09.02.1984
Sameinað þing: 46. fundur, 106. löggjafarþing.
Sjá dálk 2749 í B-deild Alþingistíðinda. (2368)

169. mál, umfang skattsvika

Flm. (Jóhanna Sigurðardóttir):

Herra forseti. Á þskj. 310 hef ég leyft mér að flytja till. til þál. um úttekt á umfangi skattsvika ásamt hv. þm. Kjartani Jóhannssyni, Eiði Guðnasyni, Jóni Baldvin Hannibalssyni, Karli Steinari Guðnasyni og Karvel Pálmasyni. Till. hljóðar svo, með leyfi forseta:

„Alþingi ályktar að feta ríkisstj. að koma á fót starfshópi sem hafi það verkefni að gera grein fyrir og leggja mat á eftirfarandi:

1. Umfang skattsvika hérlendis miðað við upplýsingar um þjóðartekjur í þjóðhagsreikningum og öðrum opinberum gögnum annars vegar og upplýsingar um framtaldar tekjur í skattframtölum hins vegar.

2. Í hvaða atvinnustétt og atvinnugreinum skattsvik eigi sér helst stað.

3. Umfang söluskattssvika hér á landi.

4. Helstu ástæður fyrir skattsvikum og hvaða leiðir eru vænlegastar til úrbóta.

Starfshópurinn skal skipaður einum fulltrúa skattyfirvalda, einum fulltrúa Þjóðhagsstofnunar og einum fulltrúa viðskiptadeildar Háskóla Íslands.

Niðurstöður skal leggja fyrir Alþingi eigi síðar en 1. jan. 1985.“

Eins og fram kemur í grg. þessarar till. liggur einnig fyrir Alþingi till. til þál. um aðgerðir stjórnvalda gegn skattsvikum sem er 98. mál þingsins. Sú till. kom til umfjöllunar í Sþ. í s.l. viku og flutti ég um þá till. mjög ítarlega framsögu, bæði um aðgerðir sem nauðsynlegar eru til þess að fyrirbyggja skattsvik og einnig það mat sem lagt hefur verið á umfang skattsvika áður fyrr hér á landi og í öðrum löndum.

Í þeirri framsögu kom einnig fram hve illa er búið að skattstofum hér á landi með þeim afleiðingum að lítið innheimtist vegna skatteftirlits og tiltölulega fá framtöl einstaklinga og fyrirtækja í atvinnurekstri fá ítarlega skoðun hjá skattstofum eða skattrannsóknadeild.

Í framsöguræðu minni í fyrri viku fyrir till. til þál. um aðgerðir stjórnvalda gegn skattsvikum má segja að fram hafi komið kjarninn í því sem er rökstuðningur þess að nauðsyn er að fram fari úttekt á umfangi skattsvika og setti ég þar fram ýmsar tölulegar upplýsingar því til staðfestingar.

Mjög fáir þm. sáu ástæðu til eða gátu setið undir þeirri umr. sem fram fór í síðustu viku um skattsvikamál. Embættismenn hafa talað um að það vanti pólitískan vilja til að gera átak í þessum málum og er skattrannsóknastjóri einn þeirra. Í þeirri umr. sem fram fór hér um daginn kom m.a. fram hér í ræðustól að ekki væri ósennilegt að skattrannsóknastjóri hefði rétt fyrir sér, að pólitískan vilja vanti til að gera átak í þessum málum a.m.k. ef litið væri til þess hve fáir sæju ástæðu til þess að sitja undir umr. sem fram fór um skattsvikamál.

Ég vil mega vænta þess, herra forseti, að svo sé ekki og að vilji sé fyrir því á hv. Alþingi og hjá stjórnvöldum að átak verði gert í þessum málum til að fyrirbyggja skattsvik og að betri skil verði til ríkissjóðs á skatttekjum. T.d. er ótrúlegt annað en hæstv. fjmrh. sem hér situr í hliðarsal hafi eitthvað til málanna að leggja í sambandi við skattsvik þegar hann talar um að hægt sé að spegla sig í galtómum ríkiskassanum. En ég segi að það má furðu sæta hvað stjórnvöld hafa almennt lítið lagt sig fram við að finna leiðir til þess að koma í veg fyrir skattsvik og löngu orðið tímabært að alvarleg umr. fari fram á hv. Alþingi um það hvernig taka beri á þessum málum.

Ég skal ekki, herra forseti, ræða eins ítarlega um þetta mál og ég gerði hér í síðustu viku þó e.t.v. væri full ástæða og nauðsyn á, heldur mun ég leitast við að draga saman helstu atriði og upplýsingar sem ég hef aflað mér og rökstuðning fyrir því hve nauðsynlegt er að á þessum málum verði tekið.

Í fyrri viku vitnaði ég til þess að engin skipuleg úttekt hefur verið gerð á því hér á landi hve umfangsmikil skattsvikin eru ef undan er skilið að prófessor Ólafur Björnsson hefur reynt að varpa nokkru ljósi á það. Skrifaði hann um það allítarlega grein í okt. 1975. Mat hans var það að reikna mætti með að skattsvikin væru 10–11 % af þjóðartekjum. Byggði hann það á því að ef bornar væru saman þjóðartekjur, gefnar upp á grundvelli upplýsinga um magn og verðmæti þjóðarframleiðslunnar annars vegar og skattframtala hins vegar, en sá samanburður hafði þá verið gerður hér á landi, þá skakkaði 10–11% sem skattframtöl væru lægri en þjóðhagsreikningstölur. Þessi samanburður ásamt tölum var fenginn úr 12. hefti tímarits Framkvæmdabankans, „Úr þjóðarbúskapnum“, sem út kom í júní 1962 í grein eftir Torfa Ásgeirsson og Bjarna Braga Jónsson, „Þjóðarframleiðslan, verðmætaráðstöfun og þjóðartekjur 1945–1960“. Hafa ber í huga að þær forsendur sem þarna er byggt á eru þjóðartekjur og verðmætaráðstöfun áranna 1945–1960. Hér er því um margra áratuga gamlar tölur að ræða og ljóst er að margt hefur breyst í þjóðfélaginu frá þeim tíma, auk þess sem í þeim upplýsingum sem fram koma er ekki gerð tilraun til að meta skattsvik eða undandrátt tekna eftir atvinnustéttum eða atvinnugreinum.

Í grg. með þessari þáltill. kemur fram að ef þær forsendur eru notaðar sem áður er vitnað til, að 10–11% af þjóðartekjum séu ekki talin fram til skatts, er hægt að fá nokkra mynd af því sem hér er um að ræða. Vergar þjóðartekjur árið 1982 á verðtagi ársins 1980 voru 13 milljarðar 378 millj. kr. Ef sú upphæð er færð fram til verðlags 1983 miðað við gengisvísitölu í nóv. 1983 nema vergar þjóðartekjur á verðlagi í nóv. 1983 48 milljörðum 27 millj. kr. Ef 11% af þeirri upphæð eru dregin undan skatti hafa skattsvikin á árinu 1983 verið 5 milljarðar 283 millj. kr. og eru þá söluskattssvikin ekki meðtalin. En hér er um að ræða upphæð sem samsvarar um 33% af heildartekjum ríkissjóðs árið 1982. Ég tel að hér sé um mjög varlegt mat að ræða. Telja margir að hér sé um mun hærri upphæð að ræða og talað er um að undandráttur frá skatti geti verið allt að 20–25% af þjóðartekjum.

Í grg. með þessari till. eru rakin dæmi um mat á skattsvikum í ýmsum löndum þar sem úttekt hefur farið fram á umfangi þeirra. Athyglisvert er að í mörgum þessara landa, svo sem Noregi, Bandaríkjunum og Svíþjóð, er um svipað mat að ræða á því hverju skattsvikin nema.

Í umr. þeirri sem ég vitnaði til í síðustu viku setti ég fram upplýsingar sem ég hafði aflað mér um hverjar hækkanir með viðurlögum vegna athugunar rannsóknadeildar ríkisskattstjóra hafa orðið á árunum 1981– 1982, þ.e. hvað inn hefur komið vegna skatteftirlits. Ég sé ekki ástæðu til þess, herra forseti, að endurtaka þær tölur eða sundurliða þær hér eftir árum eins og ég gerði þá og vísa í því sambandi til þeirra umr. sem fram fóru hér í síðustu viku. En samandregið er á árunum 1981–1982 sú upphæð sem innheimtist vegna skatteftirlits rannsóknadeildar ríkisskattstjóra frá rúmum 2 millj. í rúmar 5 millj.

Taka má sem dæmi að á árinu 1983 innheimtist vegna skatteftirlits rannsóknadeildar ríkisskattstjóra fram til loka nóvember á s.l. ári um 5 millj. 386 þús. kr. en þar af voru rúmar 4.4 millj. kr. vegna undandráttar á söluskatti og liðlega 900 þús. vegna tekjuskatts og útsvars. Einnig er hægt að gefa mynd af því hvað hækkanir hjá skattstofum á landinu hafa verið miklar á undanförnum árum. Með viðurlögum hjá öllum umdæmum árið 1980 nema tveimur námu hækkanir á söluskatti hjá alls níu skattstofum eftirfarandi vegna skatteftirlits:

Árið 1981 komu vegna söluskatts 1980 inn rúmlega 20 millj. kr. vegna þessa eftirlits á skattstofum. Við þetta unnu 8–12 menn. Ef tekinn er til samanburðar rekstrarkostnaður þessara níu skattstofa var hann á því ári, árið 1981, skv. ríkisreikningi um 24 millj. kr. eða 4 millj. kr. umfram það sem innheimtist vegna eftirlits á söluskatti á skattstofum. Ef þessar tölur eru dregnar saman og reynt að gefa mynd af því sem innheimtist vegna skatteftirlits hjá bæði skattstofum og rannsóknadeild ríkisskattstjóra má áætla að aðeins innheimtist 1–2% af því sem áætlað er að svikið sé undan skatti.

Ljóst er að mjög fá mál fá ítarlega skoðun árlega. Árið 1982 voru skráð framtöl félaga 6 030 og einstaklinga í atvinnurekstri 17 569 eða samtals 23 559 framtöl sem skráð voru. Það ár voru tekin fyrir hjá rannsóknadeild ríkisskattstjóraembættisins aðeins 207 sem fengu sérstaka og ítarlega meðferð eða tæplega 0.9% framtala félaga og einstaklinga í atvinnurekstri. Það gefur auga leið að það er allt of lítið hlutfall þegar aðeins um 0.9% framtala félaga og einstaklinga í atvinnurekstri fá ítarlega skoðun af skatteftirliti okkar. Þegar svo stórar fjárhæðir eru í húfi sem ég hef nefnt og áætla má að skattsvik séu verður ekki hjá því komist að efla svo allt skatteftirlit og búa þannig að skattstofunum að þær geti sinnt sínu hlutverki með því að taka til ítarlegrar skoðunar a.m.k. 10–20% af framtölum félaga og einstaklinga í atvinnurekstri árlega.

Ljóst er einnig að endurskoða verður þær viðmiðunarreglur sem notaðar eru til að reikna einstaklingum í atvinnurekstri laun en í mörgum tilfellum er um allt of lágar upphæðir að ræða. Þessar tölur þurfa virkilega endurskoðunar við.

Í viðmiðunarreglum til ákvörðunar reiknaðs endurgjalds á tekjuárinu 1982 eða skattframtala 1983, sem ríkisskattstjóri gaf út 1. febr. 1983, kemur fram að hæstu viðmiðunartekjur til ákvörðunar reiknaðs endurgjalds tekjuárið 1982 eða skattframtala 1983 voru sérmenntaðir menn sem starfa að sérgrein sinni ásamt sérmenntuðum starfsmanni svo og sérfræðingar á sérstöku sviði sérmenntunar sinnar með eða án aðstoðar. Þeir höfðu í árslaun skv. þessum viðmiðunartekjum 279 þús. kr. á árinu 1982. Lægstu viðmiðunartölur voru menn sem vinna við eigin atvinnurekstur eða sjálfstæða starfsemi sem höfðu í árslaun 95 þús. kr. Til samanburðar má taka launþega á árinu 1982 en þá var lágmarkstekjutrygging á árinu 1982 82 þús. kr. Árstekjur skv. úrtaki kjararannsóknanefndar voru á árinu 1982 hjá konum frá 106 þús. kr. upp í 165 þús. kr. og hjá karlmönnum frá 150 þús. kr. upp í 232 þús. kr. Skv. þessu geta þeir sem vinna einir við eigin atvinnurekstur eða sjálfstæða starfsemi ákveðið sér lægri laun en konur sem lægst höfðu launin skv. úrtaki kjararannsóknanefndar, þ.e. konur í fatasaumi sem höfðu skv. úrtaki um 106 þús. kr. í árstekjur. En lægstu viðmiðunartekjur skv. ákvörðun ríkisskattstjóra voru á því ári 95 þús. kr.

Annað atriði sem ég vil benda á og endurskoðunar þarf við eru öll skattsektarákvæði í tekjuskattslögunum sem þarf að breyta. Má þar nefna t.d. 107. gr. í tekjuskattslögunum. Þar eru sektarupphæðir frá 5–10 þús. kr. sem ekki hafa breyst frá 1981 og eingöngu um fasta krónutölu að ræða. Ljóst er að skattsektarákvæðum er allt of mildilega beitt í skattsvikamálum. Í 107. gr. tekjuskattslaga er ákvæði um að skýri aðili af ásetningi eða stórkostlegu hirðuleysi rangt eða villandi frá einhverju því sem máli skiptir um tekjuskatt hans eða eignarskatt skal hann greiða allt að tífaldri þeirri fjárhæð sem undan er dregin. En í framkvæmd hefur aldrei verið um tíföldun á fjárhæð að ræða í sekt heldur er algengast að þetta sé frá 0.5 upp í mesta lagi tvöföldun. Enda staðfesta þær skattsektarupphæðir sem innheimtar hafa verið að hér er um mikla brotalöm að ræða.

Á árinu 1981 sendi rannsóknadeild ríkisskattstjóra 23 mál sem hún taldi að sekta bæri í til ríkisskattanefndar til úrskurðar. Sektað var í 8 þessara mála og námu skattsektir 206 þús. kr. á því ári. Á árinu 1982 námu skattsektir aðeins 2 þús. kr. Frá 1. jan. til nóvemberloka á síðasta ári námu skattsektir 369 þús. kr. í 6 málum en ekki var sektað í tveimur af þeim málum sem skattrannsóknadeild sendi ríkisskattanefnd.

Í stuttu máli má draga það saman á eftirfarandi hátt hve nauðsynlegt er að átak verði gert í skattsvikamálum og hve nauðsynlegt er að reynt verði að leggja mat á umfang skattsvika í hverri einustu atvinnugrein og hjá hverri atvinnustétt:

Í fyrsta lagi má áætla að umfang skattsvika sé verulegt hér á landi ekki síður en í öðrum löndum þar sem úttekt hefur verið gerð á umfangi skattsvika og reynt hefur verið að leggja mat á skattsvikin og tekjutap í sameiginlega sjóði landsmanna af þeim sökum. Ef áætla má að 10–11% af þjóðartekjum séu svikin undan skatti eins og áætlað var fyrir tíu árum síðan samsvarar það 5–5.5 milljörðum árið 1983.

Ég vil spyrja hæstv. fjmrh. þar sem hann er staddur í salnum hvort hann hafi engar áhyggjur af þessari þróun og skattsvikamálunum og hvort hann hafi ekki hugleitt þessi mál síðan hann settist í stól fjmrh., hvort ekki megi finna einhverjar leiðir til að uppræta skattsvikin og hvort ekki sé nauðsynlegt að átak verði gert í þessum málum. Við erum nefnilega ekki að tala um neinar smáupphæðir ef um er að ræða að 33% af áætluðum ríkistekjum á árinu 1982 séu svikin undan skatti. Menn eiga auðvitað ekki að leiða þetta hjá sér. Menn verða að taka á þessu máli og ég tel að það sé orðið löngu tímabært. Þess vegna beini ég þessari fsp. til hæstv. fjmrh. og einnig hvort hann hafi í hyggju að efla eitthvað skatteftirlit og aðbúnað skattstofa og rannsóknadeildar hér á landi. Því ef það sem innheimtist vegna skatteftirlits er aðeins kringum 1–2% af því sem talið er að stolið sé undan skatti er alveg ljóst að við búum ekki nægilega vel að skattstofum hér á landi.

Í þriðja lagi: Vegna þess hve skattstofur og rannsóknadeild hefur yfir lítt sérhæfðum mannafla að ráða til að rannsaka og hafa eftirlit með skattframtölum beinist öll skattrannsókn og eftirlit að launþegaframtölunum á skattstofunum, sem eru einfaldari, en mjög lítið virðist vera rannsakað af framtölum einstaklinga í atvinnurekstri og framtölum fyrirtækja. Afleiðing þess er að miklu minna næst inn vegna skatteftirlits en hægt væri ef þungi rannsóknarinnar beindist meira að atvinnurekstrinum og framtölum fyrirtækja.

Í fjórða lagi er ljóst að rannsókn og dómsmeðferð er öll of seinvirk og getur tekið mörg ár að kveða upp úrskurði í skattsvikamálum.

Í fimmta lagi er skattsektarákvæðum allt of vægilega beitt. skattsvikarar eru í raun teknir silkihönskum af skattyfirvöldum. Hinn langi dráttur sem er á rannsóknar- og dómsmeðferð hefur þær afleiðingar að skattsvikarar geta í raun hagnast á undandrættinum. Mjög litlar skattsektir á undanförnum árum staðfesta að svo sé.

Ljóst er einnig að allt of fá framtöl eru rannsökuð sérstaklega ef tekið er tillit til þess að á árinu 1982 voru það aðeins 207 af 24 000 skráðum framtölum sem fengu sérstaka og ítarlega skoðun hjá skattstofum og skattrannsóknadeild.

Viðmiðunarreglur ríkisskattstjóra til ákvörðunar reiknaðs endurgjalds 1982, þ.e. launamatið, virðist þurfa að endurskoða enda virðist það vera mjög lágt með hliðsjón af tekjum launþega á hinum almenna vinnumarkaði.

Varðandi úttekt þá á umfangi skattsvika sem lagt er til í þessari till. að fari fram kynnu menn að velta fyrir sér hvort slíkt sé framkvæmanlegt og hvort slík úttekt geti gefið marktæka niðurstöðu um skattsvik. Því er til að svara að með aukinni tölvuvæðingu og skráningu upplýsinga úr framtölum hafa skapast betri möguleikar til að leggja mat á skattsvik sem þjóðhagslega stærð. Í því sambandi má benda á þá skýrslu sem getið er um í grg. þessarar till. en vitnað er til skýrslu Þjóðhagsstofnunar sem kom út í okt. 1982 sem ber heitið „Framleiðsluuppgjör þjóðhagsreikninga 1973–1978“. Í yfirliti þeirrar skýrslu kemur fram að áformað er að þessi skýrslugerð verði framvegis liður í þjóðhagsreikningsgerð Þjóðhagsstofnunar. Í formála skýrslunnar kemur einnig fram eftirfarandi, með leyfi forseta:

„Í þessari skýrslu birtist í fyrsta sinn heildaruppgjör þjóðarframleiðslu eftir atvinnugreinum. Yfirlit þessi ná yfir tímabilið 1973–1978 að báðum árum meðtöldum og er áformað að þessi skýrslugerð verði framvegis liður í þjóðhagsreikningsgerð Þjóðhagsstofnunar. Jafnframt verði haldið áfram skýrslugerð um þjóðarútgjöld eða verðmætaráðstöfun en hún nær allt aftur til ársins 1945. Þessum tveimur uppgjörsaðferðum er ætlað að styðja hvor aðra og leiða til traustari niðurstöðu þjóðhagsreikninga. Auk þess er nú hafið í Þjóðhagsstofnun uppgjör þjóðhagsreikninga eftir þriðju uppgjörsaðferðinni, tekjuskiptingaraðferðinni. Tilgangur skýrslugerðar af því tagi sem hér birtist er margvíslegur. Má þar m.a. nefna að í skýrslunni er að finna svör við því í hvaða atvinnugrein verðmætasköpunin á sér stað. Enn fremur kemur fram hvernig skipting verðmætasköpunarinnar er milli þess sem launþegar bera úr býtum og hins sem fjármagnseigendur fá í sinn hlut vegna eigin vinnuframlags og til ávöxtunar og endurnýjunar þess fjármagns sem bundið er í framleiðslustarfseminni. Þá má nefna að framleiðsluuppgjörið sýnir heildarniðurstöður og verðmæti landsframleiðslunnar sem bera má saman við aðrar uppgjörsaðferðir.“

Ég tel að mikill fengur sé í þessu riti Þjóðhagsstofnunar en þar koma fram ýmsar fróðlegar upplýsingar um þjóðhagslegar stærðir í þjóðfélaginu, svo sem ítarleg skilgreining á uppgjörsaðferðum í atvinnurekstrinum og leiðir til að fá fram skiptingu verðmætasköpunar milli þess sem launþegar bera úr býtum annars vegar og fjármagnseigendur hins vegar. Einnig er þar að finna allítarlega sundurliðun á rekstrartekjum, framleiðslu- og vinnsluvirði í einstökum atvinnugreinum, svo og rekstrarafgangi og sundurliðun launakostnaðar í einstökum atvinnugreinum. Í þessu riti er byggt á þrem uppgjörsaðferðum, í fyrsta lagi ráðstöfunaraðferð, í öðru lagi framleiðsluaðferð og í þriðja lagi tekjuskiptingaraðferð sem nánar er lýst í þessu riti.

Ég tel að m.a. þær upplýsingar sem þarna koma fram og áfram verður unnið að á vegum Þjóðhagsstofnunar ættu að koma að verulegum notum við það verkefni sem hér er lagt til að unnið verði.

Herra forseti. Ég sé í sjálfu sér ekki ástæðu til að hafa hér lengra mál um þessa till. nema tilefni gefist til. Mikið er í húfi að á þessum málum, skattsvikamálum, verði tekið og þau verði tekin föstum og ábyrgum tökum af Alþingi og stjórnvöldum því hér er um geysilegar fjárhæðir að ræða sem eru dregnar undan skatti, fjárhæðir sem renna eiga í sameiginlega sjóði landsmanna. Þegar til þess er litið að í skattsvikum liggur eitt hrikalegasta misréttið og ein helsta meinsemdin í þjóðfélaginu er furðulegt að ekki skuli fyrir löngu hafa verið gerðar markvissar og skipulegar aðgerðir og úrbætur af hálfu stjórnvalda til að koma í veg fyrir skattsvik. Víða í þjóðfélaginu má sjá á lífskjörum og lífsstíl manna að oft er mikið ósamræmi milli lifnaðarhátta og þess sem greitt er í sameiginlega sjóði landsmanna. Það hlýtur því að vera siðferðileg skylda stjórnvalda að koma í veg fyrir slíkt með öllum tiltækum ráðum og að á þessu máli verði tekið af festu og fyllstu hörku.

Sú úttekt sem hér er lagt til að framkvæmd verði mundi skapa grundvöll fyrir opnari og upplýstari umræðu um þessi mál og gæti stuðlað að mótun markvissari heildarstefnu og aðgerða gegn skattsvikum. Því vænti ég að hv. þm. geti allir sameinast um að þessi till. fái afgreiðslu á yfirstandandi þingi.

Herra forseti. Ég legg til að að lokinni þessar umr. verði till. vísað til hv. allshn.