07.02.1984
Sameinað þing: 45. fundur, 106. löggjafarþing.
Sjá dálk 2636 í B-deild Alþingistíðinda. (2319)

121. mál, stjórnsýslulöggjöf

Flm. (Gunnar G. Schram):

Herra forseti. Ég mæli hér fyrir till. til þál. um undirbúning að setningu almennrar stjórnsýslulöggjafar og flyt þá till. ásamt fimm öðrum þm. hér í Sþ. Þau sjónarmið sem liggja að baki þessum tillöguflutningi eru fyrst og fremst tengd réttarörygginu í landinu. Stjórnsýslan er mjög mikilvæg og viðamikil grein framkvæmdavaldsins og miklu skiptir að á því sviði og í þeim efnum séu fyrir hendi ljósar, skýrar og ótvíræðar reglur sem ekki síst lúta að því hver er réttur borgaranna, hver ráð eru þeim tiltæk til þess að leita réttar síns til yfirvalda til þess að fylgjast með gangi mála sinna þegar þau eru til meðferðar hjá yfirvöldum landsins eða stjórnsýsluaðilum eins og nú er orðin tíska að nefna þá, hafa tækifæri til að koma þar að sjónarmiðum sínum, rökstyðja málflutning sinn og þá jafnframt kæra yfir úrskurðum, ákvörðunum niðurstöðu yfirvalda ef menn telja að á einhverju hátt hafi verið á hlut þeirra gengið.

Þótt undarlegt megi virðast höfum við ekki hér á landi neina heildarlöggjöf í þessum efnum. Við höfum hins vegar á öðrum sviðum tiltölulega fullkomnar og ítarlegar lagasetningar um meðferð mála og þá á ég við réttarfarslöggjöf sem hefur verið fyrir löngu mjög ítarlega sett hér á landi, bæði um meðferð einkamála, löggjöf frá 1936 og ítarlegri löggjöf um meðferð opinberra mála eða refsimála sem síðast var sett og endurskoðuð 1974. Í þessum tvennum löggjöfum er fjallað mjög ítarlega um þau formsatriði sem gæta þarf við gang mála, hvernig standa beri að afgreiðslu mála fyrir dómstólum landsins og hvaða reglna ber þar að gæta og þá jafnan með hagsmuni þeirra aðila sem til dómstólanna leita eða eru ákærðir í huga. En þótt undarlegt megi virðast skortir algerlega sambærilega heildarlöggjöf um meðferð mála í stjórnsýslunni hér á landi. Því er þessi þáltill. flutt að bæta þar úr skák eða gera til þess nokkra tilraun.

Ég vil drepa hér á nokkur meginatriði í þessu efni mínu máli til skýringar sem er að finna í grg. með till. Þar er minnst á þá nauðsyn að hér séu settar reglur, bæði forms- og efnisreglur, varðandi undirbúning mála og úrlausn mála hjá stjórnvöldum, þ. á m. — og það er ekki síst mikilvægt — um rétt þegnanna til þess að fylgjast með meðferð mála hjá stjórnvöldum og koma þar að sjónarmiðum sínum og andmælum ef svo ber undir og menn telja nauðsyn á.

Íslenskur stjórnarfarsréttur byggist að mjög miklu leyti enn þann dag í dag á óskráðum reglum og viðurkenndar stjórnsýslureglur varðandi málsmeðferð eru mjög fáar hér á landi. Af þessu leiðir að þeir sem þurfa að leita réttar síns hjá stjórnvöldum standa gjarnan höllum fæti. Oft er ekki ljóst hver er réttur þeirra við málsmeðferðina, m.a. hvort þeir megi koma á framfæri skoðunum sínum og sjónarmiðum við málsmeðferð og ákvarðanatöku og þá í hvaða mæli.

Þar að auki skortir beinlínis skráðar og jafnvel einnig óskráðar réttarreglur um mörg mikilvægustu svið stjórnarfarsréttarins sem sérstaklega lúta að réttindum og skyldum borgaranna. Sem dæmi má taka útgáfu ýmiss konar leyfa en slík útgáfa er mjög algeng eins og menn vita og mörg eru þau leyfi sem hver einasti borgari þarf að sækja um jafnvel á hverju ári. Oftast er ekki að finna neinn lagabókstaf um það hvort stjórnvald skuli t.d. rökstyðja synjun sína um leyfi. Þá er ekki að finna ótvíræðar reglur um það hvort stjórnvaldi sé yfirleitt skylt að veita umsækjanda aðgang að upplýsingum sem synjunin um leyfi byggist á. Hið sama gildir í öðrum tilvikum að reglur skortir almennt um skyldu stjórnvalda til þess að veita hlutaðeigandi aðgang að upplýsingum um mál sem hann á hlut að og skyldu stjórnvalda til að rökstyðja almennt úrskurði sína. Hér fyrir hinu háa Alþingi hefur legið frv. um upplýsingaskyldu stjórnvalda sem mjög mundi bæta úr skák í þessum efnum þar sem slík upplýsingaskylda er lögð á stjórnvöld eftir nánar tilteknum reglum og kveðið á um rétt borgaranna til þess að fá aðgang að skjölum, heimildum sem mál þeirra varðar, en því miður hefur þetta frv. ekki náð fram að ganga.

Einnig skortir í íslenskum stjórnarfarsrétti almennar settar reglur eins og ég vék að áðan um heimild manna til að koma að andmælum við meðferð mála sem þá varða og eru til úrskurðar eða úrlausnar hjá stjórnvöldum. Mjög bagalegt er að menn skuli ekki hafa til þess ótvíræðan rétt. Málin eru afgreidd fyrir lokuðum dyrum án þess að hlutaðeigandi sé kunnugt um í fyrsta lagi hvenær mál hans er tekið fyrir og í öðru lagi að honum gefist tækifæri til þess að sjá þann rökstuðning sem uppkast hefur verið gert að um afgreiðslu málsins og, sjái hann ástæðu til, heimila honum að koma fram andmælum við þá meðferð sem til stendur að málið fái. Hér er um grundvallarréttaröryggis- og mannréttindaatriði að ræða sem tryggja ætti hverjum einstaklingi. Þarf naumast fram að taka að mjög vel er séð fyrir því í löggjöf nánast allra okkar nágrannalanda en getur varla heitið að stafur finnist fyrir í okkar löggjöf, slík almenn regla er ekki til eins og ég var að nefna.

Annað atriði sem auðvitað skiptir hér miklu máli er hæfi stjórnvalda, þ.e. spurningin um það hvort yfirvald sem með mál manns fer er vanhæft að einhverju leyti af einhverjum orsökum, hvort það hefur einhver tengsl við málið, persónuleg tengsl, frændsemistengsl við aðila málsins sem gera það vanhæft til að taka það til meðferðar og úrskurðar. Slíkar reglur skortir. Við höfum þessar reglur hins vegar í réttarfarinu og hvað varðar dómara en ekki á þessu sviði. Að vísu virðast flestir vera því sammála að skv. íslenskum lögum megi enginn taka þátt í meðferð mála í stjórnsýslunni ef úrslit málsins varða verulega hagsmuni hans og það er reglan sem gildir fyrir dómstólunum. Þessi réttarregla hefur þó verið margbrotin í íslenskri stjórnsýslu þrátt fyrir þá hættu sem það hlýtur óhjákvæmilega að hafa í för með sér.

Hér á landi er ekki til embætti umboðsmanns Alþingis en það hefur verið stofnað í ýmsum nálægum löndum. Hlutverk umboðsmannsins er að taka við kærum og kvörtunum frá borgurunum sem telja að yfirvöld hafi á einhvern hátt gengið á hlut þeirra. Þá er unnt að koma fram leiðréttingum vegna aðgerða stjórnsýsluyfirvalda á ýmsan hátt með aðgerðum og fyrir tilstilli og atbeina umboðsmannsins. Þetta starf, þetta embætti, hefur ekki verið lögleitt hér á landi þótt till. hafi komið fram um það hér á þingi og það oftar en einu sinni. En það mundi mjög bæta hér úr skák ef menn sem telja að yfirvöld hafi gengið á rétt þeirra gætu leitað til hlutlauss embættismanns sem hefur það verkefni eitt að kanna mál þeirra og athuga hve mikill sannleikur er fólginn í gagnrýni þeirra á yfirvöld og komist til botns í því hvort yfirvald hefur misfarið með vald sitt í því máli sem skotið er til embættisins.

Starf umboðsmanns hefur verið lögtekið m.a. í Noregi, Danmörku og Svíþjóð. Kærur og kvartanir berast til þessara manna svo þúsundum skipta á ári hverju. Það sér hver maður hve mikilvægt það er fyrir borgarana að eiga þarna frjálsan og óheftan aðgang að embættismanni sem hefur vald til þess að kanna til botns slíkar kvartanir og kærur sem spretta vegna þess að grunur leikur á að um valdníðslu hlutaðeigandi yfirvalds hafi verið að ræða. Hér væri vitanlega miklu betur málum skipað ef þessar till. um íslenskan umboðsmann hefðu náð fram að ganga en því er ekki að heilsa. Þess vegna er enn meiri ástæða en ella væri að slík löggjöf um stjórnsýsluna sem ég er hér að mæla fyrir verði sett.

Þeir gallar sem ég hef nefnt hér varða ekki einungis stöðu borgaranna gagnvart yfirvöldunum þó að það sé kannske aðalatriðið, þ.e. réttaröryggi borgaranna, raunverulega vernd þeirra fyrir rangsleitnum úrskurðum stjórnvalda. Annað mikið atriði í þessu máli varðar starfsskilyrði stjórnsýslunnar sjálfrar. Skortur á skýrum og ljósum réttarreglum er mjög til baga þegar yfirvöld þurfa að leysa úr stjórnarfarslegum álitaefnum á hinum margvíslegustu sviðum. Hér er einfaldlega spurningin þessi: Hvar og hvernig eru vinnureglurnar sem yfirvöld eiga að starfa eftir? Þær skortir að verulegu leyti í íslensk lög. Hætta er þess vegna á því að úrlausnir verði handahófskenndar og skilvirkni miklum mun minni en æskilegt verður að telja af þessum sökum.

Það er þess vegna sem efni þessarar þáltill. gengur út á það að sett verði almenn stjórnsýslulög hér á landi, að ríkisstj. skipi nefnd til slíks. Það er annars vegar vegna réttaröryggissjónarmiðsins og hins vegar vegna hagkvæmnis- og skilvirknissjónarmiða. Ástæðulaust er að slíkar reglur séu alltof flóknar eða nákvæmar heldur verður að greina hér á milli aðalatriða og aukaatriða og er það kjarni þessarar ályktunar að ríkisstj. skipi nefnd til að semja frv. að almennum stjórnsýslulögum og leggja það fyrir Alþingi svo fljótt sem verða má.

Ég vildi aðeins að lokum nefna það og það er kannske fróðlegt út af fyrir sig að þegar við lítum til baka hafa verið gerðar tilraunir til þess að koma á laggirnar eða fá samþykkta slíka stjórnsýslulöggjöf. Á þinginu 1980 var borin fram till. til þál. af Ragnhildi Helgadóttur núv. menntmrh. um þetta sama eða mjög áþekkt efni, um undirbúning slíkrar almennrar stjórnsýslulöggjafar. Þessi till. var á sínum tíma samþykkt þann 2. apríl 1981. Þar var einnig gert ráð fyrir því að að framkvæmd málsins yrði unnið í nefnd. En hvað gerðist í þeim efnum? Málið sofnaði þar með. Nefndin var aldrei skipuð og málið er ekki lengra komið en á þeim tíma þegar Alþingi lýsti þó skýrum vilja sínum í þessu efni. Þess vegna er þetta mál kannske enn brýnna þegar við lítum til forsögunnar.