09.02.1981
Neðri deild: 48. fundur, 103. löggjafarþing.
Sjá dálk 2189 í B-deild Alþingistíðinda. (2399)

87. mál, stjórnarskipunarlög

Flm. (Matthías Á. Mathiesen):

Herra forseti. Umr. um skattamál hafa mjög verið á dagskrá að undanförnu. Þær hafa að verulegu leyti snúist um skattbyrðina eins og hún er og þá auknu skattheimtu sem átt hefur sér stað frá því að ríkisstj. Ólafs Jóhannessonar tók við völdum síðari hluta ársins 1978. Án þess að farið sé út í talnaupplestur hér er ljóst af þeim umr. og hefur verið staðfest, hvernig svo sem á þá er lítið, að skattar sem hlutfall af þjóðarframleiðslu hafa aukist frá valdatöku fyrrgreindrar ríkisstj., 1978, og að hlutfall þeirra er hærra nú en nokkurn tíma áður, að skattbyrði einstaklinga hefur aukist frá valdatöku þessarar ríkisstj., hvort heldur er miðað við tekjuár eða greiðsluár, og að beinir skattar sem hlutfall af skatttekjum ríkisins hafa aukist frá því sem verið hafði hjá þeirri ríkisstjórn sem sat frá 1974–1978.

Skattaálögur, þ.e. skattar sem hlutfall af þjóðarframleiðslu til ríkissjóðs, beinir skattar sem hlutfall af skatttekjum ríkissjóðs og skattbyrði einstaklinga, verða að sjálfsögðu æðimismunandi, og af því, sem hefur verið að undanförnu, fer það eftir hvaða stjórnmátastefnur eru ráðandi, því að í stjórnarskránni, þar sem rætt er um skattamál, segir aðeins í 77. gr., með leyfi forseta: „Skattamálum skal skipa með lögum.“ Þar er ekki getið með einum eða öðrum hætti um hvernig með skattlagningu skuli fara, en allt fram til ársins 1978, þ.e. síðla árs 1978, hafði um þær reglur verið þegjandi samkomulag að íþyngjandi álögur skyldu ekki vera afturvirkar. Hér er að sjálfsögðu farið að með sama hætti og atmennt er viðurkennt í refsilöggjöf, að íþyngjandi ákvæði skuli ekki afturvirk, enda sérstaklega tekið fram.

Þegar ríkisstj. Ólafs Jóhannessonar tók við völdum síðla árs 1978 brá hins vegar svo við, að sett voru brbl. og í þeim brbl. var um að ræða íþyngjandi skattaálögur og afturvirkar. Það er af þessum ástæðum sem við hv. 1. þm. Reykv. fluttum á þinginu 1978 frv. það sem hér er til umr. og aftur flutt, þar sem við leggjum til að við þá málsgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar, sem ég las upp áðan, bætist ný málsgr. svohljóðandi:

„Hvorki má setja íþyngjandi reglur um skatta á tekjur eða eignir liðins árs, né afturvirkar og íþyngjandi reglur um breytta eða nýja skattstofna.“

Með þessari málsgr. er stefnt að því að auka réttaröryggi á sviði skattamála og setja sem gleggstar skorður við því, að afturvirk og íþyngjandi ákvæði séu sett um skatta á tekjur og eignir. Það er ljóst mál að slík ákvæði geta valdið skattþegnum og hafa valdið skattþegnum — bæði mönnum og ópersónulegum skattgreiðendum verulegum erfiðleikum, ekki síst þegar gerðar hafa verið ráðstafanir um fjármál í trausti þess að skattlagning á tekjur og eignir verði í samræmi við þágildandi löggjöf.

Þegar ég gegndi embætti fjmrh., frá miðju ári 1974 til miðs árs 1978, og vann að breytingum á skattalöggjöf tók ég ævinlega mjög skýrt fram að ég teldi ekki hægt að breyta slíkri löggjöf öðruvísi en að skattgreiðendur fengju um það vitneskju með töluverðum fyrirvara. Ég bendi á að þau skattalög, sem nú gilda, voru sett með þeim fyrirvara, sem ég hér vék að, og giltu um tekjur aðila frá árinu 1979.

Frá fjárlögum ríkisins og fjárhagsáætlunum sveitarfélaga er eigi unnt að ganga fyrir en um það leyti sem þeim er ætlað að taka gildi, oft og tíðum skömmu fyrir eða um áramót. Þá fyrst liggja fyrir upplýsingar um tekjuþörf ríkisins og sveitarfélaga. Það hefur því tíðkast um árabil að skattvísitala hefur verið ákvörðuð í fjárlögum seint á skattárinu, þ.e. árinu sem tekna og eigna hefur verið aflað. Það þykir ekki fært að svo komnu máli, a.m.k. ekki á meðan við búum við það fyrirkomulag í þessum efnum, að banna með stjórnarskrárákvæði að hafa þann hátt á. Hitt teljum við réttmætt, að bannað verði með stjórnarskrárákvæði að setja reglur um íþyngjandi skatta á tekjur og eignir árs sem liðið er þegar ákvæðið tekur gildi. Það hefur af ýmsum verið dregið í efa og talið andstætt stjórnarskránni að gera slíkt. Frv. þetta dregur ekki úr þeirri skoðun.

Þetta ákvæði, eins og það liggur hér fyrir, er e.t.v. ekki tæmandi orðalag, en það er erfiðleikum bundið að setja skorður við setningu afturvirkra og íþyngjandi reglna um skatta. Þess vegna er talið rétt að lýsa óheimilt að breyta skatthlutföllum á tekjur og eignir árs sem liðið er, ef þær reglur eru skattþegni óhagkvæmar. Hins vegar er ekki lagt til að banna að setja slíkar reglur á skattárinu og ákveða þar með skatt á tekjur og eignir sem aflað hefur verið á því sama ári.

Það verður að teljast sérstaklega bagalegt ef afturvirk og íþyngjandi ákvæði breyta skattstofni eða ákveða nýjan, t.d. lýsa óheimilt að draga viðhaldskostnað íbúðar skattþegns frá tekjum þó að slíkt hafi verið heimilt þegar ráðist var í dýra viðgerð. Af þeim sökum er 2. málsgr. 1. gr. frv. sett fram og þar lagt til að óheimilt verði að breyta skattstofni eða lögfesta nýjan með afturvirkri og íþyngjandi breytingu frá gildandi lögum.

Í 2. málsgr. 1. gr. frv. er einungis vikið að tekju- og eignarsköttum, enda er mest þörf á reglum sem koma í veg fyrir afturvirkni ákvæða um þá. Vissulega geta þó fleiri ákvarðanir valdið erfiðleikum í þeim efnum, t.d. tollabreytingar og ýmislegt fleira. Sýnist torvelt að móta stjórnarskrárákvæði sem bæði eru sanngjörn og framkvæmanleg um þetta eða hliðstæð atriði. Meðan ekki er fram komin tillaga um slík stjórnarskrárákvæði verður að treysta því, að hóflega verði farið í lagasetningu þar að lútandi.

Í 2. málsgr. er talað um „reglur“. Er með því stefnt að því, að ákvæðið gildi bæði um lagareglur, sem Alþingi setur, svo og um hvers konar reglur sem stjórnvöld kunna að setja á grundvelli laga, hvort sem þau stjórnvöld eru ráðuneyti, skattayfirvöld eða sveitarstjórnir.

Frá því að þessi skattlagning átti sér stað og þetta frv. fyrst var flutt hafa átt sér stað málaferli og þeim hefur lokið með dómi sem kveðinn var upp í Hæstarétti í einu slíku máli sem sjálfsagt var þar flutt sem prófmál. Það var — ágreiningur í Hæstarétti við úrlausn þessa máls.

Dómurinn þríklofnaði. Minnsti meiri hluti hans, þrír hæstaréttardómarar, taldi að ekki væri, eins og í forsendum dómsins segir, „alveg næg ástæða til að telja þetta varða ógildi lagaákvæða þeirra sem hér skipta máli,“ þótt áður hafi verið tekið fram, að „slík vinnubrögð af löggjafarvaldsins hálfu verði að teljast mjög varhugaverð.“ — Niðurstaða þessa dóms er að mínum dómi til stuðnings því að þetta frv. verði samþykkt.

Það má lesa, án þess að ég ætli mér að fara að flytja þetta mál hér í þingi, út úr dómsniðurstöðunni að þessi lagasetning sé með þeim hætti að vafasamt sé að hún standist, enda þótt meiri hluti Hæstaréttar hafi ekki talið alveg næga ástæðu til að ógilda lagaákvæðið. Það er því ljóst af niðurstöðu þessa dóms, að meiri óvissa ríkir í þessum málum en áður„ Er því ástæða til að undirstrika nauðsyn þess, að Alþingi móti slíkar réttarreglur sem hér hefur verið bent á og taka af öll tvímæli í þessum efnum og að skorður verði settar við afturvirkni íþyngjandi skattaákvæða. Með því er skapað nauðsynlegt öryggi á sviði skattamála, eins og segir í lok grg. með því frv. sem hér er til umr.

Ég sé ekki ástæðu til að fara fleiri orðum um þetta frv. Ég trúi því, að þm. séu sammála um að slík ákvæði þurfi að setja í stjórnarskrána, og vonast þess vegna til að frv. geti náð fram að ganga.

Ég leyfi mér, herra forseti að leggja til að þessu frv. verði vísað til 2. umr. og hv. allshn.