26.01.1982
Sameinað þing: 43. fundur, 104. löggjafarþing.
Sjá dálk 2005 í B-deild Alþingistíðinda. (1709)

51. mál, landnýtingaráætlun

Iðnrh. (Hjörleifur Guttormsson):

Herra forseti. Ég tel ástæðu til að segja nokkur orð í sambandi við umr. um þessa till. til þál. um landnýtingaráætlun. Kemur þar margt til og það fyrst, að ég hef áhuga á málefninu sem þar er um fjallað, og eins eru viss atriði, sem hér hefur borið á góma í umr. sem ég vildi víkja aðeins að í máli mínu.

Ég vil lýsa almennt fylgi við þá þáltill. sem hér liggur fyrir en tel þó að athuga þurfi ýmsa þætti, sem málið snerta, í þeirri nefnd þar sem væntanlega verður um hana fjallað. Get ég í því samhengi nefnt þætti sem nauðsynlegt er að taka til meðferðar umfram þá sem eru tilgreindir í till. Eins gæti ég trúað að þau tímamörk, sem þar eru dregin, reynist ekki nothæf af raunsæisástæðum þegar á á að herða, og mun ég aðeins víkja að því. Er þó ekki nema gott um það að segja, að menn ætli að ganga vel til verka og ljúka þeim fyrir tiltekinn tíma. Slík mörk er eðlilegt og sjálfsagt að setja.

Það, sem ég tel helst á skorta efnislega í sambandi við till., er að þar eru undanskildir eða ekki tilgreindir þættir sem varða að sjálfsögðu not af landi, þ. e. mannvirkjagerð í landinu og notkun lands undir þéttbýli og önnur mannanna verk. Vissulega má heimfæra það undir aðra þætti sem vikið er að í sjálfri þáltill., og hefur það eflaust verið í hug flm. að þau orð rúmuðu þau umsvif okkar. En að því er ekki sérstaklega vikið í grg. með þáltill. og þess vegna nefni ég þetta hér.

Sem betur fer búum við Íslendingar vel hvað landrými snertir, andstætt því sem er um ýmsar þjóðir í þéttbýlli löndum, þar sem land til margháttaðra umsvifa er orðið af mjög skornum skammti og landþrengsli þar með alvarleg. Það er hins vegar ekki ástæða til þess fyrir okkur að gera of mikið úr okkar landkostum eða landrými, því að sannleikurinn er sá, að á þetta gengur ótrúlega ört, þ. e. landrými a. m. k., í einstökum byggðarlögum og stöðum á landinu. Við höfum þéttbýlissvæði á Íslandi þar sem þegar þrengir verulega að. Þurfa menn ekki annað en lita til Reykjavíkurborgar og nágrennis. Einnig getum við litið til þéttbýlisstaða í öðrum landshlutum þar sem land undir byggingarsvæði er mjög takmarkað og stendur vexti byggðar og æskilegu rými til mannlegra umsvifa þegar fyrir þrifum. Þetta minnir okkur á nauðsyn þess, sem um er fjallað í þessari till., að ganga skipulega til verka í sambandi við hin margþættu not sem við þurfum að hafa af landinu. Þeim verður ekki fyrir komið með skynsamlegum hætti nema skipulega sé gengið til verka og við áttum okkur á þeim takmörkum sem okkur eru sett í hverjum þætti.

Þessi mál hafa verið til umr. áður á Alþingi þó ég ætli ekki að fara að rekja það hér eða sé sérstaklega kunnugur þeirri umr. En ég minnist þess, að sú ágæta nefnd, sem falið var af Alþingi að undirbúa landgræðsluáætlun hina fyrstu fyrir þjóðhátíðina 1974, starfaði undir formennsku Eysteins Jónssonar, þá forseta Sþ., og vann mikið og gott verk. Henni var ekki aðeins ætlað að sinna landgræðsluþætti, heldur einnig landnýtingarþætti og leggja á ráðin um landnýtingaráætlun. Þessi nefnd skilaði mótaðri tillögu til þingsins um landgræðsluáætlun sem samþykkt var á hátíðarfundi á Þingvöllum 1974. Þar var vel að verki staðið. Alþingi hefur nú tekið til meðferðar framhald þeirrar landgræðsluáætlunar og ákveðið er að því starfi verði fram haldið, svo sem vera ber. En þessari nefnd sem Alþingi kaus, að mig minnir, á þeim tíma, eða varð til á grundvelli tillögu frá Alþingi a. m. k. — vannst ekki tími til að ljúka stefnumörkun um landnýtingu eins og hún hefði þó kosið. Hún setti þó fram tillögur í þeim efnum sem ég held að gott sé fyrir þá, sem um þetta mál fjalla nú í þingnefnd að kynna sér, — tillögur um hvernig hún teldi skynsamlegt að standa að landnýtingaráætlun. Það yrði að hennar mati best gert með því að fela samtökum sveitarfélaga í hinum einstöku landshlutum forustu í því máli, og segja má að nefndin hafi skilið þannig við málið að vísa því til samtaka sveitarfélaga og annarra aðila sem svo þyrftu að taka það upp í hverjum landshluta, á heimaslóð, ef svo má segja.

Enda þótt þessi stefnumörkun frá 1974 sé engan veginn einhlít og þess þurfi að gæta, þegar unnið er að landnýtingaráætlun, að tryggja ákveðinn upplýsingagrunn og greiða fyrir starfinu frá ríkisvaldsins hálfu og samræma vinnu að þessum málum um landið í heild, þá er alveg ljóst að ekki verður svo vel fari gerð landnýtingaráætlun eða landnýtingarskipulag nema haft sé gott og náið samráð við hina fjölmörgu aðila sem við sögu koma úti um landið. Og því betur sem það er tryggt, þeim mun meiri líkur eru á því, að landnýtingaráætlun skili þeim árangri sem til er ætlast. Um það mætti margt segja sem ég ætla ekki að orðlengja um nú.

En ég vil vekja athygli á því, að sá þáttur, sem kannske mest stendur í vegi fyrir því að hægt sé að vinna greitt og skilmerkilega að þessu máli, er á valdi Alþingis, en Alþingi hefur ekki komið honum fram sem skyldi. Það er að tryggja þá undirstöðu sem þarf að vera fyrir skipulagsvinnu, hverju nafni sem nefnist. Það eru landabréf, uppdrættir til þess að færa inn á þær áætlanir og það skipulag sem menn ætla að móta. Það lá raunar fyrir þegar í byrjun síðasta áratugar að svona kortefni vantaði. Ég man ekki betur en nefndin hans Eysteins Jónssonar benti á þennan skort. Samt sem áður eru aðstæðurnar þannig enn í dag, að þetta grundvallarefni vantar, þau tæki og þá vinnu í krafti nútímatækni sem þarf að koma til svo að við fáum þennan grunn. Og það er m. a. af þeim sökum sem ég bendi á að tímamörkun fyrir gerð landnýtingaráætlunar, þ. e. fyrir árslok 1983, geti tæpast talist raunsæ vegna þess að engin skilmerkileg landnýtingaráætlun verður unnin nema að slíkur kortagrunnur liggi fyrir af landinu sem heild. Auðvitað geta áætlanir verið misjafnlega greinargóðar og misjafnlega ítarlegar, og eflaust má gera eitthvað sem heitir landnýtingaráætlun án slíkra korta. En ég geri ekki ráð fyrir að við hefðum mjög mikil not af slíkri áætlun.

Þetta er raunar svo mikið undirstöðuatriði að það er brýn þörf að vekja athygli þingsins á þessu og að fjárveitingavaldið taki skilmerkilega á þessu máli. Það held ég að sé nærtækasta verkefnið — og hefði verið full ástæða til þess að flytja um það sérstaka þáltill. — að fjármagn verði til reiðu til þess að vinna þetta verk og kaupa nauðsynleg tæki og sinna þeirri vinnu sem til þarf að koma.

Við búum að mjög fullkominni tækni í þessu sambandi. Er þar skemmst að minnast þess sem vaxið hefur upp af geimferðatækninni svokölluðu, geimferðaöldinni, þar sem er fjarkönnun af ýmsu tagi. Það kortaefni, sem hér er um að ræða, yrði þó unnið með myndatöku úr lofti og á grundvelli loftmynda eftir tiltölulega hefðbundnum aðferðum, þó að einnig geti komið til og að gagni megi verða myndir frá gervihnöttum.

Ég tel afskaplega brýnt vegna þessa máls og annarrar skipulagsvinnu í landinu að ekki dragist að fjármagn verði veitt til þessara hluta. Ég hélt um þetta efni smátölu í ríkisstj. á s. l. ári í sambandi við undirbúning fjárlaga, vegna þess að ég óttaðist að svo færi, sem ég hygg að hafi orðið reyndin, að málið fengi ekki jákvæða afgreiðslu hjá fjárveitingavaldinu eða sú stefna væri mörkuð af þar til bærum stjórnvöldum að sækja eftir því fjármagni. Er það þó kannske það fyrsta, að þau ráðuneyti, sem ábyrgð eiga að bera á þeim hlutum, veki athygli á nauðsyn þeirra. Ég vænti að svo hafi verið, og ég átta mig á þeim vanda sem hv. fjvn. á við að glíma til að sinna þeim margvíslegu þörfum sem kallað er eftir og við teljum að þurfi að ná fram. En hér er kærkomið tækifæri til að vekja athygli á þessu nauðsynjamáli, og vænti ég að viðkomandi þingnefnd taki málið til sérstakrar athugunar og skili álitsgerð þar að lútandi.

Einstakir alþm. hafa flutt till., sem lúta að þessu markmiði, um svæðisbundnar landnýtingaráætlanir. Ég minnist t. d. till. sem varaþm. okkar Alþb.-manna á Austurlandi, Sveinn Jónsson, flutti hér í hittiðfyrra, að mig minnir, um svæðisskipulag fyrir Fljótsdalshérað. Sú þáltill. var ekki samþykkt, en hún leiddi til þess, að menn á heimaslóð tóku málið upp og er það komið á góðan rekspöl á Héraði. Oddvitar hafa fjallað um málið, að því er best ég veit, og þar eru komin á samtök um að vinna að slíku svæðisbundnu skipulagi fyrir þetta byggðarlag, Fljótsdalshérað, sem er einmitt ágætt dæmi um svæði sem til skamms tíma hefur að mestu verið bundið við landbúnaðarnot — og þar undir skógrækt sem oft má flokka til landbúnaðar í víðum skilningi — en þar sem margháttuð önnur umsvif eru komin inn í myndina, þ. á m. útivistarnot í ríkum mæli og sumarbústaðabyggð farin að gera vart við sig í kannske meira mæli með óskipulögðum hætti heldur en æskilegt er. Það er einmitt einn þátturinn sem gefa þarf sérstakan gaum, þar sem nokkur óhöpp hafa hent á úrvalsstöðum hérlendis, eins og í grennd Þingvallavatns.

Ég ætla ekki að hætta mér langt út í að ræða hér landnýtingu í sambandi við búsmala, sem mönnum hefur orðið nokkuð skrafdrjúgt um í þessari umr., og ekki er óeðlilegt og ekki kemur á óvart þó að nokkuð mismunandi viðhorf og mismunandi mat sé á þeim þáttum. Það er eins og með fleira í sambandi við nýtingu okkar auðlinda, að mat manna er nokkuð misjafnt á því, hversu mikið megi á þær leggja, hversu mikið megi í þær sækja. Menn treysta misjafnlega þeim upplýsingum, sem fyrir hendi eru, og sjá þetta undir dálitið mismunandi sjónarhorni. Það er út af fyrir sig ekkert athugavert við þetta, og það er um að gera að menn segi sínar skoðanir og túlki sín viðhorf. En hitt er auðvitað mjög brýnt, eins og fram kom í máli hv. síðasta ræðumanns, að afla sem gleggstra upplýsinga, upplýsinga sem byggðar séu á rannsóknum á tölulegum gildum eftir því sem frekast er unnt, þannig að menn þurfi ekki að vera að deila um það sem óvissa ríkir um. Vantar sannarlega mjög mikið á að við getum talað út frá þeirri þekkingu sem æskileg væri um þessi efni. Það á við um fiskstofnana, þar sem mikið hefur þó verið að gert til að safna upplýsingum, en það á ekki síður við um gróðurlendi landsins, þar sem verulega vantar á að upplýsingar liggi fyrir um ástand þess, þó að talsvert hafi verið að því máli unnið með gróðurkortagerð og athugunum af ýmsu tagi.

Hin æskilega stefna í sambandi við notkun lífrænna auðlinda er sú að sjálfsögðu liggur mér við að segja, að ganga ekki á höfuðstólinn. Þetta eru endurnýjanlegar auðlindir og við þurfum að hafa að leiðarljósi að taka ekki meira en til fellur, að tryggja að magn þeirra minnki ekki eða rýrni. Ef þeirri reglu er fylgt trúverðuglega þurfum við ekkert að óttast um þessar auðlindir, en því miður göngum við nú ekki þannig til verka, og m. a. vegna tækniframfara í okkar atvinnuvegum erum við í meiri hættu en oft áður að lenda út á hála braut, ef við höfum ekki varann á, vegna þess hversu stórtæk tæknin er orðin m. a. við veiðar.

Það gildir einnig í sambandi við búsmala, þar sem vetrarforðinn er ekki orðinn lengur hinn takmarkandi þáttur.

Ég vil aðeins segja það sem nokkur almenn orð í sambandi við stöðu gróðurlendis í landinu, tel mig þekkja það nokkuð jafnt í byggð sem óbyggð af ferðum og athugunum, að afar víða hallar þar undan fæti, m. a. vegna beinnar ofnotkunar lands í búfjárbeit. Þetta vita bændur landsins, þetta taka þeir undir. En þeim sem öðrum, sem landsins gæði nota, er vorkunn þó að þeir finni kannske ekki með skjótum hætti leiðir til þess að hverfa frá ofnotkun. Sumir þeirra búa við þær aðstæður að þeir eiga erfitt með að taka það tillit til landsins og landgæða sem þeir þó gjarnan vildu. Þarna reynir líka á samtök manna, að allir leggist á eitt, m. a. þar sem margir nytja sömu afrétt. Þó er ofbeitin engan veginn bundin við afréttirnar, hún er einnig allt of víða í heimalöndum. Og sums staðar á landinu — ég segi sums staðar á landinu án þess að staðfæra það nánar — er ástandið hrikalegt í þessum efnum. Fram hjá því verður ekki horft. Væri hægt að nefna mörg dæmi þar að lútandi, en ég tel að það þjóni ekki sérstökum tilgangi í þessari umr. Ég tel að grg. með þessari þáltill. beri vott um ríkan skilning á þessum vanda ofbeitar og ofnotkunar á gróðurlendi landsins og beri vott um að flm. hafa fullan hug á að þau mál séu tekin eðlilegum og réttum tökum.

Í sambandi við landnýtingaráætlun og landnýtingarskipulag er nauðsynlegt að kortleggja þau not, sem við nú höfum af landinu, og einnig landamerki, þ. á m. landamerki jarða, og færa þau inn eftir bestu vitneskju, þannig að nýtingarrétturinn sé sem ótvíræðastur. Og þá komum við að því sem minnst var á í þessari umr. og menn hafa nokkuð rætt, viðhorfi til eignarréttar á landinu. Það er sannarlega stórmál sem oft hefur verið rætt hér á hv. Alþingi og full nauðsyn er á að menn ræði. Vegna þess að nauðsynlegt er að sem ljósast sé hverjir eru ábyrgir varðandi nýtingu og varðveislu landsins gæða, þá er auðvitað nauðsynlegt að hafa sem skýrast fyrirliggjandi hverjir séu þessir ábyrgðaraðilar, hvort sem þeir hafa nýtingarrétt, eignarrétt í þeim skilningi, skilningi nýtingarréttarins, eða hvort þeir hafa hinn formlega eignarrétt í þeim skilningi sem menn almennast leggja í það hugtak.

Ég vil aðeins víkja að því sem hér hefur verið rætt varðandi dóm Hæstaréttar út af Landmannaafrétti, dóm sem féll í desembermánuði s. l. og af einhverjum misskilningi var mjög mistúlkaður af fjölmiðlum fyrst eftir að hann birtist. Menn hentu þetta á lofti þannig, eftir því sem lesið varð í blöðum — og reyndar heyrðist það í ríkisfjölmiðlunum líka, að ríkið hefði tapað málinu, af ríkinu hefði verið dæmdur eignarrétturinn yfir þessum afrétti. En það var engan veginn niðurstaða meiri hluta Hæstaréttar, þeirra þriggja hæstaréttardómara sem mynduðu meiri hlutann. Minni hlutinn, tveir dómarar, vildi fallast á óskoraðan eignarrétt ríkisins yfir þessu landssvæði, en meiri hlutinn taldi eðlilegra að Alþingi tæki afstöðu til málsins og leiddi til lykta mál sem tekið var upp fyrir alllöngu í sambandi við málarekstur út af þessu landssvæði. Um þetta birtist einmitt í Morgunblaðinu í dag grein eftir Gunnlaug Claessen deildarstjóra málflutningsdeildar fjmrn., tekin upp úr bæklingi þar sem greinin hafði áður birst. Þar segir — með leyfi hæstv. forseta — í niðurlagi forsendna meiri hlutans:

„Hins vegar verður að telja að handhafar ríkisvalds, sem til þess eru bærir, geti í skjóli valdheimilda sinna sett reglur um meðferð og nýtingu landssvæðis þess sem hér er um að ræða, en líta ber til þess, að fyrirsvarsmenn ríkisins hafa viðurkennt „rétt byggðamanna til upprekstrar og annarra afnota, sem lög eða venjur eru fyrir“. Um það efni verður þó eigi fjallað hér eins og mál þetta horfir við.“

Síðan segir Gunnlaugur Claessen: „Niðurstaðan er nánast sú, að enginn eigi beinan eignarrétt við afréttinum. Eignarrétti heimamanna er alfarið synjað og meiri hlutinn telur ríkið ekki hafa sannað sinn rétt nægjanlega. Niðurlag forsendnanna er hins vegar athyglisvert. Það er ljóst, að Alþingi getur ákvarðað eignarrétt ríkisins með lögum, og slík löggjöf yrði ekki metin sem eignarnám, a. m. k. ekki gagnvart þeim, sem voru aðilar þessa máls.“ — Það er Hæstiréttur sem kvað upp þennan úrskurð.

Ég tók þetta mál upp í ríkisstj. fyrir nokkru, m. a. vegna þess, hve niðurstaða Hæstaréttar hafði verið rangtúlkuð í fjölmiðlum, og vakti athygli á því, að eðlilegt væri að ríkisstj. tæki málið upp og leiddi það til lykta með því að flytja frv. á Alþingi um eignarrétt ríkisins á almenningum í landinu, svæði sem þessu. Að mínu áliti er nauðsynlegt að almenn löggjöf verði sett til þess að fá úrskurð um þetta stóra mál, og ég tel að Hæstiréttur hafi með dómi sinum beinlínis vísað því til löggjafarvaldsins að leiða þetta mál til lykta. Ég tel að það sé í senn æskilegt og nauðsynlegt að ekki dragist lengi að úr atriðum sem þessum verði skorið af löggjafanum. Það á engan veginn að verða til þess að taka af mönnum nýtingarrétt, sem þeir hafa unnið sér með hefð, og það vakti ekki fyrir ríkisvaldinu með þeim málarekstri, sem upp var tekinn í sambandi við Landmannaafrétt, og í þeim málflutningi, sem þar var uppi hafður. Það er annað nýtingar- eða afnotaréttur og hins vegar eignarréttur í þrengstu merkingu eða fyllsti eignarréttur, skulum við segja, sem getur veitt mönnum rétt til skaðabóta á grundvelli eignarréttarákvæða stjórnarskrár. Ég held að það sé ekkert síður mikilsvert fyrir þá, sem búa í strjálbýli landsins, fyrir bændur landsins, að þetta mál verði skýrt fyrr en seinna, en fyrir aðra, sem í landinu búa, og fyrir ríkisvaldið og löggjafarvaldið, sem eðlilegt er að taki þetta mál til meðferðar og setji um það löggjöf.

Herra forseti. Ég vildi aðeins víkja að þessu, en því má bæta við, að um þetta urðu umr. í ríkisstj. og hæstv. forsrh. upplýsti að hann hefði þegar tekið málið til athugunar innan síns ráðuneytis. Mér þótti líka eðlilegt að forsrn. hefði um það forgöngu, þar sem málið varðar ríkisstj. alla og fjölmarga málaflokka, ef svo má segja. Ég vænti þess, að framhaldsumræða um þetta mál leiði til þess, að ríkisstj. nái samstöðu um að setja löggjöf um eignarráð á afréttum og almenningum í landinu.

Ég vil svo að endingu, herra forseti, ítreka stuðning minn við það efni sem þáltill. þessi fjallar um. Það er afar gagnlegt að hafa fengið málið inn í þingið með þessum hætti, og ég treysti flm. og hv. þingnefnd, sem málið fær til meðferðar, til þess að fjalla um það skilmerkilega og auka við efni eftir því sem ástæða er til í sambandi við þá stefnumörkun sem hér er að stefnt. síðan er brýnt að þing og stjórnvöld ljái því starfi, sem landnýtingarskipulagið krefst, þann byr, sem til þarf, með nauðsynlegum fjárveitingum.