04.02.1981
Neðri deild: 47. fundur, 103. löggjafarþing.
Sjá dálk 2121 í B-deild Alþingistíðinda. (2353)

197. mál, þingsköp Alþingis

Birgir Ísl. Gunnarsson:

Herra forseti. Þetta er í annað sinn á stuttum tíma sem flutt er hér frv. til breyt. á lögum um þingsköp, en í síðustu viku var hér til umræðu frv. sem hv. 9. þm. Reykv., Vilmundur Gylfason, flutti um annan þátt þingskapanna.

Þá urðu allmiklar umræður um störf hér á Alþingi og atmennt um stöðu þingsins, og má raunar segja að það sé framhald af umræðum, sem hér hafa átt sér stað stundum í vetur um starfshætti Alþingis, en tilefnið hefur verið nokkuð með ólíku móti. Það hafa verið hér umræður um breytingu á þingsköpum, það hafa verið umræður um launakjör þingmanna svo og ákvörðun um langt jólaleyfi þingmanna stuttu fyrir jólin.

Ég tel fulla ástæðu til að slíkar umræður fari fram. Bæði kann að vera nauðsynlegt að breyta lögum um þingsköp, eins og einstakir hv. þm. hafa gert till. um, og einnig kann að vera nauðsynlegt að breyta sjálfri stjórnarskránni að því er Alþingi snertir og samskipti þess við framkvæmdavaldið. Það yrði því erfitt að ræða um þessi mál án þess að hafa hvort tveggja undir í einu, enda eru breytingar á stjórnarskránni nú í undirbúningi og því kunna umræður nú á þessu stigi að verða leiðbeinandi í því starfi.

Umræður um samskipti löggjafarvalds og framkvæmdavalds og hvar valdmörkin milli þessara höfuðgreina ríkisvaldsins eigi að liggja eru ekki nýjar af nálinni. Þær blossa alltaf upp öðru hvoru. Ég tel hins vegar mjög mikla þörf á slíkum umræðum nú. Ég held að það sé ótvírætt, að framkvæmdavaldið hefur hægt og sígandi verið að teygja sig til æ meiri valda á kostnað löggjafarvaldsins, og Alþingi hefur oft a.m.k. látið sér það lynda, svo að ekki sé meira sagt.

Í tilefni þessarar umræðu vil ég þess vegna gera nokkur atriði að umtalsefni í þessu sambandi og setja fram nokkrar athugasemdir og ábendingar. Ég tek það skýrt fram, að þótt kveikjan að þessum orðum mínum nú sé reynsla mín af stuttri þingsetu og þá lengst af í valdatíð þessarar ríkisstj., þá vil ég ekkert sérstaklega beina orðum mínum til hennar. Fleiri ríkisstjórnir eiga hér einnig hlut að máli.

Stjórnskipulag okkar er byggt á kenningunni um greiningu ríkisvaldsins í þrjá meginþætti: löggjafarvald, framkvæmdavald og dómsvald. Þessi kenning á einkum rætur að rekja til franska stjórnfræðingsins Montesquieu, en rit hans um anda laganna kom út árið 1748. Samkvæmt kenningum Montequieu skyldi sinn aðilinn fara með hverja grein ríkisvaldsins og hver þeirra um sig átti að tempra eða takmarka vald hins. Með skiptingu ríkisvaldsins milli þriggja sjálfstæðra valdhafa á að koma í veg fyrir að nokkur þeirra verði svo sterkur að hann geti svipt þegnana frelsi með ofríki og að eigin geðþótta.

Þessi kenning hefur haft mikil áhrif á stjórnskipun frjálsra þjóða, en þó hafa ríki gengið mjög mismunandi langt í þessum efnum, og óvíða hefur valdskiptakenningum Montesquieu verið fylgt út í ystu æsar. Einna róttækust er greiningin í Sviss og í Bandaríkjum Norður-Ameríku. Íslensk stjórnskipun byggist að miklu leyti á þessari valdgreiningu, þótt hún hafi engan veginn verið alger hér. Samkvæmt 2. gr. stjórnarskrárinnar hafa Alþingi og forseti Íslands saman löggjafarvaldið, forseti og önnur stjórnvöld fara samkvæmt stjórnarskránni og landslögum með framkvæmdavaldið og dómendur með dómsvaldið. Hér kemur þingræðisreglan inn í og ruglar nokkuð. Það ákvæði stjórnarskrárinnar, að Ísland sé lýðveldi með þingbundinni stjórn, er talið stjórnarskrárbinda hið svonefnda þingræði, þ.e. að þeir einir geti setið í ríkisstj. sem meiri hl. Alþingis vill styðja eða a.m.k. þola í embætti.

Þessi atriði úr íslenskri stjórnskipun rifja ég hér upp til að minna á að hér er engan veginn um einfalt mál að ræða. Skipting ríkisvaldsins á hina einstöku valdaaðila getur verið með ýmsum hætti, og því er nauðsynlegt að taka það upp til umræðu og athugunar við og við, hvernig háttað sé valdi einstakra handhafa ríkisvaldsins, því að enginn vafi er á því í mínum huga, að þótt valdmörk séu stundum óskýr er það grundvallarregla, sem reyna á að hafa í heiðri, að eðlilegt jafnvægi verður að vera milli þessara meginþátta. Handhafi einnar .greinar valdsins má ekki verða um of sterkur á kostnað hinna.

Ég vil þá víkja nokkrum orðum að störfum Alþingis og samskiptum Alþingis og ríkisstj., sem hafa orðið mér tilefni þessara hugleiðinga. Heimild handa ríkisstj. til að gefa út brbl. var tekin í stjórnarskrána 1874, og má segja að þá hafi verið brýn þörf á slíkri heimild, þegar reglulegt Alþingi var aðeins háð annað hvert ár og samgöngur allar mjög erfiðar. Núgildandi ákvæði í stjórnarskránni, 28. gr., eru svohljóðandi, með leyfi forseta:

„Ef brýna nauðsyn ber til getur forsetinn gefið út brbl. milli þinga. Ekki mega þau þó ríða í bág við stjórnarskrána. Ætíð skulu þau lögð fyrir næsta Alþingi á eftir. Nú samþykkir Alþingi ekki brbl., og falla þau þá úr gildi. Bráðabirgðafjárlög má ekki gefa út ef Alþingi hefur samþykkt fjárlög fyrir fjárhagstímabilið.“

Í framkvæmd hefur þetta ákvæði í tímans rás verið túlkað mjög rúmt. Þannig hefur verið talið heimilt að gefa út brbl. í þingfrestun, eins og gert var nú um áramótin, og ákvæðið um brýna nauðsyn hefur verið skilið þannig, að það er lagt í vald ráðherra eða ríkisstjórnar að meta nauðsynina, og hafa þeir í reynd haft um það síðasta orðið. Ég held að enginn haldi því fram, að ríkisstjórnir hafi fylgt mjög strangri túlkun á þessu ákvæði.

Í sambandi við útgáfu brbl. hafa komið upp umræður um það, hvort viðkomandi lög hljóti þingmeirihluta. Hvort svo er skiptir ekki máli um gildi þeirra, og stjórnskipulega þarf ríkisstjórn ekki að ganga úr skugga um það fyrir fram, þótt frá stjórnmálalegu og siðferðilegu sjónarmiði sé það auðvitað æskilegt.

Útgáfa brbl. hefur að vísu farið mjög vaxandi á undanförnum árum. Löggjafarstarf hefur að vísu farið vaxandi í heild, en bættar samgöngur og lengri seta Alþingis en áður var hefðu þó átt að gera útgáfu brbl. nauðsynjaminni en ella. Enginn vafi er á því, að ríkisstjórnir hafa vaxandi tilhneigingu til að gefa út brbl. Ef ríkisstjórn er veik á Alþingi og vafamál um þingstyrk hennar í einstökum málum er þægilegt að geta gripið til brbl. og losnað þannig við óþægilegar pólitískar umræður á þingi og samningaviðræður við erfiða þm. Það er allt annað fyrir þm. að standa síðar frammi fyrir brbl. sem gerðum hlut og setja þannig á þau stimpil samþykkis heldur en að eiga að samþykkja þau fyrir fram sem venjulegt þingmál.

Ég held að engum blandist hugur um að núverandi ríkisstj. ætlaði sér fyrir fram að nota jólaleyfi þingmanna til að setja brbl. Öll viðbrögð ráðh. hér á Alþingi, þegar líða tók að jólum, benda til þess. Ég tel að í stjórnarskránni eigi að takmarka mun meira en nú er gert útgáfu brbl. Ég tel þó að slík heimild eigi að vera fyrir hendi, en hún á að takmarkast við alveg sérstök tilvik, t.d. stríðsástand, náttúruhamfarir eða ef afstýra þarf snögglega einhverjum þjóðarvoða. Núverandi heimild stjórnarskrárinnar, eins og hún hefur verið notuð, er allt of rúm og færir og mikið vald frá Alþingi, hinu eiginlega löggjafarvaldi, til ríkisstj., æðsta handhafa framkvæmdavaldsins.

Í sambandi við umræður um útgáfu brbl. hefur starfstími Alþingis mjög komið á dagskrá og þá einkum í tengslum við deilurnar um jólaleyfi þingmanna nú. Þegar rætt hefur verið um starfstíma Alþingis hafa tvö meginsjónarmið vegist á: Annars vegar það, að þingmennska eigi ekki að vera fullt starf, þingmenn eigi að geta fengi tækifæri til að sinna öðrum verkefnum í þjóðfélaginu og þeir megi ekki um of rofna úr tengslum við uppruna sinn. Hins vegar eru þeir sem benda á vaxandi umfang þingmennskunnar í raun, hvort sem mönnum líkar betur eða verr, og menn verði að fá laun í samræmi við það, en verði þá að stunda þingmennsku sem aðalstarf, annars verði hætta á því, að einungis efnameiri menn treysti sér til þingsetu, og slík þróun sé hættuleg. Reynslan hefur sýnt að hægt og sígandi hefur síðara sjónarmiðið orðið ofan á. Þingmennskan er nú launuð sem fullt starf og af þeim sökum er hægt að gera þá kröfu að þing sitji lengur en tíðkast hefur. Auðvitað verða þingmenn að hafa góðan tíma til að sinna sínum kjördæmum, en öll aðstaða til ferðalaga er að öllu jöfnu allt önnur nú en hún var. Þingtímann á því tímælalaust að lengja að mínum dómi, en það er líklegra til að tryggja betri vinnubrögð.

Þetta leiðir aftur hugann til afgreiðsluhátta Alþingis og þeirra vinnubragða sem hér tíðkast. Áður en þinghlé hefjast er hér allt á kviði. Málum er hespað í gegn á slíkum methraða, að ógerningur er fyrir þingmenn að skoða þau svo neinu nemi. Alþingi gerir vissulega mörg mistök í sínu löggjafarstarfi og margt er hér samþykkt sem betur væri látið ógert, eins og hv. 1. þm. Norðurl. v., Páll Pétursson, gerði að umtalsefni hér á mánudaginn í síðustu viku. En það á að mínu viti fyrst og fremst rætur að rekja til þess, að Alþingi fær ekki þann tíma sem það þarf til að athuga og fjalla um einstök mál. Lögin um húsnæðismál og lögin um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, sem samþykkt voru á s.l. vori, hvort tveggja merk löggjöf, þessi lög eru bæði gott dæmi um það, að þingið fékk ekki þann tíma sem þurfti til að athuga þessi mikilvægu mál. í rauninni er það með ólíkindum hvernig þm. láta bjóða sér slík vinnubrögð ár eftir ár án þess að taka í taumana.

Lengri seta Alþingis á ári hverju ætti að tryggja vandaðri vinnubrögð í löggjafarstarfi. Á hinn bóginn höfum við einnig dæmi um það, að ýmis merk löggjöf situr á hakanum árum saman vegna þess að þingið hefur ekki tíma til að taka málið til meðferðar. Frv. til barnalaga, sem hér hefur verið fyrir þingi margoft, er gott dæmi um það.

Lengri starfstími Alþingis mundi einnig geta auðveldað Alþingi að taka til meðferðar önnur mál en snerta beint löggjafarstarf. Tökum t.d. utanríkismál. Síðan ég settist á þing hefur engin heildarumræða farið fram um utanríkismál. Nú á utanrrh. að leggja fram skýrslu á ári hverju og hana á að taka til umræðu hér í þinginu. Á síðasta þingi var þessi skýrsla lögð fram undir þinglok. Ráðh. hélt sína framsöguræðu, en síðan varð að slíta umræðum í miðju kafi, þegar örfáir þm. höfðu tekið til máls, því að komið var að þinglausnum. Heildarumræður og úttekt á mikilvægum málaflokkum eins og utanríkismálum eru nauðsynlegar við og við, enda tíðkast þær meðal allra þjóðþinga. Alþingi á að vera spegilmynd þeirra hræringa sem eru úti í þjóðfélaginu í jafnmikilvægum málaflokkum.

Ég er eindregið þeirrar skoðunar, að þm. verði sjálfir að hafa þann metnað fyrir hönd þessarar virðulegu stofnunar að láta ekki nota sig eins og afgreiðsluvélar fyrir misvitrar ríkisstjórnir. Til þess þarf reyndar að verða nokkur hugarfarsbreyting hér á Alþingi. Það er a.m.k. mín reynsla.

Það er gömul saga og ný, að ýmsar valdastofnanir hafa ýmis ytri tákn til að undirstrika vald sitt og virðingu. Sumir kalla slíkt hégóma, en engu að síður er það staðreynd sem ekki verður fram hjá gengið. Stundum er slíkt reyndar meira en tákn, það er ætlað til að auðvelda störf og festa ákveðnar athafnir í formi. Hér á hinu háa Alþingi eru ýmsar slíkar athafnir sem hafa á sér virðuleikablæ, eins og t.d. þingsetning. Ég nefni líka stjórnun og framkvæmd þingfunda o.fl. þess háttar. Ef við hins vegar berum saman stöðu ráðherra, æðstu handhafa framkvæmdavaldsins, annars vegar og forseta Alþingis, æðstu embættismanna þingsins, hins vegar, þá hallar æðimikið á forseta Alþingis í þeim efnum. Ég nefni lítið atriði eins og það, að ráðherrar hafa t.d. bíl og bílstjóra til umráða, eins og við verðum varir við, þingmenn, þegar við erum að koma hér út úr þinghúsinu. Það hefur forseti Sþ. ekki. Launakjör ráðherra eru allt önnur og betri en forseta Sþ., og þannig mætti áfram telja. Þetta eru atriði sem ég tel nauðsynlegt að taka til athugunar og þá um leið stöðu leiðtoga stjórnarandstöðu á þingi.

Svigrúm ráðh. til ákvarðanatöku um ýmis mái er æðimikið. Alþingi hefur smám saman verið að leggja í hendur ráðh. og reyndar ýmissa annarra lægra settra stjórnvalda í framkvæmdavaldsþættinum, æ meira vald. Það er gert með því móti að heimila í lögum að alls kyns atriði skuli ákveðin með reglugerð. Oft er um mjög mikilvæg stefnumarkandi atriði að ræða sem Alþingi hefur á þennan hátt afsalað sér ákvörðun um í hendur framkvæmdavaldinu. Oft gerist þetta með því móti, að fyrir Alþingi eru lögð frv. að viðamiklum lagabálkum, sem samdir eru á vegum ráðh. af embættismönnum og öðrum trúnaðarmönnum framkvæmdavaldsins. Í þessum frv. eru ákvæði um að margvíslegum atriðum skuli skipað með reglugerðum. Vegna tímaskorts er þetta venjulega látið fljóta í gegn hér á Alþingi og handhafar framkvæmdavaldsins fá í hendur það vald til ákvarðanatöku með reglugerðum sem þeir óskuðu eftir.

Öll þessi atriði, sem snerta stöðu Alþingis, þurfa þm. að taka til gaumgæfilegrar meðferðar. Ég vil enn fremur, áður en ég lýk þessum þætti, hreyfa tveimur atriðum sem bæði skipta nokkur máli þegar rætt er um starfshætti Alþingis og samband þess við æðstu handhafa framkvæmdavaldsins, en það er þingrofsrétturinn og þingseta ráðherra.

Eftir danskri fyrirmynd voru þingrofsákvæði tekin í stjórnarskrána frá 1874. Samkvæmt ákvæðum stjórnarskrár er skylt að rjúfa þing þegar breyting á stjórnarskránni hefur náð samþykki eða þegar Alþingi hefur samþykkt að víkja frá forseta Íslands með 3/4 atkvæða og sú frávikning hefur ekki náð samþykki í þjóðaratkvæðagreiðslu. Á þetta síðarnefnda hefur ekki reynt, en í 24. gr. stjórnarskrárinnar er einnig heimild til að rjúfa þing, og í framkvæmd hefur sú heimild reynst allvíðtæk.

Það er mín skoðun að þessi réttur, sem nú er í höndum forsrh. eða ríkisstj., sé of víðtækur. Ég heyrði það reyndar í sjónvarpsviðtali í gærkvöld, að einn af eldri, reyndari og merkari þm. núlifandi, Eysteinn Jónsson, taldi að afnema ætti þingrofsréttinn með öllu. Í því sambandi má minna á að í Noregi t.d. tíðkast ekki þingrof.

Ég get að vísu fallist á að þingrofsrétti væri haldið, en að sá réttur væri fluttur frá ríkisstj. til Alþingis. Árið 1979 kom upp sú óvenjulega staða, að meiri hl. Alþingis vildi rjúfa þing og efna til kosninga. Þáverandi forsrh. vildi það ekki. Þess vegna varð að skipta um ríkisstj. til að ná fram þessum vilja þingsins. Á hinn bóginn getur forsrh. rofið þing eftir að ríkisstj. hefur misst meiri hl. á Alþingi án þess að meiri hl. Alþingis vilji í raun rjúfa þing og þó að fullkominn möguleiki geti verið á myndun nýrrar ríkisstj. Þetta atriði með þingrofsréttinn tel ég því nauðsynlegt að taka til athugunar og flytja þennan rétt frá forsrh. og ríkisstj. til Alþingis.

Hér á landi er aðalreglan sú, að ráðh. sé úr hópi þm. og gegni þingmennsku jafnframt ráðherradómi. Ráðherrar sitja því á þingi með fullum skyldum þm. Þeir þurfa t.d. að vaka hér yfir atkvæðagreiðslum, gæta þess að vera við þegar greiða á atkvæði, og í raun er sú krafa gerð til þeirra, að þeir sitji alla þingfundi eins og aðrir þm. þó að stundum verði misbrestur á því eins og gengur. Engum blandast hugur um að ráðherrastarfið er erfitt, krefjandi og tímafrekt. Þó að þingmennska falli að sumu leyti saman við ráðherrastarfið, þá er hér um að ræða gerólík störf. Það fer því ekkert á milli mála, að þingsetan er ráðherrum byrði, og enginn vafi er á því, að hin mikla tilhneiging ráðherra til að losna við þingið, að senda þingið heim, á rætur að rekja til þess. Mér finnst fyllilega koma til greina að setja þá reglu, að þm. skuli láta af þingmennsku meðan þeir gegna starfi ráðherra. Sú regla tíðkast t.d. í Noregi. Varamaður tekur þá sæti á þingi fyrir þann þm. sem tekur sæti í ríkisstj., en að sjálfsögðu má ráðh. bjóða sig fram í næstu kosningum þótt ríkisstj. sé enn við völd. Þrátt fyrir þetta mundi ráðh. hafa ýmsar skyldur gagnvart Alþingi. Hann yrði t.d. að svara fsp., hann legði frv. fyrir og tæki þátt í umræðum um mál og hefði hér fullt málfrelsi. Hann þyrfti hins vegar ekki að sitja alla þingfundi eða taka þátt í atkvæðagreiðslum. Ég tel að þetta fyrirkomulag mundi styrkja stöðu þingsins gagnvart ríkisstj., og ráðherrar hefðu þá væntanlega betri tíma til að sinna sínum málum og þyrftu þá síður að vera með stöðuga tilburði til að losna við Alþingi og senda þm. heim.

Herra forseti. Ég tók það fram í upphafi þessarar ræðu, að ég væri ekki að beina orðum mínum til núv. hæstv. ríkisstj. Ég taldi hins vegar rétt að draga saman nokkur atriði sem nauðsynlegt væri að taka til athugunar til að styrkja stöðu Alþingis gagnvart framkvæmdavaldi sem stöðugt ef að ganga á vald — og ég vil segja: virðingu Alþingis. Þessi atriði, sem ég hef hér gert að umtalsefni, vil ég að lokum draga saman í eftirfarandi töluliði:

1) Þrískipting ríkisvaldsins í löggjafarvald, framkvæmdavald og dómsvald er engan veginn svo afgerandi samkvæmt stjórnarskránni eða framkvæmdavenjum, að ekki sé nauðsynlegt við og við að taka þessa valdskiptingu til athugunar og endurskoðunar til að tryggja að eðlilegt jafnvægi verið á milli þessara meginþátta. Sérstaklega ber þá að hafa í huga eftirfarandi.

2) Vaxandi tilhneigingu ríkisstjórna til útgáfu brbl. á að mæta með því að takmarka mun meira en nú er gert vald til útgáfu brbl. Núverandi heimild er allt of rúm og færir of mikið vald frá Alþingi til ríkisstj.

3) Lengja á starfstíma Alþingis.

4) Lengri starfstími ætti að tryggja vandaðri vinnubrögð í löggjafarstarfi og gera síður nauðsynlega þá hraðafgreiðslu sem nú tíðkast fyrir þinghlé. Lengri starfstími getur og auðveldað Alþingi að taka til meðferðar önnur mikilvæg mál sem ekki snerta beint löggjafarstarf, t.d. almennar umræður um mikilvæga málaflokka eins og utanríkismál.

5) Stöðu æðstu embættismanna þingsins á að taka til endurskoðunar og staða og embættiskjör forseta Sþ. á að verða fyllilega sambærileg við ráðherra.

6) Alþingi á að draga úr vaxandi tilhneigingu til að afsala sér valdi í hendur framkvæmdavaldinu með mjög rúmum heimildum til að skipa málum með reglugerð.

7) Þingrofsréttinn á að flytja frá forsrh. og ríkisstj. í hendur Alþingis sjálfs.

8) Þingmenn, sem taka sæti í ríkisstj., eiga að láta af þingmennsku og láta varamenn taka þingsæti sitt meðan þeir gegna ráðherrastöðu.

Þau atriði, sem hér hafa verið talin upp, miða öll að því að auka nokkuð veg og virðingu Alþingis og umfram allt að koma á betra jafnvægi milli löggjafarvalds og framkvæmdavalds, en enginn vafi er á því, að það jafnvægi hefur raskast löggjafarvaldinu í óhag. Ég taldi rétt að gera þessi atriði að umtalsefni þar sem þingsköp Alþingis eru nú til umræðu hér. Ég tel að starfshættir Alþingis séu svo samtvinnaðir þessu sambandi framkvæmdavalds og löggjafarvalds að ekki sé hægt að slíta þingsköp Alþingis úr tengslum við þær umræður sem nú fara fram um breytingu á stjórnarskránni.

Þau mál, sem hv. 4. þm. Reykv. hefur hér gert að umtalsefni, tel ég að séu mjög athyglisverð og þurfi að ræða. Ég undirstrika reyndar það sem hann sjálfur segir, að honum væri það ekki fast í hendi þó að þessum málum verði ekki hagað nákvæmlega eins og hann gerði till. um, þar sem hann teldi hér um samkomulagsatriði að ræða. En ég tel mjög nauðsynlegt að bæði þetta frv. og líka frv. hv. 9. þm. Reykv. svo og aðrar þær hugmyndir, sem eru uppi manna á meðal um breytingar á þingsköpum og starfsháttum Alþingis, verði tekin til heildarmeðferðar. Og ég vænti þess, að hv. allshn. kanni gaumgæfilega hvort ekki sé rétt að taka upp fleiri atriði en hér hefur verið hreyft með frumvörpum og jafnvel ástæða til að sett verði á milli þinga sérstök nefnd til að fjalla um þetta mál.