25.10.1983
Sameinað þing: 8. fundur, 106. löggjafarþing.
Sjá dálk 260 í B-deild Alþingistíðinda. (213)

4. mál, framkvæmd byggðastefnu

Flm. (Stefán Benediktsson):

Herra forseti. Ég mæli hér fyrir till. til þál. á þskj. 4 um gerð frv. um framkvæmd byggðastefnu. Flm. eru auk mín Guðmundur Einarsson, Kolbrún Jónsdóttir og Kristín S. Kvaran.

Byggðavandamál eiga sér orsakir í ójafnri þróun eða aðstöðu og þá sérstaklega ójafnri aðstöðu til framfara. Slík þróun hefur orðið í öllum iðnvæddum löndum, bæði stórum og litlum.

Byggðavandamál eiga sér mismunandi orsakir. Auðlindagrunnur héraða er mismunandi, en í dag er þetta ekki lengur alvarleg ástæða fyrir mismunandi þróun. Í mörgum löndum eru vandamál á þeim svæðum þar sem mikið er um gamlar iðngreinar sem áður voru stórar og mannaflafrekar, en hefur farið hnignandi.

Einkenni vandamálasvæða eru margs konar. Íbúaþróun staðnar eða fækkun er mikil. Mikið er um brottflutning, bæði innanlands og til annarra landa. Tekjur eru litlar, atvinnuþátttaka er lítil og atvinnuleysi er mikið. Lélegt ástand er í þjónustu, menntun lítil o.s.frv. Lítið er um framfarir, a.m.k. minna en fyrir landið allt.

Einkenni vandamálasvæða hafa verið að breytast. Dregið hefur almennt úr hagvexti og því hafa möguleikar fólks til að bæta stöðu sína með því að flytja milli staða minnkað. Nýjar legundir vandamálasvæða hafa hlotið meiri athygli, t.d. í seinni tíð innri hlutar stórra borga, jafnvel borga sem ekki eru miklu stærri en Reykjavík.

Hér á landi hafa orðið til svæði, sem byggðavanda eiga við að etja, ekki síður en annars staðar.

Fram að fimmta áratug þessarar aldar var í gangi ör þéttbýlismyndun án þess að um verulegt misvægi væri að ræða. Reykjavík óx þá sýnu mest. Það var eðlilegt.

Eftir heimsstyrjöldina og fram til u.þ.b. 1970 varð veruleg byggðaröskun í landinu. Fólksfækkun varð á landsbyggðinni, jafnvel á þéttbýlisstöðum, en gífurlegur vöxtur og spenna á suðvesturhorni þessa lands. Tekjur voru lágar úti á landi þrátt fyrir tímabundin uppgrip og atvinnuleysi víða, einkum árstíðabundið.

Engar almennar skýringar á byggðaþróun hafa verið settar fram sem einhlítar geta talist. Það sem byrjar að vaxa heldur áfram að vaxa og á það jafnt við um atvinnulíf og byggð. Við stækkun myndast ákveðið hagræði sem svo knýr áfram hjólin. Farvegir myndast fyrir fjármagn og ákvarðanatöku sem leiða til framhalds þróunar sem farin er af stað. Staðsetning framleiðslu vegna hráefna og markaðar var mikilvæg, en mikilvægi flutningskostnaðar hefur farið ört minnkandi. Líta má svo á að margir stórir bæir hafi enga slíka staðsetningarhagkvæmni, a.m.k. ekki lengur.

Í stað hins fyrra hagræðis af samþjöppun getur svo komið óhagræði vegna þrengsla og spennu. Þetta óhagræði skiptist í tvennt, ef hugsað er út frá sjónarmiði atvinnurekstrar, annars vegar er kostnaður sem leggst á fyrirtækið í formi hærri launa og annarra hærri kostnaðarliða. Hins vegar er svo hinn aukni félagslegi kostnaður í formi dýrra gatnaframkvæmda og þess háttar. Er þá ekki minnst á afleiðingar stórbæjarlífs á ýmsa einstaklinga sem undir verða. Samfélagsmunstur stórbæja er af mörgum talið hafa á sér neikvæðar hliðar, samanborið við dreifbýli.

Skilgreining byggðastefnu hefur vafist fyrir mörgum, einkum á þann veg að undir þann þátt er ýmislegt fellt sem þar á alls ekki heima. Þó er engin einhlít skýring eða skilgreining til. Í fáum orðum mætti reyna að orða markmið byggðastefnu á þann veg, að byggðastefnan sé viðleitni ríkisvaldsins til að jafna aðstöðu manna til búsetu á Íslandi. Aðgerðum ríkisvaldsins í þessu augnamiði er ætlað að stuðla að því að nýttir séu til fullnustu þeir möguleikar sem hvert hérað landsins og íbúar þess búa yfir til vaxtar arðbærri atvinnu og þjónustu, til mótunar heilbrigði samfélags og umhverfis, að ryðja burt hindrunum í vegi fyrir eðlilegri þróun byggðar, að gera sem flestum mögulega búsetu og starfssvið eftir óskum.

Erfitt er að gera upp á milli almennra og sérstakra aðgerða stjórnvalda sem hafa ábyrgð. Aðgerðir í samgöngumátum má taka sem dæmi um almennar aðgerðir sem mikil áhrif hafa á byggðaþróun, ásamt ýmissi annarri fjárfestingu í grunngerð. Ekki er þó venjan að telja slíkar framkvæmdir til aðgerða í byggðamálum. Hægt er að hugsa sér að ef búið er að setja ákveðin markmið, t.d. í samgöngumálum almennt, séu þær framkvæmdir, sem nauðsynlegar eru til að ná þeim, kallaðar almennar aðgerðir. Þær aðgerðir í samgöngumálum, sem ekki er hægt að réttlæta með tilliti til almennra markmiða, en nauðsynlegar teljast engu að síður, eru þá aðgerðir í byggðamátum. Þær ætti því að fjármagna sérstaklega sem slíkar.

Mikil áhersla er lögð á byggðastefnu í nágrannalöndum okkar, sérstaklega í Noregi, Svíþjóð og Finnlandi, en eðlilega er nokkuð minna um aðgerðir í byggðamálum í jafnþéttbýlu landi og Danmörku. Í engu þessara landa er deilt um réttmæti þess að reka byggðastefnu. Aðgerðir þær sem beitt er eru af ýmsum toga.

Öllum löndunum er það sammerkt að þeim er skipt í svæði sem mismikillar aðstoðar njóta. Af aðgerðum sem beinast að fjárfestingu einkafyrirtækja má nefna viðbótarlán og styrki, veitingu ábyrgða og skattaívilnanir. Fyrirtæki sem flytja frá stórbæjum á landsbyggðina fá til þess styrki og einnig til að þjálfa starfslið eða flytja það. Mikil áhersla er lögð á ráðgjafarþjónustu við fyrirtæki og má þar sérstaklega nefna iðnráðgjafa úti í héruðunum. Til er jafnvel að flutningskostnaður á vörum frá framleiðslustað til markaða í stórbæjum sé niðurgreiddur. Það mál var á sínum tíma kannað hér á landi, en ákveðið að fara ekki út á þá braut.

Mikið hefur verið byggt af iðngörðum og iðnaðarmiðstöðvum. Í Noregi verða þau fyrirtæki sem ætla að ráðast í stórframkvæmdir að hlíta ráðgjöf um staðarval, þannig að tryggt sé að landsbyggðin njóti sannmælis. Í sumum nágrannalandanna eru laun niðurgreidd eða hafa verið. Í Stóra-Bretlandi var allur launakostnaður í vandamálahéruðunum niðurgreiddur þar til íhaldsstjórnin felldi þetta niður í upphafi valdatíma síns. Í Svíþjóð fæst töluverður hluti af launum nýliða sem ráðnir eru niðurgreiddur. — Þetta eru eingöngu fá dæmi um hvernig að byggðamálum er staðið í nágrannalöndum okkar.

Fjárhagslegar aðgerðir í byggðamátum hérlendis hafa verið mun einfaldari í sniðum en í nágrannalöndunum. Þær hafa nær eingöngu falist í viðbótarfjárfestingartánum með lágum vöxtum og að litlu leyti í styrkveitingum. Svæðaskipting hefur ekki verið formleg. Aðgerðir höfðu þó veruleg áhrif á sínum tíma, ef marka má það að búsetuþróunin varð á áttunda áratugnum landsbyggðinni mjög í hag. Nú hefur þetta aftur á móti snúist við.

Í öllum nágrannalöndum okkar er stunduð áætlanagerð sem hluti af aðgerðum í byggðamálum. Hún er ekki einungis stunduð til að segja fyrir um hvað muni gerast, heldur til þess að fyrirsvarsmenn héraða geti gert sér betri grein fyrir stöðu sinni og möguleikum. Ýmsar aðgerðir eru einnig framkvæmdar til að efla framtak og nýsköpun í atvinnulífinu.

Byggðadeild Framkvæmdastofnunar hefur tekið sér þetta hlutverk í hinu íslenska stjórnsýslukerfi, enda lagaákvæði um starfsemi deildarinnar mjög almenn. Starfseminni má skipta í þrjú meginsvið:

Formleg áætlanagerð má segja að skiptist í tvennt. Annars vegar eru gerðar áætlanir fyrir héruð, sem fjalla um stöðu þeirra og möguleika, en að mestu án tillagna um útvegun fjármagns til einstakra aðgerða. Hins vegar gerir deildin áætlanir um jaðarbyggðir sem hætta er á að leggist í eyði. Þessar áætlanir eru um framkvæmdir og fjármögnun þeirra. Áætlanir eru unnar að beiðni og frumkvæði ýmissa aðila; Alþingis, heimamanna og deildarinnar sjálfrar.

Byggðadeild hefur mjög tengst þeirri vinnu sem undanfarin ár hefur tengst umræðum um iðnþróun og aðgerðir í þeim málum. Þetta varðar bæði stóriðju og smærri iðnað. Iðnráðgjafastarfsemi á landsbyggðinni er til að mynda runnin undan rótum deildarinnar.

Í þriðja lagi má svo telja hlutverk deildarinnar í upplýsingamiðlun, bæði hagtölur og flest annað milli himins og jarðar. Þetta er í dag ekki hvað síst mikilvægt hlutverk þessarar deildar.

Hvað er fram undan? Að mínu áliti munu aðgerðir í byggðamátum í framtíðinni mótast meira en áður af annars konar vinnuaðferðum en beitt hefur verið hingað til. Er þar átt við aukna samvinnu við forsvarsmenn fyrirtækja og sveitarfélaga við að byggja upp framtak og skapa umhverfi sem er jákvætt fyrir nýsköpun í atvinnulífi. Ljóst er að sú tegund útlánastarfsemi sem hingað til hefur verið stunduð dugar alls ekki ein sér, þó að aðgerðir þurfi oftast að hafa stuðning af peningum. Iðnaður mun skipta miklu máli fyrir byggðaþróun næsta áratug. Skiptir miklu máli hvar slíkum fyrirtækjum verður valinn staður og hvernig þeim verður fyrir komið. Rafeindatækni, m.a. í fjarskiptum, gefur nýja möguleika sem nauðsynlegt er að nýta út í ystu æsar til að hafa jákvæð áhrif á byggðaþróun. Hægt verður að veita mjög mikið af þjónustu út um allt land með aðstoð þessarar nýju tækni. Margir vinnustaðir munu geta verið hvar sem er. Það verður mögulegt fyrir ákveðnar starfsstéttir að vinna í Reykjavík, en búa jafnvel á Þórshöfn.

Til að taka af allan vafa telur Bandalag jafnaðarmanna byggðastefnu nauðsynlega og eins og áður segir að verkefni hennar sé að stuðla að fullnýtingu þeirra möguleika sem hvert hérað landsins og íbúar þess búa yfir til arðbærs vaxtar í atvinnulífi og þjónustu. Aðgerðir yfirvalda eiga að ryðja úr vegi hindrunum sem hefta óeðlilega þróun byggðar og gera sem flestum einstaklingum mögulegt að velja búsetu og starf að óskum. Stefnumörkun í byggðamálum í þessa veru er í raun og veru engin nú. Í hugum flestra er byggðastefna í dag nánast samnefnari fyrir aðgerðir sem eru í mótsögn við skynsamleg þjóðfélagsmarkmið.

Við gerð byggðastefnu í framtíðinni verður að afmarka skýrt þrjá verkþætti, þ.e. áætlunargerð, ákvarðanatöku og fjármagnsútvegun.

Hvað varðar áætlunargerðina telur BJ nauðsynlegt að byggðadeild verði gerð að sjálfstæðri stofnun, sem vegna hlutverks síns á heima undir stjórn félmrn. Því næst er nauðsynlegt að afmarka hlutverk deildarinnar með reglugerð, þannig að starfshættir hennar séu skýrt afmarkaðir.

Þegar talað er jafnmikið um áætlunargerð og ég hef gert hér er ekki verið að tala um framleiðsluskipulag, eins og við þekkjum úr öðrum löndum og sérstaklega austan tjalds. Það vill brenna við að íslenskir stjórnmálamenn líti gjarnan þannig á þær áætlanir sem þegar hafa verið gerðar af byggðadeild. Áætlanir eiga að vera vettvangur til að setja fram kosti um framtíðarþróun einstakrar byggðar og afleiðingu vals á milli leiða. Þær eru nauðsynlegar sem viðmiðun vegna þeirrar samræmingar sem vera á milli hinna ýmsu greina atvinnulífs og félagslegrar þjónustu. Þess vegna geta þær aldrei verið beinn grundvöllur til útlánastarfsemi. Semja verður ákveðna vinnu- og viðmiðunarreglur fyrir gerð byggðaáætlana. Áætlanir þessar verða að fá formlegt gildi með lögum eða reglugerð. Hlutverk byggðaáætlana er að vera rammi um nauðsynlega samræmingu aðgerða varðandi það hérað sem áætlunin nær til, með sérstakri áherslu á aðgerðir til eflingar atvinnulífs, og brýna nauðsyn ber til að þessar áætlanir verði tengdar byggingarskipulagi eins og það er framkvæmt í dag. Það er því líka nauðsynlegt að þessar áætlanir fái lögbundna stöðu í stjórnkerfinu. Hjá því verður ekki komist. Ákvörðun um val milli leiða er tekin af heimamönnum, þ.e. sveitarstjórnum á viðkomandi áætlanasvæði.

Þegar byggða- og áætlunardeild Framkvæmdastofnunar ríkisins hafa verið settar undir umsjón félmrn. telur BJ eðlilegt að lánadeild og stjórn Framkvæmdastofnunar ríkisins hætti störfum. Bein tengsl milli byggðaáætlana og útlánastofnana af því tagi sem Framkvæmdastofnun ríkisins er eru beinlínis óeðlileg og óheilbrigð. Reynsla undanfarinna ára af Framkvæmdastofnun og kommissörum hennar hefur ekki sannað ágæti þessarar ráðstöfunar. Lánveitingar Framkvæmdastofnunar hafa tekið mið af pólitískum stundarhagsmunum, en ekki efnahagslegum langtímahagsmunum, eins og vera ætti. Samkvæmt stjórnarskrá Íslands fer Alþingi með fjárveitingavald og það hefur sýnt sig að það aukna fjárveitingavald sem Framkvæmdastofnun er, þar sem alþm. sitja á stólum útlánastjóra, hefur verið til hreinnar óþurftar fyrir þjóðarbúið.

Að mati BJ er ekki hægt að setja því ákveðnar skorður fyrir fram hvaða hlutdeild Alþingi á í því að fjármagna byggðaáætlanir. Byggðaáætlun er samræming aðgerða á mjög mörgum sviðum og því verður að ganga út frá því í upphafi að hægt sé að fjármagna mjög marga þætti hennar úr eigin sjóðum heimamanna eða með peningum fengnum að láni í bönkum. Það gefur auga leið að fjárveitingar ríkis eða Alþingis til byggðamála eru opinber viðurkenning á þjóðhagslegri hagkvæmni slíkra aðgerða og því teknar fram yfir aðgerðir á einhverjum öðrum sviðum samneyslu. Ef menn vilja halda því fram að eðlilegt sé að nota skattpeninga landsmanna til útlánastarfsemi líkt og gert hefur verið í Framkvæmdastofnun, þ.e. í Byggðasjóði og Framkvæmdasjóði, verða menn líka að hugleiða hvort ekki sé eðlilegt að skila landsmönnum aftur vöxtum af þessari útlánastarfsemi til þess að hún geti þannig haft áhrif til lækkunar á opinber gjöld þeirra.

Þar sem þessi till. varðar sveitarstjórnarmenn mjög miklu er gert ráð fyrir því, miðað við núverandi aðstæður á þingi, að þeir eigi þriðjung fulltrúa í nefnd þeirri sem fjalla mun um mál þetta.

Mikil umræða hefur farið fram á undanförnum árum um skipan sveitarstjórnarmála. Þrátt fyrir tillöguflutning af ýmsu tagi á undanförnum árum hefur ekki enn fengist nein endanleg niðurstaða í mál þessi og tel ég því ekki tímabært að blanda þeim inn í umr. um byggðastefnu. Forsendur byggðaáætlunar eru margvíslegar og hreppaskipting ekki nema ein þeirra. Aðalatriðið er að markmið byggðastefnunnar séu skýr og augljós. Þau varða fólk og þá skipta hreppamörk ekki öllu máti. Fjárveitingar Alþingis til byggðamála eiga að ráðast hverju sinni af þjóðarhagsmunum, hvort heldur er um að ræða fjárhagslega eða félagslega.

Herra forseti. Ég geri það að till. minni að þáltill. þessari verði vísað til atvmn. Sþ.