27.02.1984
Efri deild: 55. fundur, 106. löggjafarþing.
Sjá dálk 3197 í B-deild Alþingistíðinda. (2760)

197. mál, virðisaukaskattur

Fjmrh. (Albert Guðmundsson):

Virðulegi forseti. Ég leyfi mér að mæla hér fyrir frv. til l. um virðisaukaskatt á þskj. 353. Almennur skattur á neyslu hefur um alllangt skeið verið langstærsti tekjustofn ríkissjóðs. Það liggur því í augum uppi að fyrirkomulag og framkvæmd slíkrar skattlagningar skiptir gífurlega miklu máli, ekki einungis fyrir afkomu ríkissjóðs heldur og fyrir afkomu og velferð landsmanna allra og þróun atvinnuvega þjóðarinnar. Hugmyndir um að gerbreyta núverandi neysluskattskerfi hljóta því að teljast með mikilvægustu viðfangsefnum Alþingis. Er þess því að vænta að það frv. um virðisaukaskatt sem ég mæli nú fyrir hljóti rækilega umfjöllun á Alþingi.

Eins og alkunna er er núverandi almenn neysluskatts­innheimta í formi söluskatts. Söluskattur hefur verið innheimtur hér á landi í einhverri mynd allt frá árinu 1945 að undanskildum árunum 1946 og 1947. Á árunum 1945–1960 var innheimtur fjölstigasöluskattur en með nokkuð mismunandi hætti. Var hann nefndur ýmsum nöfnum svo sem veituskattur, söluskattur, innflutnings­söluskattur og framleiðslusjóðsgjald, útflutningssjóðs­gjald, farmiðagjald og iðgjaldaskattur. Skattstofnar eru ólíkir eins og nöfnin gefa til kynna.

Ef dregnir eru saman meginþættir þess söluskatts­kerfis, sem í gildi var fyrir breytinguna 1960, má segja að söluskatturinn hafi verið fjölstigaskattur þar sem skattur er lagður á sölu á hinum ýmsu stigum fram­leiðslu og dreifingar. Reyndist þetta kerfi vera mjög þungt í vöfum og erfitt að hafa raunhæft eftirlit með því undir lok gildistíma þess, m.a. vegna fjölda takmarka­tilvika og erfiðleika á að draga skýr mörk milli skatt­skyldrar og skattfrjálsrar sölu. Með lögum nr. 10/1960, um söluskatt, var gerð mikilvæg breyting á álagningu og innheimtu söluskatts hér á landi frá því sem áður hafði verið. Innheimta söluskatts grundvallast enn í dag á þeim lögum þótt gerðar hafi verið nokkrar breytingar á þeim.

Söluskattur er nú lagður á andvirði seldra vara og þjónustu í innlendum viðskiptum og á innfluttar vörur til eigin nota eða neyslu innflytjanda eins og nánar er ákveðið í lögum og reglugerðum. Söluskatturinn er almennt bundinn við síðasta stig viðskipta eða sölu til neytenda og er því eins stigs söluskattur, en frá þeirri meginreglu eru nokkrar undantekningar. Söluskattur leggst einnig á fjölmörg aðföng fyrirtækja, svo sem fjárfestingu, orku og ýmsar óvaranlegar rekstrarvörur og fæst í slíkum tilvikum yfirleitt hvorki endurgreiddur né frádreginn innheimtum skatti af sölu.

Allir þeir sem selja eða afhenda í atvinnuskyni vörur eða verðmæti og allir þeir sem inna af höndum vinnu eða þjónustu eru skattskyldir með þeim takmörkunum sem lög og reglur ákveða. Þannig greiða t.d. fyrirtæki ríkis og sveitarfélaga söluskatt á sama hátt og aðrir söluskattsgreiðendur.

Fjölmargar undanþágur eru nú frá hinni almennu söluskattsskyldu við sölu á síðasta viðskiptastigi. Ákvæði um þær er að finna í lögum, reglugerðum og einstökum ákvörðunum fjmrh.

Ein meginforsenda þess að söluskattskerfi sem okkar geti orðið þjált og skil söluskatts örugg er að söluskatts­skyldan sé almenn og undanþágum sé haldið í algeru lágmarki. Hér á landi eru undanþágur frá söluskatts­skyldu orðnar svo margar, að þær hafa þegar veruleg áhrif á alla framkvæmd kerfisins og öryggi þess. Undan­þágum fer sífellt fjölgandi en ásóknin í undanþágur hefur vaxið mjög með hækkun skatthlutfallsins.

Undanþágurnar eiga sér stað með margvíslegum hætti. Þannig eru t.d. tilteknar vörutegundir og þjón­usta undanþegnar söluskatti, sala til tiltekinna aðila svo sem endurseljenda og í vissum tilvikum til annarra aðila er undanþegin og sala tiltekinna aðila eða atvinnu­greina er undanþegin söluskatti. Þá er söluskattur af tilteknum vörum, tækjum og efnivörum endurgreiddur í vissum tilfellum. Í mörgum tilvikum er afar erfitt að ákvarða hvort sala er söluskattsskyld eða ekki. Á það t.d. við um sölu til ýmissa framleiðenda en þá fer söluskattsskyldan eftir því hvort um er að ræða sölu á hráefnum eða óvaranlegum hjálparefnum til fram­leiðslu.

Hin ýmsu undanþáguákvæði söluskattslaga og -reglna valda mismunun í samkeppnisaðstöðu atvinnu­greina og framleiðsluaðferða eins og uppsöfnunar­áhrifum og hafa þessi áhrif söluskattsins að þessu leyti farið vaxandi með hækkun söluskattshlutfallsins. Ljóst er að neytendur beina vali sínu fremur að vörum og þjónustu sem undanþegnar eru söluskatti en þeim sem eru söluskattsskyldar. Þannig getur söluskattur haft áhrif á neysluvenjur sem leitt geta til óeðlilegrar eða óheppilegrar dreifingar framleiðsluaflanna. Sem dæmi um mismunun að þessu leyti má nefna að vinna við húsbyggingar og aðra mannvirkjagerð er undanþegin söluskatti fari vinnan fram á byggingarstað. Séu hús­hlutir hins vegar framleiddir í verksmiðju verður salan söluskattsskyld. Í þessu tilviki veldur söluskatturinn mismunun milli framleiðsluaðferða og kemur jafnvel í veg fyrir eðlilega vélvæðingu eða hagræðingu við fram­leiðslu, enda þótt nokkuð hafi dregið úr þessari mis­munun með sérreglum um verksmiðjuframleidd íbúð­arhús.

Almennt má segja að erfitt sé að halda sölu á söluskattsskyldum og söluskattsfrjálsum vörum að­greindum á smásölustigi. Þrátt fyrir þessa staðreynd hefur undanþágum frá söluskattsskyldu í smásölu sífellt fjölgað. Til að finna söluskattsstofninn hjá hinum ýmsu innheimtuaðilum þarf því að beita sérstökum reikniað­ferðum sem aldrei verða nákvæmar en sífellt verða flóknari eftir því sem undanþágum fjölgar. Af þessu leiðir aukna fyrirhöfn, bæði fyrir þá sem innheimta söluskatt og standa skil á honum í ríkissjóð og skattyfir­völd, og erfitt er orðið fyrir hina söluskattsskyldu aðila að kunna skil á hinum fjölmörgu undanþáguákvæðum og sérreglum um söluskatt.

Söluskatturinn er ekki hlutlaus þótt aðalreglan sé sú að hann sé einsstigsskattur. Hann leggst t.d. á ýmis mikilvæg aðföng fyrirtækja, svo sem orku, orkugjafa og viðhaldsþjónustu, auk þess sem hann er innheimtur af flestum fjárfestingarvörum. Af þessum ástæðum felur núgildandi söluskattskerfi í sér uppsöfnun skatts sem valdið getur m.a. ófyrirsjáanlegri mismunun á sam­keppnisaðstöðu meðal hinna ýmsu atvinnugreina. Áhrif uppsöfnunar geta þar með haft áhrif á val neytenda á neysluvörum og þau hafa tilviljanakennd áhrif á sam­keppnisaðstöðu íslenskra framleiðsluvara bæði á er­lendum og innlendum markaði í samkeppni við vörur framleiddar erlendis.

Veigamiklir gallar eru á söluskattskerfinu hér á landi eins og hér hefur verið rakið. Þar vega uppsöfnunar­áhrifin og hin flóknu undanþáguákvæði þyngst, en söluskattskerfið hefur óneitanlega einnig kosti.

Framkvæmd söluskattskerfisins hefur verið afar ódýr og litlu hefur verið til kostað. Þegar gerður er saman­burður á kostnaði við framkvæmd einstakra skattkerfa verður um leið að íhuga hvort ríkjandi framkvæmd á hverjum tíma fullnægi þeim kröfum sem talið er eðlilegt að gera til hennar, svo sem varðandi öryggi, eftirlit með skilum o.fl. Telja verður að svo hafi ekki verið að því er söluskatt og eftirlit með honum varðar, einkum með tilliti til hækkunar hans á síðustu árum og aukins mikilvægis í tekjuöflun ríkissjóðs. Af þessu leiðir að samanburður á kostnaði milli hinna ýmsu skattkerfa verður vart raunhæfur miðað við ríkjandi framkvæmd.

Söluskattsskyldir aðilar eru hlutfallslega fáir miðað við heildarfjárhæð söluskattsins en það er nokkur kostur. Því fylgir hins vegar áhætta að innheimta svo hátt söluskattshlutfall sem hér er gert á einu og sama viðskiptastiginu og hefur sú áhætta aukist með hækkun skatthlutfallsins.

Af framansögðu er ljóst að núv. söluskattskerfi er að mörgu leyti mjög gallað. Liggur raunar í augum uppi að við núverandi kerfi verður ekki búið til langframa nema með róttækum umbótum á því. Þegar menn hafa hugleitt möguleika á slíkri endurskipulagningu neysluskattsálagningar er eðlilegt að leitað hafi verið fyrirmyndar hjá grannlöndum vorum í þessum efnum.

Er skemmst frá því að segja að í allflestum löndum Evrópu hefur virðisaukaskattsformið orðið fyrir valinu. Má raunar rekja þá þróun að verulegu leyti til stofnunar Efnahagsbandalags Evrópu. Markmiðið með stofnun bandalagsins var m.a. að stuðla að fríverslun landa í milli. Í upphafi var höfuðáhersla lögð á niðurfellingu innflutningsgjalda í viðskiptum milli aðildarríkjanna. Fljótlega varð þó ljóst að hin mismunandi skattkerfi þjóðanna voru hemill á sókn þeirra að settu marki. Samræming skattlagningar á vöru, eftir að hún er komin inn fyrir viðkomandi landamæri, var ekki síður mikilvæg en samræming innflutningsgjalda.

Aðildarríkin settust því á rökstóla um þetta efni og eftir áralangar viðræður og rannsóknir á hinum ýmsu skattkerfum var ákveðið árið 1967 að samræma neysluskattkerfi landanna á þann hátt að virðisauka­skattur yrði tekinn upp. Skyldi breytingin vera um garð gengin fyrir 1. janúar 1970. Þegar til kom varð þó af ýmsum framkvæmdaástæðum að veita rýmri tímamörk. Árið 1973 höfðu hins vegar öll ríkin sem stóðu að stofnun Efnahagsbandalagsins tekið upp virðisauka­skattskerfið.

Sú samræming, sem átti sér stað á neysluskattskerf­um Efnahagsbandalagsríkjanna og þær rannsóknir sem fóru fram á skattamálum í því sambandi, leiddi til þess að ýmsar Evrópuþjóðir, sem stóðu utan bandalagsins, tóku einnig upp virðisaukaskatt. Var virðisaukaskattur þannig t.d. bæði innleiddur í Noregi og Svíþjóð.

Þrátt fyrir að virðisaukaskattur hafi verið innleiddur í flestum löndum Evrópu er framkvæmd skattheimtu þó mjög mismunandi. T.d. er skatthlutfallið mjög mis­munandi frá einu landi til annars, svo og hvaða starfsemi er skattskyld og hver ekki.

Í mörgum löndum Evrópu eru í gildi fleiri en eitt skatthlutfall eftir því hvaða starfsemi á í hlut og er fjöldi skatthlutfalla og flokkun einstakra tegunda af vörum og þjónustu á þessi skatthlutföll mjög mismunandi eftir löndum. Þó er lægsta hlutfallið undantekningarlaust á matvörum og öðrum nauðsynjavörum.

Undanþágur um mismunandi skatthlutföll eru þó ekki í samræmi við þá hugmynd sem liggur að baki virðisaukaskatti. Auk þess skapar slík mismunun milli hinna ýmsu tegunda vöru og þjónustu torleyst vanda­mál við einfalda og réttláta framkvæmd skattheimtunn­ar. Í Danmörku, Noregi og Svíþjóð hefur því einungis verið notað eitt skatthlutfall og stefnan innan Efnahags­bandalagsins hefur verið sú að samræma reglur aðildar­ríkjanna þannig að eitt og sama hlutfall gilti um alla starfsemi innan hvers aðildarríkis.

En hvaða skilyrði þyrfti þá almennur neysluskattur, sem kæmi í staðinn, að uppfylla? Slíkur skattur þarf að vera hlutlaus gagnvart framleiðslu, dreifingu og neyslu. Hann má því ekki mismuna einstökum framleiðsluaðferðum, viðskiptaháttum eða atvinnugreinum og ætti að hafa sem minnst áhrif á almennar neysluvenjur. Einnig skiptir miklu máli að ákvörðun skatts og innheimta sé eins einföld í framkvæmd og kostur er jafnt fyrir atvinnulífið sem ríkissjóð og í því sambandi þarf skatt­stofninn að vera glöggt afmarkaður og ótvíræður.

Til þess að skatturinn geti talist hlutlaus gagnvart atvinnulífinu eða dreifingu framleiðsluafla á hinar ýmsu framleiðslugreinar verður skattkerfið að hafa þá eigin­leika að skattfjárhæð sé óháð fjölda viðskiptastiga, þ.e. óháð því hve varan fer mörg viðskiptastig áður en endanlegum neytanda er náð. Hundraðshluti skattfjár­hæðar af vöruverði verður að vera sá sami, hvar sem kaupandi festir kaup á vörunni og framleiðsluaðferð, svo sem hvort vara er handunnin eða verksmiðjuframleidd, á ekki að skipta máli. Skattkerfið ætti þannig ekki að hafa nein áhrif á það við hvaða dreifingaraðila kaupandi kýs að hafa viðskipti og kerfið verður einnig að vera þannig úr garði gert að það hindri ekki eðlilega hagræðingu við framleiðslu eða dreifingu.

Hlutleysi skattsins gagnvart almennu neysluvali felst í því að hann hafi ekki áhrif á val neytenda milli hinna ýmsu neysluvara. Því markmiði verður best náð með því að skatturinn breyti ekki verðhlutfallinu milli neyslu­varanna.

Krafan um hlutleysi neysluskatts gagnvart utanríkis­viðskiptum snertir bæði innflutning og útflutning. Að því er innflutning varðar felur hlutleysið í sér að skatturinn sé nákvæmlega jafnhár á innfluttar vörur og sams konar vöru sem framleidd er í landinu sjálfu og seld er á sama verði og hin innflutta vara. Varðandi útflutning verður að undanþiggja útflutningsvörur skatti til að algjöru hlutleysi verði náð þannig að skatturinn hafi ekki áhrif á samkeppnisaðstöðu ís­lenskra útflutningsvara á erlendum mörkuðum.

Mikilvægi þess fyrir Íslendinga að skattkerfið sé hlutlaust gagnvart utanríkisviðskiptum fer vaxandi eftir því sem aðflutningsgjöld og viðskiptahömlur landa í milli minnka, en breytingum í þá átt hefur enn fremur fylgt samræming neysluskattskerfa flestra Vestur­-Evrópuríkja þar sem utanríkisviðskipti eru gerð óháð slíkum skatti. Ljóst er að verð á íslenskum útflutnings­vörum, sem að einhverju leyti bera í sér söluskatt, getur átt erfitt með að keppa á erlendum mörkuðum við verð á framleiðsluvörum annarra þjóða sem eytt hafa áhrif­um söluskatts á framleiðsluverðið með breytingum á skattkerfum sínum.

Þar sem virðisaukaskattsformið gefur möguleika á því alhliða hlutleysi sem að framan er rakið er ekki að undra að hann hafi verið mjög til athugunar á undan­förnum árum hér á landi. Hafa tvær viðamiklar skýrslur verið samdar um málið að tilhlutan fjmrn. Sú fyrri á árinu 1971 og hin síðari á árinu 1975. Haustið 1982 fól fyrirrennari minn í fjmrh.-embætti, Ragnar Arnalds, síðan hópi embættismanna að semja drög að lagafrv. um málið. Var þessu starfi haldið áfram í rn. eftir ríkisstjórnarskiptin s.l. vor og lauk starfinu snemma vetrar. Í nóvember s.l. lét ég síðan dreifa frv.-drög­unum sem handriti til kynningar á málinu. Er það frv. sem hér er til umr. nánast óbreytt frá áður kynntum drögum þannig að þm. ættu nú þegar að hafa haft nokk­urt tækifæri til að kynna sér málið.

Virðisaukaskattur er í sjálfu sér einungis annað form á söluskatti en hingað til hefur tíðkast hér á landi. Skatturinn er lagður á söluverð vöru og þjónustu á öllum viðskiptastigum. Skatturinn er fjölstigaskattur þar sem fyrirtækjum, jafnt á sviði frumgreina, úr­vinnslugreina og þjónustugreina, er gert að innheimta skatt af heildarandvirði seldra vara og þjónustu. Skatt­urinn hefur hins vegar ekki margsköttun í för með sér því að við skil á skattinum í ríkissjóð mega fyrirtækin draga frá innheimtum skatti af heildarsölu þann skatt sem þau greiða við kaup á vörum og hvers konar aðföngum. Þannig skilar hvert fyrirtæki í ríkissjóð aðeins skatti af virðisaukanum sem hjá því myndast, þ.e. mismuninum á útskatti og innskatti.

Orðið „virðisauki“ í þessu sambandi er fremur tækni­legt hugtak en hagrænt því hér er ekki beinlínis átt við hinn hagræna virðisauka sem skapast í hverju fyrirtæki heldur mismuninn á milli ákveðinna stærða sem nánar er skilgreindur í þeim lögum og reglum sem um skattinn gilda á hverjum stað.

Aðaleinkenni virðisaukaskattsins er að hann leggst í raun aðeins einu sinni á sama verðmætið, hversu oft sem það gengur milli viðskiptastiga, og verður hann því hlutlaus gagnvart söluverði til hins endanlega neytanda. Þessu marki er náð með frádráttarheimildinni á hverju viðskiptastigi sem ég nefndi áður. Það er einkum þessi eiginleiki virðisaukaskattskerfisins sem skilur það frá öðrum söluskattskerfum þar sem uppsöfnunaráhrifa söluskatts gætir mismunandi mikið eftir því hve varan eða verðmætin fara um mörg viðskiptastig áður en hinum endanlega neytanda er náð.

Til að ná þeim markmiðum sem að er stefnt með upptöku virðisaukaskatts þarf hann að meginstefnu til að ná til allrar vöru og þjónustu. En eins og ég drap á áðan er mjög erfitt í framkvæmd að undanþiggja einstakar vörutegundir virðisaukaskatti á smásölustigi eins og nú er gert í söluskattskerfinu, auk þess sem undanþága einstakra vörutegunda á fyrri stigum mundi skapa mikla framkvæmdaörðugleika.

Frá tekjuöflunarsjónarmiði hins opinbera er og mikilvægt að skattskyldan sé sem almennust en það gefur einnig möguleika á að beita lægra skatthlutfalli en ella. Víðtæk skattskylda hefur úrslitaþýðingu um fram­kvæmd slíks kerfis og öryggi þess en jafnframt er víðtæk skattskylda forsenda hlutleysis gagnvart neysluvali og framleiðsluaðferðum eins og áður hefur komið fram.

Með hliðsjón af þessu er meginregla frv. sú að öll almenn sala á vörum og þjónustu er skattskyld. Vil ég ítreka það og leggja á það áherslu að hin almenna skattskylda er slíkir grundvallarþáttur varðandi fram­kvæmd virðisaukaskattskerfisins að telja verður hana forsendu þess að skynsamlegt sé að innleiða kerfið. Telji menn ekki fært að víkka skattskyldukerfið verulega frá því sem nú er í söluskattinum væri verið að fara úr öskunni í eldinn með upptöku virðisaukaskatts.

Þrátt fyrir þær áherslur sem ég hef hér lagt á víðtæka skattskyldu er tæknilega mögulegt að halda tilteknum afmörkuðum þáttum utan skattskyldunnar og í nokkr­um tilvikum getur verið hagræði í því í framkvæmd. Í öllum þeim löndum, sem tekið hafa upp virðisauka­skatt, eru einhverjar undanþágur frá hinni almennu skattskyldu.

Eins og áður hefur komið fram gera grundvallarregl­ur virðisaukaskattskerfisins ráð fyrir fullri undanþágu af sölu úr landi, en einnig er hugsanlegt að undanþiggja sölu á skýrt afmörkuðum vörum eða þjónustu sem ekki hefur í för með sér mismun á samkeppnisaðstöðu eða erfiðleika í framkvæmd.

Undanþágur frá virðisaukaskatti eru í grundvallar­atriðum tvenns konar:

Annars vegar er ákveðnum þjónustusviðum haldið algjörlega utan kerfisins. Þessi þjónustusvið eru upptal­in í 2. málsgr. 7. gr. frv. Meðal þeirra má nefna þjónustu sjúkrahúsa og hliðstæðra stofnana, félagslega þjónustu ýmiss konar, þjónustu lækna og tannlækna, þjónustu banka og vátryggingarstarfsemi. Þessir aðilar verða að greiða innskatt af aðföngum og fá hann ekki frádreginn þar sem þeir innheimta ekki útskatt af þjónustu sinni. Þeir eru þannig ekki undanþegnir skattskyldunni þar sem þeir bera innskattinn, en undan­þágan frá skráningarskyldunni mun í þessum tilvikum einfalda framkvæmd kerfisins, án þess að fórnað sé öðrum umtalsverðum hagsmunum. Hliðstæðar reglur eru settar um smáfyrirtæki.

Hinn meginflokkur undanþága felst í því að endur­gjald fyrir tiltekna vöru eða þjónustu er við ákveðnar kringumstæður heimilt að draga frá heildarveltu við uppgjör skattsins. Þessar undanþágur eru taldar upp í 10. gr. frv. Meðal þeirra má nefna vöru og þjónustu sem seld er úr landi, sölu skipa og loftfara og flutninga milli landa.

Áhrif þessarar tegundar undanþágu eru mun víðtæk­ari en hinnar fyrrnefndu þar sem þeir aðilar er hér um ræðir hafa í flestum tilvikum heimild til frádráttar á innskatti þannig að engin uppsöfnun skatts á sér stað í verði hinnar undanþegnu vöru og þjónustu.

Almenna reglan er sú að virðisaukaskattur er greiddur af allri vöru og þjónustu án tillits til þess hver kaupandinn er. Sala úr landi er þó undantekning frá þessari meginreglu. Hliðstætt því sem nú gildir um söluskattinn eru skráð fyrirtæki í raun undanþegin virðisaukaskatti af sölu úr landi. Þau fá að draga innskatt af aðföngum frá innheimtum útskatti af sölu á innanlandsmarkaði eða fá hann endurgreiddan að svo miklu leyti sem hann er hærri en útskatturinn.

Við skattlagningu á innflutta vöru koma aðallega til tvær aðferðir. Önnur þeirra gerir ráð fyrir innheimtu virðisaukaskatts af öllum innfluttum vörum, strax við tollmeðferð, en með hinni aðferðinni er skatturinn aðeins innheimtur af innflutningi til neytenda við tollmeðferð, en skráð fyrirtæki greiða ekki skatt við tollmeðferð innflutnings.

Ef fyrri aðferðin er notuð skiptir ekki máli hver innflytjandinn er því að skatturinn er innheimtur hvort sem um er að ræða neytanda eða skráð fyrirtæki sem flytur inn vöruna til endursölu. Þegar skráð fyrirtæki flytur inn vöru fær það virðisaukaskattinn, sem það greiðir við tollmeðferð, frádreginn útskatti af sölu og skilar mismuninum í ríkissjóð.

Margt bendir til þess að fyrri aðferðin, þ.e. inn­heimta virðisaukaskatts strax við tollmeðferð, sé örugg­ari í framkvæmd hér á landi, m.a. með tilliti til þeirra erfiðleika sem á því eru að ákvarða við tollmeðferð vara til hvaða nota þær eru ætlaðar. Þetta vandamál er vel þekkt í núgildandi söluskattskerfi hér á landi. Er því gert ráð fyrir að hún verði lögleidd, sbr. ákvæði X. kafla frv.

Heimild fyrirtækis til að draga innskatt af aðföngum frá útskatti af sölu er veigamesta einkenni virðisauka­skattskerfisins. Með henni er komið í veg fyrir tví­sköttun eða uppsöfnun skatts í framleiðslu- og dreifing­arkostnaði.

Ef stefna á að algeru hlutleysi virðisaukaskatts verður að fylgja þeirri grundvallarreglu að skráð fyrirtæki hafi heimild til að draga allan innskatt frá útskatti. Þess vegna er ekki nægjanlegt að frádráttarheimildin nái til innskatts af fullunnum vörum, sem keyptar eru í þeim tilgangi að setja þær aftur í óbreyttri mynd, eða hráefna og hálfunninna vara, sem keyptar eru til frekari vinnslu. Heimildin nær til innskatts af hvers konar aðföngum, svo sem vélum, fasteignum, flutningatækjum, skrifstofuvélum og öðrum tækjum og efni sem á þarf að halda við reksturinn. Enn fremur nær heimildin til innskatts af öllum öðrum rekstrarkostnaði, til að ná algeru hlutleysi skattsins.

Reglur um frádrátt á innskatti af kaupum á fastafjár­munum, svo sem vélum, áhöldum og fasteignum, eru nokkuð mismunandi í hinum ýmsu ríkjum sem tekið hafa upp virðisaukaskattskerfið. Tvær aðferðir eru einkum notaðar. Önnur þeirra gerir ráð fyrir fullri frádráttarheimild á innskattinum um leið og kaup á fastafjármunum fara fram. Hin reglan dreifir hins vegar frádráttarheimildinni á nokkur ár frá því að kaupin fara fram, hliðstætt því sem gert er með afskriftum. Þar sem síðari aðferðin er notuð verða fyrirtækin að fjármagna virðisaukaskattinn þann tíma sem tekur að fá hann endurgreiddan eða dreginn frá útskatti. Í frv. er gert ráð fyrir að fyrrnefnda aðferðin verði notuð.

Enda þótt meginreglan sé sú að heimilt sé að draga innskattinn frá útskatti við skil til ríkissjóðs er samt sem áður eðlilegt að takmarka frádráttarheimildina í nokkr­um tilvikum. Kaup aðfanga eða kostnaður getur verið þess eðlis, að ekki sé eðlilegt að veita fullan frádrátt á innskatti. Að sjálfsögðu er innskattur af einkaneyslu eiganda fyrirtækis ekki frádráttarbær. Sama gildir um vörur og önnur aðföng sem notuð eru til að greiða starfsfólki laun í hlunnindum eða með öðrum hætti.

Réttmætt getur verið að takmarka frádráttarheimild­ina á fleiri sviðum en hér hefur verið nefnt og er það víða gert. Þar má nefna risnu, bifreiðakostnað og önnur þau útgjöld sem tengjast oft persónulegri neyslu eigenda eða starfsmanna. Eru takmarkanir af þessu tagi í 13. gr. frv.

Þau fyrirtæki sem skv. frv. er gert að innheimta virðisaukaskatt af sölu sinni verða að gera hann upp og skila honum í ríkissjóð á grundvelli skráningar í bók­haldi. Verður að telja að upptaka virðisaukaskatts í stað söluskatts muni hafa í för með sér aukna fyrirhöfn fyrir þau fyrirtæki sem innheimta munu skattinn. Stafar þetta af því að vegna frádráttarheimildarinnar á inn­skatti verður að gera meiri kröfur til bókhalds en nú er gert að því er varðar skráningu á gögnum um kaup á aðföngum. Er allítarlegar reglur um bókhald að finna í VII. kafla frv. Er þar m.a. lagt til að skattskil virðisaukaskatts miðist við afhendingartíma og bók­haldslega færslu vörunnar en ekki peningalegar greiðslur. Frv. byggir því á svonefndri reikningsaðferð eins og núverandi söluskattslög.

Með sama hætti og nú á sér stað um söluskatt verða skráð fyrirtæki að gera skil á innheimtum virðisauka­skatti með ákveðnu millibili. Skilunum þurfa að fylgja upplýsingar um útskatt og innskatt á hverju greiðslu­tímabili.

Skv. gildandi söluskattsreglum er aðalreglan sú að greiða skuli söluskatt mánaðarlega. Fellur hann í gjald­daga 15. næsta mánaðar eftir uppgjörsmánuð og er eindagi skattsins 10 dögum síðar.

Vinna skattyfirvalda og framteljanda vex í hlutfalli við fjölda uppgjörstímabita. Að þessu leyti er því hagkvæmara að uppgjörstímabilin séu lengri og færri. Hins vegar hafa lengri uppgjörstímabil í för með sér lengri gjaldfrest á skattgreiðslum til handa fyrirtækjum og þar með minnkandi raungildi skatttekna ríkissjóðs. Auk þess verða skattfjárhæðir, sem fyrirtækin verða að greiða hverju sinni, hærri. Af því leiðir einnig að meiri sveiflur verða á innstreymi skatts í ríkissjóð og á greiðslugetu fyrirtækjanna. Á það ber hins vegar að líta að við upptöku virðisaukaskatts í stað söluskatts lækkar sú skattfjárhæð sem hverju fyrirtæki ber að skila í ríkissjóð. Með hliðsjón af þessum atriðum er lagt til í frv. að árlegum uppgjörstímabilum verði fækkað úr 12 í 6. Hins vegar er ekki gert ráð fyrir breytingu á því að eindagi skattsins sé 25. dag næsta mánaðar eftir lok uppgjörstímabils. Lenging uppgjörstímabilsins með þessum hætti leiðir að sjálfsögðu til að tekjur ríkissjóðs minnka á því ári sem breytingin gengur yfir og benda lauslegar áætlanir til þess að tekjulækkun af þessum sökum gæti orðið allt að 8–10%.

Landbúnaður og fiskveiðar hafa um margt sérstöðu sem leiðir til þess að eðlilegt virðist að lögleiða sérstak­ar reglur um virðisaukaskattsmeðferð þeirra. Báðar þessar greinar eru að mestu utan núverandi söluskatts­kerfis. Meiri hluti þeirrar fjölgunar gjaldenda sem verður við upptöku virðisaukaskattskerfis kemur úr þessum tveimur greinum eða milli 5 og 6 þús. gjaldend­ur. Ríður því á miklu að finna leiðir sem einfaldað gætu virðisaukaskattsuppgjör þessara aðila. Í IX. kafla frv. er að finna tillögur í því efni.

Ef virðisaukaskatturinn næði til útgerðar með sama hætti og annarra greina yrðu útgerðarfyrirtækin að innheimta fullan skatt af sölu til fiskvinnslunnar og skila honum í ríkissjóð að frádregnum innskatti. Fiskvinnslu­fyrirtækin fengju síðan þennan skatt endurgreiddan eins og annan innskatt vegna sölu úr landi.

Vegna þess að afli útgerðarfyrirtækjanna fer að mestum hluta til vinnsluaðila, sem síðan selja fram­leiðsluna úr landi, en aðeins lítill hluti hans er seldur beint til neyslu á almennum markaði innanlands kemur mjög til greina að fara aðrar leiðir til uppgjörs á skatti útgerðarinnar. Hefur verið áætlað að sá innskattur sem leggjast muni á útgerðina vegna kaupa á skattskyldri vöru og þjónustu nemi að meðaltali 10% af andvirði sjávarafla. Við kaup vinnslustöðvanna á afla er gert ráð fyrir að þær greiði verðmæti hans að viðbættum 10% skatti, en það svarar meðaltalsinnskattinum hjá útgerð­inni. Innskattur og útskattur útgerðarfyrirtækjanna ætti því að verða nokkurn veginn jafnhár. Útgerðarfyrirtæki verða hins vegar að innheimta fullan skatt af sölu til annarra en vinnslustöðva. Hjá útgerðarfyrirtækjum almennt er gert ráð fyrir uppgjörsskilum á hinum reglulegu skiladögum, en þeir sem smábátaútgerð stunda munu þó almennt einungis skila skýrslu einu sinni á ári.

Um fiskvinnslu eru ekki settar aðrar sérreglur en þær er leiðir af sérstöðu útgerðar. Fiskvinnslufyrirtæki verða því að greiða útgerðinni 10% virðisaukaskatt ofan á verðmæti afla en 21% skatt af öðrum aðföngum. Þar sem meginhluti framleiðslu fiskvinnslufyrirtækj­anna er seldur úr landi er skattur ekki innheimtur af þeirri sölu. Fá fiskvinnslufyrirtækin innskatt sinn því að mestu endurgreiddan úr ríkissjóði að loknu hverju reglulegu uppgjörstímabil.

Búrekstur er eina atvinnugreinin í landinu sem yfir­leitt er ekki háð bókhaldsskyldu skv. ákvæðum laga um bókhald. Það verður því afar mikilvægt að laga virðis­aukaskattkerfið þannig að landbúnaðinum að fram­kvæmd þess valdi ekki verulegri fyrirhöfn fyrir bændur og skattyfirvöld. Enn fremur má benda á að landbúnað­urinn hefur nokkra sérstöðu að því er varðar tímasetn­ingu tekjustreymis, en tekjur bænda koma að verulegu leyti inn löngu eftir að rekstrarkostnaður fellur til. Segja má að í landbúnaði séu margar litlar rekstrarein­ingar sem selja nær allar afurðir sínar til fárra vinnslu­stöðva. Frá þeirri meginreglu eru fáar undantekningar.

Framangreind atriði og reyndar fleiri eru þess vald­andi að ástæða er til að huga að sérstakri meðferð landbúnaðarins í virðisaukaskattkerfi hér á landi eins og í flestum öðrum löndum sem tekið hafa upp þetta kerfi. Í frv. er valin sama leið og lýst var hér að framan varðandi fiskveiðar. Áætlað hefur verið að innskattur í landbúnaði muni verða að meðaltali 9% af andvirði landbúnaðarafurða. Bændur innheimta útskatt frá vinnslustöðvunum sem nemur þessu meðaltalshlutfalli. Útskatturinn ætti því að verða svipuð fjárhæð og innskatturinn. Með þessum hætti fá bændur jafnaðan þann innskatt sem þeir hafa þurft að greiða af aðföng­um sínum með útskatti innheimtum af vinnslustöðvun­um. Vinnslustöðvarnar greiða bændum því 9% í skatt sem telst innskattur stöðvanna og kemur til frádráttar þeim útskatti sem þær heimta við sölu á framleiðslu­vörum sínum. Bændur eiga síðan að skila einni virðis­aukaskattskýrslu fyrir hvert ár og skal hún fylgja skattframtölum þeirra fyrir það ár. Eftir álagningu þinggjalda ber þeim síðan að greiða það sem útskattur kann að hafa farið fram úr innskatti, en eiga rétt á endurgreiðslu mismunarins ef innskatturinn er hærri. Þar sem 9% útskattur á, eins og að framan greinir, að samsvara að meðaltali innskatti af aðföngum bænda er ekki við því að búast að hér verði um verulegar fjárhæðir til greiðslu eða endurgreiðslu að ræða.

Við kaup á varanlegum rekstrarfjármunum getur þó tímabundið komið til allverulegra endurgreiðslna. Til að flýta fyrir þeim eru sett ákvæði 30. gr. um heimild og stundum skyldu skattstjóra til að fallast á beiðni bænda (og smábátaútgerðarmanna) um skemmri uppgjörs­tímabil. Framangreind ákvæði um innheimtu bænda á 9% útskatti gilda einungis ef selt er til vinnslu- eða dreifingaraðila. Af sölu til annarra verða bændur að innheimta hið almenna 21% skatthlutfall. Nemi slík sala 50% eða meira af heildarsölu viðkomandi fellur niður heimildin til árlegs uppgjörs og ber þessum aðilum að skila skýrslu og skatti á reglulegum gjald­dögum.

Skv. gildandi söluskattsákvæðum er sala bygginga og hvers konar fasteigna undanþegin söluskatti. Vinna við húsbyggingar og aðra mannvirkjagerð svo og vinna við endurbætur og viðhald þeirra er einnig undanþegin söluskatti. Undanþágan á þó ekki við um vinnu við framleiðslu byggingarvara eða byggingarhluta sem fer fram í verksmiðju eða á verkstæði, heldur tekur hún einungis til þeirrar vinnu sem unnin er á byggingarstað. Söluskattsskyldan við húsagerð og aðra mannvirkja­gerð nær því einungis til efniskostnaðar við mannvirkja­gerðina og þar með til þeirra hluta sem framleiddir eru í verksmiðjum eða unnið er að á verkstæðum. Sömu reglur gilda um viðhald mannvirkja.

Ókostur framangreindrar undanþágu er sá, að sölu­skatturinn verður hærri á verksmiðjuframleiddum byggingarhlutum en þeim sem unnir eru með hefð­bundnum byggingaraðferðum. Þessi ókostur er tilfinn­anlegur og kann að standa í vegi fyrir hagræðingu í byggingariðnaði, enda þótt nokkuð hafi verið úr þessu dregið með sérreglum um verksmiðjuframleidd íbúðar­hús. Er aðkallandi að bæta þar úr þannig að söluskatt­urinn valdi ekki mismunun eftir framleiðslu- og bygg­ingaraðferðum.

Vegna þess að áður nefnd undanþága miðast við hvar vinnan fer fram getur verið afar erfitt fyrir byggingar­fyrirtækin og ákvarða skiptingu milli söluskattskyldrar og söluskattsfrjálsrar sölu. Enn fremur hafa skattyfir­völd litla möguleika til að sannreyna þá skiptingu með nákvæmni. Á þetta t.d. við um innréttingasmíði og uppsetningu þeirra sem yfirleitt fer fram bæði á verk­stæði og byggingarstað.

Þegar vinna og efni er selt í einu tagi, t.d. eftir tilboði, getur einnig orðið torvelt að ákvarða skipting­una milli efnis og söluskattskyldrar vinnu annars vegar og undanþeginnar vinnu hins vegar.

Við upptöku virðisaukaskatts hér á landi verða allir þeir sem reka sjálfstæða starfsemi í byggingariðnaði skráningarskyldir. Verða þeir að innheimta virðis­aukaskatt af sölu sinni eins og aðrar greinar atvinnu­rekstrarins. Áætla má að fjölgun gjaldenda verði rúm­lega 1800 í þessari grein.

Undanþága á sölu byggingarfyrirtækja frá virðisauka­skatti á hliðstæðan hátt og nú á sér stað í söluskattskerf­inu hefur margvíslega ókosti í för með sér. Með því yrði vikið frá grundvallarreglum kerfisins með ófyrirsjáanlegum afleiðingum. Vandamálin við núverandi fram­kvæmd söluskatts í byggingariðnaði yrðu þau sömu, og að svo miklu leyti sem hægt yrði að leysa þau yrði að gera það með sama hætti. Undanþágan hefur þann kost helstan að gjaldendur yrðu færri í kerfinu.

Því er gert ráð fyrir í frv. að full skattskylda verði jafnt á vinnu við húsbyggingar og mannvirkjagerð sem á efniskostnað. Full skattskylda hefur í för með sér umtalsverða hækkun á byggingarkostnaði einkaaðila, ríkis og sveitarfélaga. Skráð fyrirtæki fengju hins vegar að draga innskattinn frá útskatti.

Ætla má að ekki sé vilji til að haga skattlagningunni þannig að hún hafi í för með sér verulega hækkun á byggingarkostnaði íbúðarhúsnæðis. Þess vegna þarf að huga að öðrum leiðum til að vega á móti þessum hækkunum. Kemur þá helst til greina að veita fjár­magni sem nemur tekjuaukanum af skattlagningu á vinnu við byggingu íbúðarhúsnæðis til húsnæðismála, annaðhvort í formi aukins lánsfjármagns með hagstæðari kjörum en nú tíðkast eða í formi styrkja til húsbyggj­enda. Rétt er að benda á að hér er um viðkvæmt og erfitt vandamál að ræða sem finna þarf fullnægjandi lausn á áður en virðisaukaskatturinn kemur til fram­kvæmda.

Í frv. er gengið út frá því að virðisaukaskatturinn skili jafnmiklum tekjum og gjöld byggð á söluskattsgrunni gera nú. Hefur verið áætlað að til þess að ná þessu marki þurfi virðisaukaskatturinn að vera 21%, en nú eru gjöld af söluskattsstofninum 23.5% eins og kunnugt er. Er í aths. með frv. gerð rækileg grein fyrir því hvernig þetta skatthlutfall er áætlað og læt ég hér nægja að vísa um það efni til þess er þar stendur, en vil þó undirstrika að veigamiklir þættir þeirrar áætlunar hljóta að vera óvissu háðir.

Í frv. er einnig gengið út frá því að hlutdeild Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga í söluskattstekjunum verði óbreytt frá því sem verið hefur.

Það atriði varðandi upptöku virðisaukaskatts í stað söluskatts sem hvað viðkvæmast er eru líklega áhrif skattkerfisbreytingarinnar á verðlag í landinu. Ýmis tormerki eru á því að segja nákvæmlega fyrir um hver þessi verðlagsáhrif verða. Í aths. við frv. er þó reynt að áætla þessi áhrif og er niðurstaða þeirra áætlana að verð á vörum til einkaneyslu muni í heild hækka um 3.8%. Hækkun þessi er þó mjög misjöfn eftir einstökum þátt­um einkaneyslunnar. Langmest yrði hækkunin eðlilega á þeim þáttum sem nú eru undanþegnir söluskatti, einkum á matvælum, og er áætlað að þar nemi hækkun­in milli 18 og 19%. Aðrir þættir mundu hækka minna, eins og t.d. útgjöld vegna húsnæðis, ljóss og hita um 2–3%. Flestir aðrir þættir einkaneyslu mundu lækka nokkuð í verði. Eins og rakið er í aths. með frv. eru þessi verðhækkunaráhrif þó líklega ofmetin. Einkum liggur í augum uppi að lækkaður framleiðslukostnaður innanlands vegna brottfalls uppsöfnunaráhrifa sölu­skatts muni skila sér aftur í lækkuðu vöruverði þegar frá líður.

Í þessum efnum held ég að meginatriði sé að ekki er stefnt að aukinni skattheimtu hins opinbera í heild með upptöku virðisaukaskattsins. Skattbyrði landsmanna í heild verður því óbreytt eftir upptöku kerfisins. Skatt­arnir kunna hins vegar að dreifast með öðrum hætti en verið hefur hingað til. Ef mönnum sýnist að dreifing skattbyrðarinnar eftir upptöku virðisaukaskattkerfisins sé óheppilegri en nú er, t.d. vegna hækkunar á matvælum, þá hvet ég þá til að skoða hvort ekki megi leiðrétta þann mun eftir öðrum leiðum áður en þeir dæma virðisaukaskattkerfið óalandi og óferjandi af þessum sökum.

Þar sem virðisaukaskatturinn er fjölstiga skattur og frv. gerir ráð fyrir sárafáum undanþágum frá skatt­skyldu er ljóst að veruleg fjölgun verður á gjaldendum við upptöku kerfisins. Er áætlað að fjöldi framteljenda til virðisaukaskatts verði 19 500 í stað 9 000 í söluskatt­inum nú og er þar um ríflega tvöföldun að ræða. Tæpur helmingur þeirra sem framtalsskyldir yrðu við upptöku virðisaukaskatts fellur þó undir þá einföldu uppgjörsað­ferð varðandi landbúnað og smábátaútgerð sem ég rakti áðan. Er þar með dregið mjög úr þeirri aukningu á kostnaði og fyrirhöfn sem af fjölguninni mundi leiða.

Nú vinna aðeins 20–25 starfsmenn hjá skattyfir­völdum störf er snerta eingöngu söluskattinn. Fjölga yrði verulega starfsmönnum við upptöku virðisauka­skatts, en samanburður á kostnaðarauka verður ekki raunhæfur vegna þess að auka þyrfti verulega aðhald með núgildandi söluskatti. Mjög lauslega áætlað má reikna með að við upptöku virðisaukaskatts þyrfti að tvöfalda fjölda starfsmanna frá því sem nú er í söluskatt­inum.

Skattkerfisbreytingunni sjálfri fylgir talsverður kostn­aður. Þar yrði fyrst og fremst um að ræða kostnað við margs konar undirbúning og breytinguna. Áður hefur þess verið getið að gjaldendum fjölgar og verða fyrir­tæki að skila uppgjöri og greiða virðisaukaskatt sem nú greiða ekki söluskatt. Auk þess má búast við að uppgjör á skatti verði yfirleitt nokkuð viðameiri fyrir fyrirtæki en uppgjör á söluskatti. Þessu veldur frádrátt­ur innskatts og sérstök færsla hans í bókhaldi. Þetta ætti þó ekki að breyta miklu fyrir fyrirtæki sem nú selja bæði söluskattsskyldar og söluskattsfrjálsar vörur til neytenda og verða af þeim sökum að færa innkaup og sölu þessara vara aðgreind í bókhaldi. Þegar á heildina er lítið verður að telja að virðisaukaskattskerfið hafi í för með sér kostnaðarauka bæði fyrir skattyfirvöld og gjaldendur.

Herra forseti. Ég hef nú gert nokkra grein fyrir aðdraganda þess að fyrir Alþingi er nú í fyrsta sinn lagt fram frv. til l. um virðisaukaskatt eftir áralangar umr. í þjóðfélaginu um þetta málefni. Þá hef ég rakið í grófum dráttum örfá meginatriði frv. Í þeim efnum hef ég orðið að stikla á stóru, enda málið einstaklega umfangsmikið.

Kerfisbreytingu úr söluskatti á síðasta viðskiptastigi fylgja fjölmargir kostir, en slíkri breytingu fylgja einnig ókostir. Að mínu mati eru kostirnir þessir:

Kerfið kemur í stað núgildandi söluskattskerfis, sem er stórlega gallað og erfitt í framkvæmd, og leysir sjálfkrafa ýmis vandamál söluskattskerfisins. Virðis­aukaskattur stórbætir samkeppnisaðstöðu íslenskra at­vinnuvega, jafnt á heimamarkaði sem við útflutning. Virðisaukaskatturinn er algjörlega hlutlaus gagnvart framleiðsluaðferðum, viðskiptaaðferðum og neysluvali. Á móti þessu kemur að virðisaukaskattskerfið er flókn­ara og dýrara í framkvæmd en núgildandi kerfi, bæði fyrir ríkissjóð og þá sem skattinn innheimta. Þá er ljóst að kerfisbreytingin mun valda verulegum tilflutningi á skattbyrði milli vöruflokka og þjónustu og þar með e.t.v. á milli þjóðfélagshópa.

Það liggur í augum uppi að þm. geta ekki mótað af­stöðu til þess hvort kostirnir eða gallarnir séu þungvæg­ari í svo flóknu máli sem þessu nema með rækilegri skoðun á frv. og mati á áhrifum þess og þeim möguleik­um sem fyrir hendi eru til að bæta með öðrum hætti þá hækkun á einstökum þáttum einkaneyslu sem af sam­þykkt frv. kann að leiða.

É,g legg til að málinu verði vísað til n. og legg áherslu á að það fái þar rækilega umfjöllun. Hitt vil ég einnig benda á, að eigi þess að vera nokkur kostur að innleiða kerfið um næstu áramót þarf málið rösklegrar meðferð­ar í þinginu. Í aths. með frv. er lögð á það áhersla að verulegan tíma þurfi til undirbúnings og er talað um ár frá samþykkt frv. í því sambandi. Ég tel að slíkur undirbúningur ætti að geta tekist á 8–9 mánuðum ef vel er á haldið, en dragist fram á vorið að afgreiða mátið er ljóst að ekki getur orðið um að ræða gildistöku frv. fyrr en í ársbyrjun 1986.

Að svo mæltu legg ég til að þessu frv. verði vísað til 2. umr. og hv. fjh.- og viðskn. þessarar virðulegu deildar.