30.11.1983
Neðri deild: 19. fundur, 106. löggjafarþing.
Sjá dálk 1286 í B-deild Alþingistíðinda. (1133)

16. mál, stjórnarskipunarlög

Flm. (Guðmundur Einarsson):

Herra forseti. Ég mæli hér fyrir frv. til stjórnarskipunarlaga á þskj. 16. Þetta er 16. mál Nd. Flm. auk mín er hv. þm. Kristín S. Kvaran.

Þm. Bandalags jafnaðarmanna hafa lagt fram í hv. Nd. tvö frv. til stjórnarskipunarlaga. Þegar hefur verið mælt fyrir öðru þeirra. Þar var lagt til að efla eftirlitsstörf Alþingis, að þm. skyldu óheimil umboðsstörf í stofnunum framkvæmdavaldsins og að ráðherrar skyldu ekki gegna þingmennsku.

Frv. sem nú er mælt fyrir leggur til að felldur verði niður þingrofsréttur forseta og afnuminn verði réttur til útgáfu brbl. Bæði þessi atriði eiga það sameiginlegt að koma í veg fyrir óeðlilega íhlutun ríkisstjórnar í störf þingsins. Sú fyrri afnemur rétt ráðherranna til að senda þjóðkjörið Alþingi heim og hin seinni útilokar að ríkisstj. setji lög að löggjafarsamkundunni fornspurðri.

Þingrofsréttur forseta er arfur frá þeim tíma er almenningur þurfti að sækja rétt sinn í hendur erfðakónga og einræðisherra. Ef í odda skarst milli þings og þjóðhöfðingja gátu þeir síðarnefndu rofið þing og þar með ógilt umboð þm. sem þó voru kosnir af þjóðinni.

Ákvæði um þingrof hafa aldrei verið í norsku stjórnarskránni og eru alls ekki óhjákvæmilegur þáttur í framkvæmd lýðræðis. Það er raunar augljóst að þetta vald samræmist illa seinni tíma hugmyndum um samskipti þings og stjórnar.

Ágreiningsmál, sem kunna að koma upp á milli þessara aðila, verður að leysa með samningum án þess að handhafar framkvæmdavaldsins hóti þm. með svipu þingrofs.

Efnahagskerfi þjóðarinnar er flókið og viðkvæmt. Þar er lífsnauðsyn að hægt sé að gera góðar framtíðaráætlanir og spár. Slíkar áætlanir eru komnar undir því trausti sem menn telja sig geta haft á frambúðargildi stjórnvaldsathafna. Sú óvissa um gerðir stjórnvalda sem þingrofsmöguleikanum fylgir er eitur á gróandann í efnahagslífinu.

Þessa dagana spyrja menn sig ýmissa spurninga. Menn spyrja sig hvort ágreiningur á vinnumarkaði geti leitt til þingrofs og nýrra kosninga á útmánuðum næsta árs. Einnig spyrja menn sig hvort ný forusta í Sjálfstfl. muni hyggja á landvinninga í stjórnarþátttöku og reyna því að kalla fram kosningar í vor. Hversu hollan telja menn þennan bagga og þessa óvissu vera fyrir framámenn í atvinnulífinu sem eru að reyna að skipuleggja rekstur fyrirtækja sinna í dag?

Þau tilefni sem gjarnan eru notuð til að réttlæta þingrof eru engin þess eðlis að ekki megi bregðast við þeim á annan og nútímalegri hátt. Ef stjórnvöldum þykir ástæða til að leita álits kjósenda á mikilvægum málum, sem koma upp á kjörtímabili þings, er unnt að skjóta þeim til þjóðaratkvgr. án þess að til þingrofs þurfi að koma. Það er athyglisvert að velta því fyrir sér fræðasetningarinnar vegna að handhafar forsetavalds geta rofið þing og það er einnig hægt að rjúfa þing sem aldrei hefur komið saman. Í því sambandi er vert að minnast þess ástands sem ríkti á Íslandi sumarið 1983, þegar ríkisstj. synjaði nýkjörnu þingi um að koma saman og tveir handhafar forsetavalds af þremur sátu í ríkisstj.

Í skýrslu stjórnarskrárnefndar, sem gefin var út í jan. 1983, er lögð til sú meginbreyting að ekki verði unnt að rjúfa Alþingi nema með samþykki þess sjálfs.

Með hliðsjón af framangreindu, um áhrif óstöðugleika í stjórnarathöfnum, kúgunaráhrif þingrofssvipunnar og að auki það ægivald sem ríkisstjórnir hafa yfir þingflokkum sínum, telja flm. þessa frv. að tillögur stjórnarskrárnefndarinnar gangi of skammt. Við teljum að þingrofsréttinn eigi með öllu að afnema.

Snúum okkur að brbl. Ýmislegt hefur verið rætt og ritað um að Alþingi hafi glatað að talsverðu leyti frumkvæði í lagasetningu. Orsakir þess eru vafalaust margar, en þessar hafa verið nefndar:

1. Ráðherrar hafa yfirburðaaðstöðu til gagnasöfnunar og tæknilegrar úrvinnslu. Það leiðir til þess að sífellt stærri hluti löggjafarvaldsins er framseldur til ráðuneyta. Þetta gerist bæði með samþykkt þáltill. og ákvæðum í lögum um reglugerðasmíð embættismanna. Um þetta má ýmislegt segja. Þetta á náttúrlega sínar eðlilegu skýringar. Nútímalagabálkar geta verið langir, strangir og erfiðir viðfangs. Það er því kannske eðlilegt að útfærsla þeirra sé í höndum tæknimanna. Á hinn bóginn verður að gæta þess að tilættan löggjafans glatist ekki í meðförum embættismannanna.

2. Það atriði sem kannske hefur verið mönnum enn meiri þyrnir í augum er það, að ríkisstjórnir hafa misnotað meira en aldargamalt ákvæði í stjórnarskrá um setningu brbl.

Þetta frv. miðar að því að ná aftur til þingsins hluta frumkvæðisins til lagasetningar með því að afnema rétt framkvæmdavaldsins til setningar brbl. Rétturinn til að setja brbl. á rætur sínar að rekja til þess tíma er þing starfaði aðeins tvo mánuði á ári og það einungis annað hvert ár. Þá var augljóst að stjórnkerfið vann ekki án þessa réttar, enda hafa ákvæði um þetta staðið í stjórnarskrá síðan hún var sett 1874. Auk þess voru samgöngur erfiðar á landinu og sambandsleysi milli manna og landshluta. Þótt ástæður hafi þannig verið ærnar fyrir heimildarákvæði sem þessu voru engu að síður gerðar þær kröfur í stjórnarskránni að brýna nauðsyn þyrfti að bera til setningar brbl. Þær fórnir sem alþýða álfunnar færði til að sækja lýðréttindi sín í hendur valdastéttanna voru lagasmiðunum í fersku minni. Því var þá, fyrir rúmum 100 árum, áskilið að einungis í undantekningartilfellum, þ.e. þegar brýna nauðsyn bæri til, væri þjóðhöfðingjum og ríkisstjórnum leyfilegt að setja lög.

Ekki leikur minnsti vafi á því að ríkisstjórnir allra flokka hafa á síðari árum misnotað þennan rétt stórkostlega. Þær hafa böðlast áfram í brbl.- setningu og alls ekki virt hina gömlu varúðarreglu um brýna nauðsyn. Það er raunar komið svo að ríkisstjórnum virðist kærast að setja stórvirk lög um efnahagsmál í þinghléum eða milli þinga. Þannig eru þm. meinuð eðlileg skoðanaskipti um kosti og lesti laganna fyrr en eftir gildistöku þeirra þegar menn standa frammi fyrir þeim sem gerðum hlut. Nú gefst ríkisstjórnum tækifæri til að króa eigin þingflokka af í herbergjum sínum og beygja þá til fylgis án þess að frjáls og eðlileg skoðanamyndun með þátttöku stjórnarandstöðu fái að eiga sér stað. Þannig koma fundir þingflokka ríkisstjórna fyrir luktum dyrum í bakherbergjum í stað þinglegrar meðferðar.

Ýmsir hafa sagt þessu atferli til afsökunar að ríkisstjórnir gæti þess gjarnan að tryggja þingmeirihluta fyrir brbl. sínum. Það skiptir ekki máli í þessu sambandi þótt mönnum þyki þingræður ekki hafa stórvægileg áhrif á afgreiðslu mála í þingi. Ber þó þess að gæta að opnar umr. þar að viðstöddum áheyrendum og fulltrúum fjölmiðlanna eiga að segja fólkinu í landinu hvernig pólitískar línur liggi í málum. Mikilvægur þáttur lýðræðis er upplýsing er tryggir að öll sjónarmið fái að koma fram í málinu og með því er tryggður réttur minni hlutans til þess að hafa áhrif. Um það snýst lýðræði. Meiri hlutinn þarf ekkert lýðræði til að ráða. Hann ræður hvort sem er í krafti styrks síns og yfirburðaaðstöðu. Þegar brbl. eru sett er þessi mikilvægi þáttur vanræktur.

Nýleg og augljós dæmi um misnotkun brbl.-heimildarinnar eru náttúrlega frá s.l. sumri þegar brbl. voru sett um alls kyns hluti, stóra og smáa, allt frá afnámi lýðréttinda til tollmeðferðar á gráfíkjum. Ef svo stór tilefni gefast að ástæða þykir til að bregðast við með lagasetningu er augljóst að tilefnið er einnig nægilega stórt til að þjóðkjörið Alþingi sé kallað saman. Slíkt er nú hægt að gera með örstuttum fyrirvara án nokkurs kostnaðarauka. Neyðarréttur stjórnvalda er hins vegar ávallt í gildi ef mjög bráða atburði ber að, t.d. styrjöld. Þannig hafa stjórnvöld ráðrúm til að bregðast við á nauðsynlegan hátt ef svo ólíklega vill til að Alþingi næst ekki saman nægilega fljótt. Það er því augljóst að brbl. eru hvorki siðferðilega réttlætanleg né nauðsynleg stjórnkerfisins vegna.

Í umr. sem urðu um brbl.-setningu á fyrstu dögum þingsins í haust svaraði hæstv. forsrh. gagnrýninni með því að telja upp fjölda brbl. yfir ákveðið tímabil og segja að hæstv. ríkisstj. væri ekki verri en aðrar. Það var undarlegt að heyra þar notuð til afsökunar fyrir brbl. í sumar nákvæmlega þau rök sem eru sterkust gegn brbl.setningu, þ.e. að hin tíða brbl.-setning um smáa hluti og stóra sýnir að ríkisstj. er ekki treystandi til að fara með þetta vald. Því teljum við að þennan beiska kaleik skuli frá henni taka. Það er vont að hafa svona freistingar fyrir mönnum. Til þess eru freistingarnar að falla fyrir þeim og ýmsir góðir drengir hafa fallið í þær grafir að hagnýta sér þessi réttindi.

Hv. þm. Þorsteinn Pálsson, formaður Sjálfstfl., hefur margtekið fram að að sínu mati hafi neyðarástand ríkt á Íslandi í vor og ríkisstj. því neytt neyðarréttar til að gera svo stórkostlega hluti eins og að afnema samningsrétt. Þá er mér spurn: Úr því að ástandið var svona slæmt, var þá ekki ástæða til að kveðja Alþingi saman, Alþingi sem var kosið eftir kosningabaráttu sem snerist að langmestu leyti um efnahagsmál? Það skiptir kannske ekki máli þótt þetta þing hafi verið kosið á grundvelli efnahagsmátaumræðu. Menn telja kannske að Alþingi hafi ekkert vit á efnahagsmátum. Þeir eru kannske sammála ritstjóra Tímans sem skrifaði í sumar með leyfi forseta: „Það gat verið álitamál hvort kalla ætti þing saman í sumar. Ýmis rök mæltu með og önnur ekki. Mikilvægust voru þau að ríkisstj. þyrfti tíma til að undirbúa frekari aðgerðir, t.d. varðandi fjármagnskostnaðinn, og myndi þinghald tefja þennan undirbúning. Betra væri líka að nokkur reynsla væri fengin af aðgerðunum áður en þingið fjallaði um þær. Þessi viðhorf réðu úrslitum.“

Mig langar til að endurtaka næstsíðustu setninguna: „Betra væri líka að nokkur reynsla væri fengin af aðgerðunum áður en þingið fjallaði um þær.“ Svo mörg voru þau orð. Alþingi hefur ekki vit á að fjalla um efnahagsmál. Þess vegna er betra að setja brbl. og leyfa þinginu síðan að skoða árangurinn. Þetta er eins og nokkurs konar tilraunastarfsemi í efnahagsmálum. Þetta eru dæmi um ógöngur sem bestu menn komast í þegar þeir þurfa að réttlæta misbeitingu brbl.-réttarins.

Í skýrslu stjórnarskrárnefndar frá jan. 1983 er lögð til breyting á 28. gr. stjskr. um brbl. Í ljós kemur við lestur till. að þar er vald stjórnar til brbl.-setningar ekki þrengt samkvæmt tillögu nefndarinnar, heldur eru lagðar til breytingar á meðferð mála. T.d. er þar kveðið á um að efni brbl. skuli kynnt fyrir þingnefnd áður en lögin eru sett og að lögin skuli lögð fyrir þing í þingbyrjun. Þetta er út af fyrir sig til bóta. Hins vegar hefur þetta ekki áhrif á hinn andlýðræðislega skikk sem er fólginn í beitingu brbl. Fundir þingnefnda eru ekki fyrir opnum tjöldum, fólkið í landinu fær ekki að vera vitni að þeim skoðanaskiptum sem þar fara fram. Svo geta menn spurt sig eftir reynsluna frá síðasta sumri: Fyrir hvaða þingnefnd átti að leggja brbl. í sumar?

Tillaga stjórnarskrárnefndar er því tilraun til að mýkja svolítið þessa ósæmilegu aðferð en tekur hins vegar ekki á aðalvandanum, sem er sá að réttur skuli yfirleitt vera til setningar slíkra laga.

Með hliðsjón af þeim atriðum sem talin hafa verið upp hér að framan telja flm. þessa frv. tillögu stjórnarskrárnefndar algjörlega ófullnægjandi. Því er hér lagt til að þetta gamla úrelta ákvæði verði fellt úr stjórnarskrá lýðveldisins.

Herra forseti. Ég legg til að málinu verði vísað til hv. allshn. Ég hef lokið máli mínu.