrar álagningar, því að þeim ætti að vera best til þess treystandi. Þar er vettvangur framkvæmda og aðgerða í öllum málum. Sveitarstjórnir í landinu ættu best að vita hvar þarf að beita þeim aðgerðum sem þeim er falið að öðru leyti samkv. lögum og reglum. Ég vænti þess, að brtt. okkar verði samþ. um leið og gengið verður frá þessu máli.