14.04.1980
Sameinað þing: 43. fundur, 102. löggjafarþing.
Sjá dálk 1891 í B-deild Alþingistíðinda. (1748)

85. mál, áætlanagerð

Flm. (Friðrik Sophusson):

Herra forseti. Ég hef leyft mér á þskj. 131, ásamt hv. þm. Lárusi Jónssyni, Pálma Jónssyni og Friðjóni Þórðarsyni, að leggja fram þáltill. um nýja aðferð við áætlunargerðir. Það skal tekið fram, að þessir hv. þm. áttu eftir desemberkosningarnar síðustu allir saman sæti í hv, fjvn., en þær breytingar hafa á orðið síðan, að í stað Pálma Jónssonar hefur þangað komið Guðmundur Karlsson.

Áður en lengra er haldið vil ég taka það fram, að mörgum leiðist orðið „núllgrunnur.“ Á sínum tíma sendi ég þetta orð íslensku málnefndinni og bað um betra orð í staðinn, en því miður hefur ekki enn fundist annað og betra orð og læt ég þess vegna þetta flakka í þeirri von að það skipti ekki svo miklu máli — það sé fyrst og fremst efni till. sem hafi þýðingu.

Það má segja að þessi till. hafi áður komið fram efnislega á Alþ. þegar ég flutti hana á 100. þinginu, fyrir um það bil ári, þá ásamt hv. þm. Lárusi Jónssyni og Ellert B. Schram, sem situr þessa stund á þingi sem varaþm. Orðalag till. er þó aðeins breytt. Það er fyllra og gefur betri lýsingu á því sem við er átt. Á 100, löggjafarþinginu var till. send fjvn., en dagaði uppi, kom aldrei úr n. Málið hefur þó verið athugað í fjárlaga- og hagsýslustofnun, og ég tel að það sé eðlileg meðferð að þetta mál fái nokkuð vandlega athugun áður en því verður slegið föstu að gera eigi jafnróttækar breytingar á allri fjárlagagerð.

Í grg., sem fylgir till., er nokkuð nákvæmlega skýrt frá því, út á hvað „núllgrunnsáætlanagerðin“ gengur, eins og reyndar kaflafyrirsagnirnar benda til. Í fyrsta kaflanum er bent á að hingað til hefur það fyrst og fremst verið hefð, sem ræður fjárveitingum, fremur en þörf. Það þekkja þeir, sem starfað hafa í hv. fjvn., og reyndar þingheimur allur, að jafnvel er erfitt að detta út af fjárlögum hafi verkefni einhvern tíma komist inn á þau. Fjárlagagerðin er öll heldur íhaldssöm, enda eru fjárlögin þannig byggð upp að mjög erfitt er að ná fram verulegum breytingum á þeim.

Á síðu 2 í grg. er sagt frá því, hvað „núllgrunnsáætlunargerð“ sé, þá fjallað um megineinkenni slíkrar áætlunargerðar og markmiðin með henni og loks á það bent, að áherslan hvílir á því að fjárveitingar gangi til verkefna, en ekki stofnana. Í lokin er dreginn upp samanburður á hefðbundinni áætlunargerð, eins og hingað til hefur tíðkast, og „núllgrunnsáætlunargerð,“ sem hér er lagt til að tekin verði upp. Sá samanburður er fenginn úr ritgerð sem samin hefur verið um þetta mál og reyndar gefin út af Stjórnunarfélagi Íslands.

Þeir aðilar, sem fyrst og fremst hafa beitt sér fyrir því hér á landi að kynna þetta mál, eru Björn Friðfinnsson og Þórður Sverrisson. Þeir hafa á vegum Stjórnunarfélagsins og á vegum opinberra aðila kynnt þetta mál. Á sínum tíma átti ég þess kost að kynnast þessu allrækilega, þegar ég dvaldist um skeið í Bandaríkjunum, en þaðan er þessi aðferð komin og þar hefur hún verið reynd áður en hún var flutt út til Evrópulandanna. Þessi aðferð er ekki einungis notuð í opinberum rekstri, heldur enn fremur hjá einkafyrirtækjum, en þar er heldur viðurhlutaminna að taka upp nýjar stjórnunaraðferðir en hjá hinu opinbera þar sem gætir oftast miklu meiri íhaldssemi.

Ég sé ekki ástæðu til að fjalla ítarlega um þetta mál á þessari stundu. Ég get vitnað til þess, að á 100. þinginu flutti ég nokkuð yfirgripsmikla ræðu, sem hefst í dálki 3722, og ég bendi þeim, sem vildu kynna sér málið nánar, á að þar er hægt að lesa sér til um það.

Í ræðu minni ræddi ég ekki eingöngu um „núllgrunnsáætlanagerðina,“ heldur enn fremur um aðrar stjórnunarhugmyndir sem færu nokkuð í sömu átt og „núllgrunnsáætlunargerðin“ og ættu það sammerkt að með þeim væri reynt að koma í veg fyrir útþenslu ríkisbáknsins. Þar var rætt um markmiðabundna stjórnun, um kerfisbundnar kostnaðarlækkanir og loks um hugmynd sem er nokkuð skyld þessari. Ég vil leyfa mér, ef forseti er því ekki á móti, að lesa örfáar línur úr þeirri ræðu:

„Meðal þeirra nýju stjórnunarhugmynda, sem hafa verið kynntar hér á landi og geta komið til greina í opinbera rekstrinum, eru markmiðabundin stjórnun, kerfisbundnar kostnaðarlækkunaráætlanir, en hvort tveggja hefur verið kynnt hér á landi. Ég ætla ekki frekar að fara út í að lýsa þessum aðferðum. En í þriðja lagi vil ég nefna þá sem helst ber á um þessar mundir og er í tísku jafnt austan hafs og vestan, en það er svokölluð sólarlagsaðferð sem er notuð víða, en hún byggist á því að fjárframlögum er veitt fyrst og fremst til verkefna, en ekki stofnana, og það er tekið fram við slíkar samþykktir að þær skuli aðeins gilda í ákveðinn tíma. Að þeim tíma loknum, sem er kannske 1–4 ár, falla fjárframlögin niður af sjálfu sér. Þetta er auðvitað gert til þess að snúa sönnunarbyrðinni við, til þess að styrkja stöðu þeirra, sem starfa við fjárveitingavald, gagnvart þeim, sem sækja á um aukið fjármagn til þeirrar starfsemi sem þeir vinna við, og er ákaflega mikilvægt atriði. Og það er atriði sem ekki einungis íslenska fjárveitingavaldið á við að glíma, heldur er þetta alþjóðlegt fyrirbrigði.“

Þegar þetta mál kom fyrst fyrir á hv. Alþ. urðu ekki miklar umr. um það, eins og oft vill verða þegar um er að ræða mál sem ekki snerta hvern og einn í þjóðfélaginu beint, heldur með óbeinum hætti, jafnvel þótt slík mál hafi kannske miklu meiri þýðingu en þau mál sem taka mestan umræðutíma á hv. Alþ. Hv. fjvn.-mönnum er þó vandinn við fjárlagagerðina öðrum hv. þm. ljósari, og ég vil, með leyfi forseta, vitna til ummæla Eiðs Guðnasonar, núv. formanns fjvn., sem hann viðhafði við þær umr. sem fóru fram á 100. þinginu um þetta mál. Hann segir svo, með leyfi forseta:

„Ég vil aðeins í mjög stuttu máli fagna því, að till. er komin fram um þetta efni, og fagna því, að þeir hv. þm. Friðrik Sophusson og meðflm. hans skuli hafa tekið upp þessa till. sem Björn Friðfinnsson lögfræðingur, eins og kom fram í máli síðasta ræðumanns, vakti, að ég held, fyrstur manna máls á hér og kynnti ásamt fleirum. Þetta bar m. a. á góma í umr. í Nd. fyrr í vetur er rætt var frv. til l. um ríkisendurskoðun sem hv. þm. Halldór Ásgrímsson flutti á sínum tíma. Þá vakti ég máls á þessu. Ég lýsi stuðningi við þessa till., en tel þó að n. sú, sem fær þetta mál til skoðunar, ætti að athuga, ef flm. geta fallist á, að þetta sé ekki takmarkað við „núllgrunnsáætlanagerð,“ heldur komi þarna einnig til álita fleiri nútímahugtök og nútímaaðferðir við stjórnun. Má þar minnast t. d. á svokallaða „sólseturslöggjöf,“ sem hefur einnig vakið athygli og verið að ryðja sér til rúms. Þetta bendi ég á til athugunar. Ég tel að þarna mætti taka inn fleiri atriði af nútímastjórnunaraðgerðum heldur en „núllgrunnsáætlunargerðina“ eina, þótt góð sé, en lýsi annars stuðningi við málið.“

Ég hef leyft mér að rifja upp þessi ummæli hv. þm. þar sem hann sat þá ekki í fjvn., en situr þar nú sem formaður nefndarinnar.

Ég vil enn fremur í þessu sambandi lýsa yfir stuðningi við þá till., sem minnst er á í ræðu Eiðs Guðnasonar, sem hv. þm. Halldór Ásgrímsson flutti á sínum tíma. Ég sakna þess satt að segja að hún skuli ekki hafa verið lögð fram aftur á þessu þingi, en ég veit að hv. þm. Halldór Ásgrímsson gerir það áreiðanlega því að þar er um að ræða afar athyglisvert mál sem ég veit að kemur til með að hafa áhrif á fjárlagagerð og ríkisreikning og endurskoðun ríkisfjármála.

Ég tel að það sé jafnframt sjálfsagt að „sólsetursaðferðin“ sé um leið og „núllgrunnsáætlunargerðin“ gerð að umtalsefni og skoðuð, þar sem hér er um náskyld mál að ræða. Aðalrökin fyrir „sólsetursaðferðinni“ eru í fyrsta lagi, að hún styrkir fjárlagagerð og bætir og ýtir undir sífellda endurskoðun, sönnunarbyrðinni er snúið við og auðveldara er að setja þak á fjárlög, en margir hv. þm. hafa einmitt lýst þeirri skoðun sinni að nauðsynlegt sé að setja þak á fjárlög og síðan eigi framkvæmdavaldið að spila úr þeim fjármunum sem það fær á milli handa, en ekki, eins og hingað til hefur tíðkast í langflestum tilvikum, að fyrst er spurt um, hvað hlutirnir kosta og hvað við viljum gera, og síðan er skattheimtuvélin sett af stað. Venjulegast fer það þannig, að stuðningsmenn viðkomandi hæstv. ríkisstj., og dreg ég þá enga ríkisstj. undan, verða eins og handauppréttingavélar eða afgreiðsluvélar fyrir viðkomandi hæstv. ríkisstj. Sem betur fer er nú að verða einhver breyting á þessu, eins og mér skilst að hafi orðið í síðustu viku þegar nokkrir hv. þm. stjórnarinnar lýstu yfir að nú þyldu þeir ekki lengur fyrir hönd þjóðarinnar að vaðið væri dýpra ofan í vasa skattborgaranna. Fagna ég vissulega þeim yfirlýsingum.

Í öðru lagi eru það rök fyrir „sólsetursaðferðinni,“ að hún kemur oft í veg fyrir kostnaðarsamt eftirlit ríkisstofnana með alls konar rekstri í landinu. Slík mál hafa komið upp hér á landi og eru til skoðunar og verður fróðlegt að fylgjast með því, hvernig fjárlaga- og hagsýslustofnuninni tekst að eiga við slík mál, en það má segja að sú stofnun hafi aðeins risið undir hálfu nafni og sé í raun ekkert annað en fjárlagastofnun. Um hagsýsluhlutverk hennar er afskaplega lítið að segja, nánast ekkert á nokkrum síðustu árum.

Í þriðja lagi er talið að miklu betra yfirlit fáist yfir ríkisútgjöldin og að „sólsetursaðferðin“ hafi nánast sömu þýðingu fyrir löggjafarvaldið og „núllgrunnsáætlunin“fyrir framkvæmdavaldið. Má segja að hvort tveggja bæti hitt upp.

Til viðbótar við þessa aðferð, sem í sjálfu sér er ákaflega einföld, hefur það tíðkast jafnframt hjá ýmsum ríkisstj: að gefa út reglur eða láta samþykkja lög, þá hefur löggjafarþingið samþ. lögin, þar sem bannað er að veita fé af fjárlögum til ríkisstofnana ef þær hafa ekki verið skoðaðar eftir ákveðnum leiðum hagsýslustofnana með ákveðnu millibili. Þannig er það t. d. í sumum ríkjum Bandaríkjanna, að ef líða meira en sex ár milli þess að stofnanir, sem settar hafa verið á laggirnar, eru skoðaðar fellur af sjálfu sér niður fjárframlag til þeirra. Verður það oftast til þess að þær leggjast niður alveg eða þær keppast um að endurnýja sig og sýna fram á að þeir eigi að lifa.

Því miður er það þannig, og það er ekki séríslenskt fyrirbrigði heldur, að opinberar stofnanir hafa tilhneigingu til þess að öðlast eilíft líf. Það er nánast óþekkt fyrirbæri að opinberar stofnanir leggist niður. Það er í sjálfu sér skiljanlegt, vegna þess að í þessum stofnunum og opinberu fyrirtækjum er fólk sem hefur lífsframfæri sitt af því að starfa þar, en það er allt of sjaldan spurt hvort sama fólkið gæti fengið vinnu við sitt hæfi annars staðar og þá væri hægt að spara heilmikið ef hægt væri að leggja niður viðkomandi stofnanir. Hér er bryddað á aðferð til þess að ýta undir að opinberir aðilar, ekki síst hv. þm., hugsi annað slagið eitthvað í þá veruna, hvort ekki sé ástæða til að staldra aðeins við og kanna hvort það, sem við höfum verið að gera síðustu áratugina, sé endilega það sem við hefðum átt að gera. Það er allt of algengt að ríkisstofnanir eru settar upp til að leysa ákveðið vandamál, sem er uppi á ákveðnum tíma, síðan breytast ytri skilyrði, vandamálin leysast jafnvel með öðrum hætti, en ríkisstofnanirnar og reyndar aðrar opinberar stofnanir hjá bæjar- og sveitarfélögum halda áfram að vera til eða búa sér jafnvel til nýtt hlutverk án þess að spyrja löggjafarvaldið að því. Það er einmitt heybrókarhátturinn, sem lýsir sér hjá hv. Alþ. gagnvart slíkum stofnunum, sem veldur því að það virðist vera lögmál í sjálfu sér að ríkisbáknið þenjist út. Og það er athyglisverð staðreynd, að á nokkrum síðustu árum, jafnvel tveimur áratugum, hefur opinberum starfsmönnum hlutfallslega fjölgað þrisvar sinnum hraðar en þjóðinni. Ef áfram heldur sem horfir þurfum við ekki að bíða lengi eftir því, að allir Íslendingar verði orðnir opinberir starfsmenn. Ég veit að sjálfsögðu að sumir vildu kannske af pólitískum ástæðum að það gerðist, en fyrir hina, sem telja að það sé spor í ranga átt, held ég að sé kominn tími til að reyna að finna haldbærar aðferðir sem geta gert það að verkum að hægt sé að sporna við fæti.

Herra forseti. Með þessari till. er verið að beina athyglinni að nýjum aðferðum við fjárlagagerð, sem styrkt geta þingið í fjárveitingastarfi sínu og koma í veg fyrir útþenslu ríkisbáknsins. Það er von mín, að þessi till. hljóti stuðning þm. og verði send hv. fjvn. til umfjöllunar og frekari skoðunar og komi svo aftur inn á fund hv. Sþ. og hljóti fullnaðarafgreiðslu á þessu þingi.