18.03.1980
Sameinað þing: 34. fundur, 102. löggjafarþing.
Sjá dálk 1184 í B-deild Alþingistíðinda. (1203)

95. mál, varnir vegna hættu af snjóflóðum

Flm. (Helgi Seljan):

Herra forseti. Á þskj. 144 hef ég leyft mér ásamt þeim hv. þm. Árna Gunnarssyni, Stefáni Valgeirssyni og Stefáni Jónssyni að flytja till. til þál., svo hljóðandi:

„Alþingi ályktar að skora á ríkisstj. að hún beiti sér fyrir að sett verði hið fyrsta, og eigi síðar en á árinu 1981, heildarlöggjöf um skipulag varna gegn tjóni af völdum snjóflóða og skriðufalla.

Við samningu löggjafarinnar verði m.a. höfð í huga eftirfarandi atriði:

a) Staðið verði skipulega að gagnasöfnun um snjóflóð og skriður sem fallið hafa og rannsóknum á staðháttum og veðurfarsþáttum á þeim stöðum þar sem búast má við hættu af völdum snjóflóða eða skriðufalla. Á grundvelli slíkra athugana verði landinu skipt í svæði með tilliti til þessara þátta og settar reglur um nýtingu einstakra svæða.

b) Við skipulag byggðar gildi sú meginregla, að byggja ekki hús til íbúðar eða atvinnurekstrar á svæðum sem talið er af sérfróðum aðilum að snjóflóð eða skriðuföll geti náð til. Ekki verði hafin vinna við skipulag vegna byggðar á nýjum svæðum fyrr en fyrir liggur úttekt og afstaða réttra aðila með tilliti til ofangreindra þátta. Sé talið óhjákvæmilegt að byggja á slíkum svæðum liggi fyrir mótaðar tillögur um kröfur til bygginga, um varnarvirki, tilkostnað og fjármögnun við gerð þeirra, áður en afstaða er tekin til skipulagstillagna af yfirvöldum.

c) Gerðar verði tillögur um varanleg varnarmannvirki fyrir byggð á hættusvæðum, svo og fyrir mikilvægar samgönguleiðir, orkulínur, hitaveitur og önnur mikilvæg mannvirki.

d) Rannsóknum á þessu sviði og fyrirbyggjandi varnaraðgerðum verði markaður ákveðinn sess í stjórnkerfi landsins og lagður fjárhagslegur grundvöllur að slíku starfi og mótaðar reglur um kostnaðarhlutdeild opinberra aðila í því sambandi.

e) Tryggt verði að ekki sé haldið áfram mannvirkjagerð á líklegum hættusvæðum nema að vandlega athuguðu máli eða uns viðunandi varnaraðgerðum hefur verið komið í framkvæmd.

f) Á stöðum, þar sem byggð er risin og hætta er talin á snjóflóðum, verði komið upp eftirlits- og viðvörunarkerfi er tengist áætlun um rýmingu svæðanna þegar hætta er talin yfirvofandi. Á þeim stöðum á landinu, þar sem snjóflóðahætta er mest, verði stefnt að því að koma á fót svæðisstöðvum, þar sem fylgst verði með veðurfari og öðrum þáttum, sem áhrif hafa á snjóflóða- og skriðuhættu, og safnað og miðlað upplýsingum til réttra aðila.

g) Lögð verði áhersla á fræðslu og upplýsingar til almennings um þessi mál, bæði að því er varðar byggð ból og ferðalög og útivist utan byggðar, um hættu vegna snjóflóða og skriðufalla. Björgunaraðilum í landinu verði kynnt undirstöðuatriði varðandi björgun úr snjóflóðum og almenningi hvernig bregðast skuli við í slíkum tilvikum og forðast hættur.“

Hér er um viðamikla till. að ræða í mörgum liðum, en að því var stefnt með þessum tillöguflutningi að draga alla þá þætti inn í þetta mál, sem þörf væri á að taka til athugunar, svo að fyrir heildarlöggjöf um skipulag og varnir vegna hættu af snjóflóðum og skriðuföllum væri sem best séð og þau helstu atriði þar upp talin, sem skipta máli varðandi framkvæmdir og varðandi spurningu um það, á hvern hátt megi koma í veg fyrir alvarleg slys af þessa völdum.

Í fyrra kom út á vegum Rannsóknastofnunar byggingariðnaðarins mikið og vandað rit, Snjór og snjóflóð, samið af Þórarni Magnússyni verkfræðingi, þar sem fjallað er á ítarlegan hátt um eðliseiginleika snævar, veðurfarsþætti og myndun sjóflóða svo og áhrif þar af. Einnig er þar kafli um áhrif landslags á myndun flóða og síðast en ekki síst tillögur að mæli- og athuganakerfi til notkunar við mat á snjóflóðahættu svo og um leitar- og björgunaraðferðir.

Á grundvelli margs þess, sem í ritinu er fram sett, og náinnar athugunar Þórarins Magnússonar verkfræðings á máli þessu í heild er byggð till. sú um heildarlöggjöf sem hér er flutt. Kunnum við flm. Þórarni bestu þakkir fyrir hve mikið verk hann hefur í þetta lagt, bæði hvað snertir tillögugerðina sjálfa svo og greinargerðina.

Þýðing þess, að hér sé á tekið af alvöru og myndarskap, er slík, að um hana þarf ekki mörg orð, svo augljós er hún. Frá því sögur hefjast á Íslandi hafa snjóflóð valdið meira manntjóni en nokkrar aðrar náttúruhamfarir hér á landi. Einnig hafa snjóflóð valdið geysimiklu tjóni á skepnum og mannvirkjum. Samkv. skráðum heimildum er vitað um 600 Íslendinga sem hafa látið lífið af völdum snjóflóða frá því að sögur hefjast, en eflaust er talan mun hærri. Á síðustu öld er vitað um nálægt 200 manns sem létu lífið í snjóflóðum, og það sem af er þessari öld hafa um 120 manns hlotið sömu örlög og nær árlega hækkar tala fórnarlambanna.

Skriðuföll og grjóthrun hafa einnig valdið miklu tjóni á mönnum, skepnum og eignum. Frá upphafi er vitað um nálægt 200 manns sem látið hafa lífið af völdum skriðufalla og grjóthruns. Fullyrða má að með markvissum varnaraðgerðum megi verulega draga úr tjóni af völdum þessara náttúruhamfara.

Af þeim náttúruhamförum, sem skapa okkur Íslendingum vanda, er sennilega hægt að ná mestum árangri í baráttunni við snjóflóðin. Stafar það einkum af því, hve staðbundin þau eru og háð veðurfarsþáttum, sem að töluverðu leyti er hægt að mæla og fylgjast með. Eðlilegt er að fjallað sé sameiginlega um snjóflóð, skriðuföll og grjóthrun, vegna þess að oft er um samspil þessara þátta að ræða og varnaraðgerðir eru í grundvallaratriðum byggðar á svipuðum forsendum. Varnaraðgerðum vegna þessara náttúruhamfara má einkum skipta í tvo þætti, þ.e. skipulags-, eftirlits- og viðvörunaraðgerðir annars vegar og svo byggingu varnarvirkja. Forsendur allra slíkra aðgerða eru víðtækar rannsóknir, m.a. á landslags- og veðurfarsaðstæðum, svo og gagnasöfnun um snjóflóð og skriður sem áður kunna að hafa fallið.

Erlendis, þar sem skriðuföll og snjóflóð hafa skapað vandamál, hefur víða verið komið á fót rannsóknarstofnunum sem ætlað er að finna leiðir til varnar gegn þessum vanda.

Í Sviss hefur verið starfandi rannsóknastöð frá árinu 1935 og þar eru nú um 80 vísindamenn við störf allt árið. Þetta er ein stærsta og virtasta rannsóknastöð sinnar tegundar í heimi. Í stöðinni eru einkum stundaðar undirstöðurannsóknir á snjó og snjóflóðum og vörnum gegn þeim, en einnig eru unnin þar verkefni fyrir einstök byggðarlög og aðra aðila sem við vandamál eiga að etja.

Í skipulags- og byggingarlöggjöf í Sviss eru ákvæði varðandi þá hættu sem stafar af snjóflóðum og skriðuföllum og ríkið greiðir þar langmestan kostnað við rannsóknir og gerð varnarvirkja í einstökum byggðarlögum.

Í Noregi, en til þess er sérstaklega vitnað hér, var árið 1971 stofnuð sérstök deild fyrir snjóflóð og skriðurannsóknir á vegum opinberra aðila og starfa þar 5–6 menn. Forstöðumaður deildarinnar kom ásamt öðrum manni til Neskaupstaðar haustið 1975, en deildin tók að sér að gera till. um skipulags-, eftirlits- og viðvörunaraðgerðir svo og um byggingu varnarvirkja í Neskaupstað. Í norskum skipulagslögum, byggingarsamþykktum og víðar eru ákvæði varðandi hættu af völdum snjóflóða og skriðufalla og um nýtingu lands og fleira, þar sem um slíka hættu er að ræða.

Í Noregi er starfandi sjóður sem hefur það hlutverk að bæta tjón af völdum náttúruhamfara svo og að fjármagna fyrirbyggjandi aðgerðir. Sjóðurinn kostar að fullu alla undirbúningsvinnu, gagnasöfnun, hönnun og þess háttar vegna skipulags-, eftirlits- og viðvörunaraðgerða og vegna byggingar varnarmannvirkja á byggðum svæðum. Og hann greiðir 75–90% af kostnaði við gerð mannvirkjanna sjálfra.

Auk þessara rannsóknastofnana eru víða annars staðar starfandi slíkar stofnanir, t.d. í Bandaríkjunum, Kanada, Sovétríkjunum og víðar. Hér á landi hefur þessum vandamálum því miður verið allt of lítið sinnt fram að þessu. Síðustu 4–5 ár hefur þó vaknað áhugi á lausn þessara vandamala og skal getið þess helsta, sem gert hefur verið.

Vorið eftir snjóflóðaslysið í Neskaupstað, eða 14. maí 1975, var samþykkt á Alþ. þáltill. frá Tómasi Árnasyni um rannsóknir á snjóflóðum og skriðuföllum. Rannsóknaráð ríkisins skipaði síðan nefnd til að gera till. um fyrirkomulag þessara mála hér á landi. Nefndin skilaði áliti í maí 1976. Í álitsgerð nefndarinnar komu fram tillögur og ábendingar varðandi ýmsa þætti snjóflóðarannsókna, svo sem um upplýsingasöfnun og tengsl veðráttu, landslags og snjóflóða, skiptingu landsins og einstakra byggða í svæði eftir snjóflóðahættu, tillögur um varnir gegn snjóflóðum svo og um styrkleika bygginga með tilliti til snjóflóða. Einnig eru í álitsgerðinni tillögur um skipulag rannsókna, snjómælinga o.fl. í framtíðinni sem forsendu fyrir snjóflóðaspá.

Snjóflóðanefnd Neskaupstaðar var skipuð á vegum bæjarstjórnar þar í september 1975. Nefndin fékk norsku snjóflóðarannsóknastöðina til að rannsaka aðstæður í Neskaupstað, eins og áður hefur verið getið um, og gera tillögur um varnaraðgerðir, þ. á m. um byggingu varnarvirkja. Nefndin skilaði ítarlegu áliti í okt. 1976.

Haustið 1975 ákváðu Rauði kross Íslands, Hjálparstofnun kirkjunnar og Norðfirðingafélagið í Reykjavík að verja vöxtum af því fé, sem safnaðist vegna snjóflóðanna í Neskaupstað, til að styrkja menn til náms í snjóflóðavörnum. Þrír styrkir voru veittir og hafa styrkþegar farið í nokkrar kynnis- og námsferðir til annarra landa. Söfnuðu þeir miklum upplýsingum og gögnum, skoðuðu mannvirki og tengsl fengust við marga aðila sem fást við rannsókn snjóflóða og skriðufalla. Einnig hefur nokkuð verið unnið að þessum málum á Siglufirði, Seyðisfirði, Eskifirði, hjá Rafmagnsveitum ríkisins, Vegagerð ríkisins og e.t.v. víðar.

Vorið 1978 fól forsrn. samgrn. að fara með málefni sem varða snjóflóðavarnir. Samgrn. mun hafa falið Veðurstofu Íslands að annast þessi mál, og á fjárlögum ársins 1979 var 5 millj. kr. fjárveiting til Veðurstofunnar vegna þess. Fjmrn. mun hafa ákveðið að Viðlagatrygging greiddi þessa fjárupphæð, en stjórn þeirrar stofnunar mun ekki hafa samþykkt þá ráðstöfun enn, segir hér, en það var gert síðar og sú upphæð kom til fullra afnota.

Almannavarnir hafa haldið fræðslufund um snjóflóðamál, og kennsla í björgun úr snjóflóðum hefur farið fram á nokkrum stöðum. Rit um snjóflóðamál hafa verið gefin út á vegum Rannsóknastofnunar byggingariðnaðarins og Raunvísindastofnunar Háskólans.

Í íslensk lög og reglugerðir vantar nær algjörlega ákvæði um hvernig bregðast skuli við og koma í veg fyrir hættu af völdum snjóflóða og skriðufalla. Í lögum um almannavarnir og lögum um Viðlagatryggingu Íslands er að vísu fjallað um náttúruhamfarir, og þar er kveðið á um hvað gert skuli þegar slys af völdum náttúruhamfara eru orðin staðreynd, en einnig nokkuð rætt um fyrirbyggjandi aðgerðir.

Í lögum um Viðlagatryggingu Íslands er heimildarákvæði sem hljóðar þannig: „19. gr.: Stjórn stofnunarinnar er heimilt að veita fé til að styrkja framkvæmdir sem ætlað er að varna tjóni af völdum náttúruhamfara.“ Þetta og vissar greinar í lögum um almannavarnir eru sennilega einu ákvæðin í íslenskum lögum þar sem gert er ráð fyrir fyrirbyggjandi varnaraðgerðum vegna náttúruhamfara. Í skipulagslögum, byggingarsamþykktum, reglum um öryggi á vinnustað, vegalögum, jarðalögum, ábúðarlögum, orkulögum o.s.frv. er hvergi að finna ákvæði varðandi hættu af völdum skriðufalla og snjóflóða. Er því augljóslega mjög brýnt að sett verði heildarlöggjöf um skipulag varna gegn náttúruhamförum af völdum snjóflóða, skriðufalla og grjóthruns. Setja þarf sem allra fyrst í skipulagslög og reglugerðir, byggingarlög og byggingarreglugerðir og víðar ákvæði um landnýtingu þar sem búast má við slíkum náttúruhamförum.

Í mörgum tilfellum er eflaust hægt að hafa hliðsjón af þeim reglum sem gilda erlendis, t.d. í Sviss eða Noregi. Á hættusvæðum, sem eru í byggð þegar nýjar reglur taka gildi, þarf að skipuleggja gerð varnarvirkja. Nauðsynlegt er að lagður verði fjárhagslegur grundvöllur að starfi við snjóflóðavarnir og kveðið verði á um skiptingu kostnaðar milli ríkisins og sveitarfélaganna. Athuga þarf hlutverk Viðlagatryggingar Íslands í þessu sambandi.

Hér á landi munu vera 15–20 þéttbýlisstaðir þar sem hætta getur verið á tjóni af völdum snjóflóða, skriðufalla eða grjóthruns, og mörg svæði og mannvirki hafa orðið fyrir verulegum skakkaföllum af þessum sökum. Því miður eru þess víða dæmi, að mannvirki eru enn reist á svæðum þar sem vitað er að skriður eða snjóflóð hafa fallið. Hér getur orðið um dýrkeypt mistök að ræða, og leggja verður allt kapp á að koma í veg fyrir að slíkt haldi áfram. Fyrirbyggjandi aðgerðir hljóta, þegar til lengdar lætur, að vera sú fjárfesting sem skilar bestum arði. Það getur varla talist eðlilegt, að á sama tíma og þjóðfélagið er reiðubúið að taka á sig stór áföll af völdum náttúruhamfara (sbr. lög um Viðlagasjóð og Viðlagatryggingu Íslands) skuli jafnlítil áhersla vera lögð á fyrirbyggjandi aðgerðir og raun ber vitni.

Hér lýkur tilvitnunum í greinargerðina, sem byggð er á hinni ítarlegu rannsókn Þórarins Magnússonar á þessum málum. Til viðbótar við þessa greinargerð vil ég aðeins geta um tvennt. Þeir þrír menn, sem mest hafa að þessu máli starfað, munu hafa sent félmrn. vissa athugun á snjóflóðavandamálum í þéttbýliskjarna og gefið þar upp lauslega kostnaðaráætlun um gerð snjóflóðavarnaáætlunar fyrir meðalstóra þéttbýliskjarna á snjóflóðasvæði, munu hafa sent þetta frá sér í sumar. Þar voru þeir með í kostnaðaráætlun eftirfarandi meginverkþætti: Í fyrsta lagi gagnasöfnun og samvinnslu gagna. Í öðru lagi skiptingu lands í hættusvæði. Í þriðja lagi tillögur um varnaraðgerðir, skammtímavarnir og varnir til frambúðar. Þessi kostnaðaráætlun byggist að verulegu leyti á upplýsingum um kostnað við gerð svipaðrar áætlunar sem unnin var fyrir Neskaupstað eftir slysið þar í des. 1974. Miðað er við að fyrir liggi kort af svæðinu og aðliggjandi hlíðum í mælikvarða 1:10 000.

Þessi lauslega kostnaðaráætlun, sem send var á s.l. sumri, gefur svolitla hugmynd um umfang þess sem þeir Helgi Björnsson, Magnús Hallgrímsson og Þórarinn Magnússon telja að þurfi að gera til þess að athuga snjóflóðavandamál þéttbýliskjarna, þar sem hætta er mikil eða töluverð af völdum snjóflóða alveg sérstaklega, en einnig varðandi grjóthrun.

Þessi kostnaðaráætlun á verðlagi í júní í fyrra hljóðar upp á 12 millj. samtals. Þar er um að ræða gagnasöfnun og samvinnslu gagna upp á 3.6 millj., úrvinnslu og áætlanagerð upp á 5.4 millj., kostnaðaráætlun mannvirkja upp á 600 þús., ferðakostnað og uppihald við athuganir á staðnum upp á 2 millj. og vélritun og undirbúningur útgáfu o.fl. 400 þús., samtals 12 millj.

Vissulega er hér um allnokkurt fé að ræða. En við þurfum ekki lengi að bera saman þessa tölu og þá tölu sem hugsanlegt mannvirkjatjón gæti numið — svo að ekki sé á neitt annað minnst — til þess að sjá að hér er um að ræða fjárfestingu sem vissulega gæti nýst vel og mundi gera það örugglega þrátt fyrir það að ekki yrði af neitt tjón, sem við skulum vona að sem minnst verði af.

Þórarinn Magnússon fór á vegum Rannsóknastofnunar byggingariðnaðarins í náms- og kynnisferð til Noregs á s.l. hausti til að kynna sér þessi mál alveg sérstaklega, og að því er hann greinir mér frá hefur hann í þessari ferð sannfærst um það, hversu vel framkvæmanlegt þetta sé. Hann segir að veturinn 1978–1979 hafi snjór verið með eindæmum í Noregi, þar hafi orðið gífurleg snjóflóð og mikið tjón af völdum þeirra. Í framhaldi af því — og þrátt fyrir það starf sem unnið hafði verið í Noregi — kom nú fram endurnýjuð krafa fólks um það víðs vegar að, að aðgerðir yrðu hertar og auknar. Það hafði mikil áhrif, að þar sem varnaraðgerðir höfðu verið skipulagðar verkuðu þessi mannvirki mjög vel. Og frá þessum tíma, allt s.l. ár og fram að þessu, hefur stofnun sú, sem ég gat um áðan og starfar að þessum málum í Noregi, gjörsamlega verið yfirhlaðin verkefnum og Norðmenn veita nú til þessara mála enn meira fé en þeir höfðu áður gert.

Það hefur sem sagt komið í ljós, að þau verðmæti, sem þarna eru í húfi — og það getum við auðvitað sannað líka hjá okkur auðveldlega — eru svo gífurleg miðað við þau tiltölulega ódýru varnarvirki sem oft má gera, að við þurfum að gera hér átak. Hér er það víða svo, að efnið er fyrir hendi. Það er að mestu leyti í mörgum tilfellum um vélavinnu eina að ræða. Það hefur komið í ljós hjá Norðmönnum, að þau mannvirki, sem þeir hafa komið upp á mestu hættusvæðunum og hafa í upphafi verið árangursríkust þar, hafa þegar komið í veg fyrir stórkostlegt tjón.

Í þessari skýrslu, sem ég hef hér undir höndum og í er fjöldi mynda frá þeim mannvirkjum sem um er að ræða, þykir mér aðdáanlegast hvað Norðmenn hafa fellt þessar varnaraðgerðir sínar vel að landinu sjálfu og gert þær jafnvel þannig, að enginn sér að þarna er um varnarvirki að ræða, heldur halda menn aðeins að þarna sé hin eðlilega náttúra. Það er það sem sést við fyrstu yfirsýn myndanna. Þar er t.d. fjallað um varnaraðgerðir, sem norska vegagerðin hefur unnið mjög að, svokallaðar bremsukeilur. Ein slík mynd er hér, af afar fallegri dys, gæti maður kannske helst líkt því við, sem þarna hafi verið hlaðin og fellur ákaflega vel inn í landslagið. Á þessum stað koma árlega snjóflóð niður yfir þjóðveginn og þá er hann oft tepptur klukkustundum saman: Þarna hefur orðið banaslys þegar snjóflóð tók með sér bíl, sem átti leið um veginn, og bar í sjó fram. Þessar bremsukeilur, eins og þarna er mynd af, hafa nú verið í notkun í einn vetur og reynst í alla staði vel. Tvö snjóflóð féllu á keilurnar. Í annað skiptið stöðvaðist flóðið alveg, en í hitt skiptið kom smágusa niður á veginn, en teppti ekki einu sinni umferð.

Í öðru lagi — og hér er af nógu að taka úr þessari skýrslu — er um að ræða varnargarð ofan við bóndabæ þar sem oft höfðu fallið snjóflóð og valdið skemmdum og banaslysum. Þar var reistur árið 1978 skávarnargarður úr jarðvegi, um fjögurra metra hár og nokkuð bogamyndaður og mjög fallegur, fellur vel inn í umhverfið. Það kom stórt snjóflóð úr skarðinu s.l. vetur og þá reyndist varnargarðurinn vel, beindi langmestum hluta flóðsins fram hjá býlinu og út í sjó. Má telja mjög líklegt, að hefði varnargarðsins ekki notið við hefði orðið þarna stórslys.

Þórarinn bendir á það í þessari skýrslu sinni, að það veki athygli við þennan varnargarð, eins og ég gat um áðan, hve hann fellur vel að umhverfinu og hve snyrtilega hefur verið frá honum gengið þar sem hann stendur í túninu ofan við bæinn. Hér er því ekki um það að ræða, eins og oft vill verða, að mannvirki af þessu tagi spilli umhverfinu, geri það ljótara, heldur þvert á móti að mannvirkin falli inn í umhverfið og geri sitt gagn og jafnvel fegri sjálft umhverfið. En fyrsta atriðið og það síðasta, sem ég legg áherslu á varðandi þetta, er að við tökum hér til hendinni. Og það verður aldrei gert öðruvísi en með þeim hætti, að við komum inn í löggjöf okkar ákveðnum atriðum og skipum þessum málum í ákveðinn sess í okkar stjórnkerfi þannig að þau lúti ákveðinni yfirstjórn og skipulega verði að því unnið að koma í veg fyrir þá miklu vá sem af þessum náttúruhamförum stafar.

Í þessu skyni höfum við flutt þessa þáltill. Ég treysti því, að hún fái góða athugun í n., og treysti því jafnframt, að sú n. geti skilað henni frá sér sem ályktun Alþingis, en á því er mikil nauðsyn að á þessi mál komist hreyfing. Ég legg til að þegar þessari umr. lýkur verði máli vísað til hv. atvmn.