05.03.1984
Neðri deild: 54. fundur, 106. löggjafarþing.
Sjá dálk 3368 í B-deild Alþingistíðinda. (2889)

155. mál, kosningar til Alþingis

Svavar Gestsson:

Virðulegi forseti. Áður en ég kem að því frv. sem hér liggur fyrir og flutt er af formönnum fjögurra stjórnmálaflokka vil ég aðeins víkja að frv. til l. um breyt. á lögum um sveitarstjórnarkosningar sem er á þskj. 223, en þar er gert ráð fyrir því að svokölluð d'Hondt-regla gildi áfram við úthlutun sæta í sveitarstjórnum. Þetta frv. var hluti af því samkomulagi sem gert var milli flokkanna fjögurra þegar málin voru til meðferðar á síðasta þingi og ber að líta á það sem slíkt, enda þótt farin sé önnur leið við úthlutun sæta í sveitarstjórnum en gert er ráð fyrir í frv. til stjórnskipunarlaga sem er að öðru leyti hér á dagskrá. Þetta vildi ég taka fram í fyrsta lagi.

Í öðru lagi vildi ég beina því til hæstv. forsrh. vegna endurskoðunar á lögum um stjórnarráð Íslands hvort ekki er skynsamlegt, miðað við allar aðstæður og það hvað hér er mikilvægt mál á ferðinni, að sett verði niður nefnd með fulltrúum allra flokka til að fara yfir það frv. eða þá að sú stjórnlaganefnd eða stjórnskipunarnefnd sem kosin verður í báðum deildum þingsins fái frv. um breyt. á lögum um stjórnarráð Íslands til sérstakrar meðferðar, að vísu ekki sem þingmál, vegna þess að málið verður ekki flutt eins og hæstv. forsrh. gat um áðan, heldur sem sjálfstætt úrtausnarefni sem ríkisstj. færi fram á við n. að fjallað yrði um. Mér þættu þetta eðlileg vinnubrögð vegna þess að hér er auðvitað um mikilvægan hluta af stjórnskipuninni að ræða og þess vegna er eðlilegt að stjórnarskrárnefndir þingsins fjalli um þetta atriði líka.

Virðulegi forseti. Fyrir réttu ári eða 28. febr. 1983 mæltu formenn fjögurra stjórnmálaflokka fyrir frv. til laga um breytingu á stjórnarskránni sem gerir ráð fyrir að þm. verði 63 en ekki 60 talsins. Frv. það sem hér er flutt og er nú á dagskrá er til útfærslu á hinum nýju ákvæðum í stjórnarskrá lýðveldisins og er frv. í einu og öllu í samræmi við fskj. I sem fylgir frv. til stjórnskipunarlaga á síðasta þingi. Geir Hallgrímsson, þáv. formaður Sjálfstfl., mælti þá fyrstur formanna fyrir frv. þessu og sagði m. a. í ræðu sinni, með leyfi virðulegs forseta:

„Ágreiningur var um það milli flm. frv., hvort í því skyldi vera ákvæði til bráðabirgða svohljóðandi: „Almennar kosningar til Alþingis skulu fara fram þegar stjórnskipunarlög þessi öðlast gildi og falla umboð þm. niður á kjördegi.“

Slíkt ákvæði hefur yfirleitt verið í stjórnarskrárfrv. um kjördæmaskipan hingað til. Framsóknarmenn beittu sér gegn því nú þar sem þeir vilja ekki skuldbinda sig til að ganga til annarra kosninga fljótt eftir fyrri kosningarnar, ef það heftir aðgerðir í efnahagsmátum. Á hinn bóginn má ekki síður halda því fram, að hæpið muni vera að raunhæfar efnahagsaðgerðir nái fram að ganga fyrr en eftir aðrar kosningar, sem unnt er að halda fyrir júlílok. Því er áskilinn réttur [þ. e. Sjálfstfl. í þessu tilfelli] til að gera till. um slíkt ákvæði til bráðabirgða, sem að ofan greinir.“ Af þessum orðum fyrrv. formanns Sjálfstfl. er ljóst að hann og flokkur hans töldu rétt að hið fyrsta yrði kosið eftir hinum nýju kosningalögum. Í annan stað er ljóst að hann taldi hæpið að raunhæfar efnahagsaðgerðir næðu fram að ganga fyrr en eftir að hin nýju lög hefðu tekið gildi, þannig að þingið endurspeglaði á annan hátt viðhorf og vilja þjóðarinnar. Og í þriðja lagi er ljóst að það var Framsfl. sem beitti í raun neitunarvaldi til að koma í veg fyrir að áðurgreint ákvæði yrði inni í stjórnarskrárfrv.

Því er og ljóst að hæstv. utanrrh. Geir Hallgrímsson hefur samið um það við Framsfl. s. l. vor, 1983, að ekki kæmi til kosninga á nýjan leik eins fljótt og gert hafði verið ráð fyrir. Þess vegna tækju hin nýju kosningalög ekki gildi fyrr en í síðasta lagi 1987 og þá yrði byggt á forsendum frá 1979, átta ára gömlum, sem notaðar voru til grundvallar þeim útreikningum sem flokkarnir studdust við á síðasta þingi þegar fjallað var um málið. Sjálfstfl. hefur því miður bersýnilega gengið á bak orða sinna frá síðasta þingi, sem er íhugunarvert fyrir kjósendur, ekki aðeins íbúa Reykjavíkur og Reykjaness, heldur fyrir landsmenn alla, því í frv. þessu felast breytingar á kosningalögum sem koma dreifbýlinu einnig til góða frá því sem verið hefur.

Í tilefni þessa vil ég minna á að allt frá því að Alþingi kom saman s. l. haust hefur Alþb. rekið mjög á eftir því að mál þetta mætti koma fyrir og forseti Nd. hefur lagt áherslu á að málið fengi hið fyrsta þinglega meðferð. Veruleg tregða hefur verið á því að fá málið til meðferðar, en vonandi verður því nú komið til nefndar tafarlaust þannig að unnt verði að ganga frá því til afgreiðslu hér á hv. Alþingi. En vegna málsmeðferðarinnar og vegna þess sem áður hefur verið sagt um þessi efni er óhjákvæmilegt að spyrja sérstaklega Sjálfstfl. og formann hans: Er um það samið milli stjórnarflokkanna að ríkisstj. sitji út kjörtímabilið þrátt fyrir þær breytingar á kosningalögunum sem hér er verið að tala um? Er þá gert ráð fyrir kosningum 1987 eða 1986, sama árið og kosið verður til sveitarstjórna í landinu? Það er óhjákvæmilegt að fá svör við þessum spurningum.

Núverandi hæstv. forsrh., formaður Framsfl., Steingrímur Hermannsson, hafði þetta að segja m. a. um gildistökutíma nýju kosningalaganna þegar hann mælti fyrir frv. í fyrra:

„Ég vil taka það fram, að andmæli mitt og okkar framsóknarmanna við þessari hugmynd stafar ekki af því að við höfum út af fyrir sig nokkuð á móti öðrum kosningum skv. hinum nýju kosningalögum svo fljótt sem aðstæður leyfa. Við höfum hins vegar ítrekað vakið athygli á því, sem öllum má vissulega vera ljóst, að efnahagsástand í þessu landi er þannig, að á þeim málum verður að taka án tafar, og við gerum okkur vonir um að sterkur meiri hluti geti tekið á þeim mátum strax að loknum fyrri kosningum. Ef sterkur meiri hluti skapast þá og grípur til aðgerða, sem ætla má að hafi jákvæð áhrif í efnahagsmálum og stöðvi eða dragi verulega úr þeirri verðbólgu sem verið hefur, snúi við þeirri þróun sem verið hefur í efnahagsmálum, þá teljum við ekkert því til fyrirstöðu að til nýrra kosninga megi koma, þegar slíkt er tryggt.“

Þetta var tilvitnun í núv. hæstv. forsrh. Með þessum orðum er hæstv. forsrh., formaður Framsfl., auðvitað að segja okkur að Framsfl. hafi verið tilbúinn að efna til nýrra kosninga strax og gripið hefði verið til nægilega traustra aðgerða í efnahagsmálum. Nú er ekki um það deilt hér á Alþingi að til aðgerða hefur verið gripið í efnahagsmálum þó deilt sé um innihald og áhrif þessara aðgerða. Þess vegna er einnig full ástæða til að spyrja hæstv. forsrh. hvort hann er nú tilbúinn til þess, jafnvel þegar á þessu ári, að tryggja að efnt verði til kosninga skv. hinum nýju kosningalögum. Þegar þing þetta hefði fjallað um málið og afgreitt það ætti ekkert að vera að vanbúnaði. Ég leyfi mér að bera þessa fsp. fram til hæstv. forsrh., formanns Framsfl.

Þegar ég gerði grein fyrir afstöðu Alþb. til þessa máls á síðasta þingi fór ég nokkuð yfir þær samþykktir sem gerðar höfðu verið í Alþb. á undanförnum árum um kjördæmamálið og kosningalagamálið. Um þetta var m. a. fjallað á flokksráðsfundi Alþb. 20.–22. nóv. 1981 og þar var gerð samþykkt sem var á þessa leið, með leyfi hæstv. forseta:

„Flokksráðsfundurinn beinir því til þingflokks Alþb. að hann beiti sér fyrir lausn á kjördæmamálinu sem feli m. a. í sér eftirfarandi:

1. Tryggt verði að flokkar fái jafnan styrk í fullu samræmi við atkvæðafjölda.

2. Kosningarréttur verði jafnaður eftir búsetu, þannig að náist a. m. k. sama hlutfall milli kjördæma og gilti eftir kjördæmabreytinguna árið 1959.

Til þess að ná þessum markmiðum bendir fundurinn á eftirfarandi:

Óhjákvæmilegt er að fjölga kjördæmakosnum þm. í þeim kjördæmum þar sem kjósendafjölgun hefur orðið mest, þ. e. í Reykjavík og á Reykjanesi. Slík fjölgun má þó ekki verða á kostnað annarra kjördæma. Það þýðir að ekki verður komist hjá einhverri fjölgun þm. í heild.“

Í framhaldi af þessari samþykkt hófust viðræður á milli forustumanna flokkanna um breytingu á kjördæmaskipun og kosningarréttarákvæðum stjórnarskrárinnar og um þau mál var sérstaklega fjallað síðan á flokksráðsfundi Alþb. 1982. Var komist svo að orði í samþykkt flokksins, með leyfi hæstv. forseta:

„Flokksráð Alþb. ítrekar samþykkt sem gerð var 1981 um breytingar á kjördæmaskipuninni og fagnar þeim árangri sem þegar hefur náðst í viðræðum við aðra flokka. Flokksráðið felur formanni flokksins og þingflokknum að vinna að því að á næstu vikum fáist niðurstaða í málinu sem tryggi að jöfnuður milli flokka og leiðrétting á misvægi atkvæða milli kjördæma verði megineinkenni breytinganna. Til að ná slíkum árangri verði kannað að taka upp réttlátari útreikningsreglur við hlutfallskosningar. Flokksráð Alþb. hvetur eindregið til þeirra breytinga á stjórnarskrá lýðveldisins sem færa hana til nútímalegs horfs og höfða til aukinna mann- og lýðréttinda.“

Ég tel eftir atvikum að þegar það frv. er skoðað sem hér liggur fyrir megi segja að þau sjónarmið, sem sett hafa verið fram í samþykktum Alþb., komi þar allvel til skila skv. því samkomulagi sem flokkarnir náðu á síðasta þingi.

Ég tel að kostir þess fyrirkomulags sem hér er gerð till. um, séu í meginatriðum þrír. Í fyrsta lagi tryggir þetta fyrirkomulag betri jöfnuð milli stjórnmálasamtaka en áður hefur verið. Um þetta vitna m. a. þær töflur sem prentaðar eru sem fskj. á þskj. 223 með frv. Skv. þessu frv. taka öll kjördæmi þátt í jöfnuninni á milli stjórnmálaflokka en ekki aðeins fá eins og verið hefur. Þannig koma síðustu þingsæti í fámennustu kjördæmunum einnig til jöfnunar á milli stjórnmálaflokka.

Ég vil láta það koma fram vegna orða hæstv. forsrh. áðan að það var þetta atriði sem olli í raun og veru einna mestum erfiðleikum í sambandi við afstöðu okkar í Alþb. til þessa frv. Margir í okkar þingflokki töldu að óeðlilegt væri að taka til jöfnunar á milli flokka eitt sæti af fimm í hinum smæstu kjördæmum. M. ö. o. væri nauðsynlegt, þegar um væri að ræða aðeins fimm menn í kjördæmi, að þingsætunum yrði úthlutað eingöngu á forsendum kjördæmisins sjálfs. En skv. því frv., sem hér liggur fyrir, er gert ráð fyrir því að fjórum þingsætum sé alfarið úthlutað á forsendum kjördæmisins en fimmta þingsætið sé svo tekið til jöfnunar á milli flokka og því er ekki úthlutað fyrr en búið er að telja atkvæði flokksins í heild. Ég tel að þetta hafi verið það ákvæði, eins og ég gat um, sem olli að mörgu leyti einna mestum erfiðleikum að því er varðaði minn þingflokk, Alþb., í þessu efni. Engu að síður stöndum við auðvitað að þessu ákvæði eins og öðrum í frv. þessu en ég vildi að þetta kæmi fram þar sem hæstv. forsrh. kaus að draga þetta atriði inn í umr. áðan.

Í öðru lagi tel ég kost við þetta frv. að það er sveigjanlegra, gerir ráð fyrir mun sveigjanlegra kerfi en núverandi fyrirkomulag er. Jöfnuður á milli byggðarlaga verður reiknaður út fyrir hverjar kosningar þar sem átta þingsætum verður úthlutað til kjördæma fyrir kosningarnar skv. sérstökum ákvæðum í frv. um deilitölu sem getið er um í 6. gr. frv. Þetta nýmæli er verulega þýðingarmikið í mínum huga og gerir þessa kosningalagabreytingu, sem hér er gerð till. um, mun skynsamlegri en áður vegna þess að þessi kosningalög á að vera unnt að laga að tilflutningum fólks á milti byggðarlaga gagnstætt því sem verið hefur þar sem þurft hefur stjórnarskrárbreytingu í hverju tilviki. Þetta er kostur númer tvö sem ég tel skipta mjög miklu máli.

Þriðji kosturinn er sá, að mínu mati, að úthlutunarreglan, sem nú er tekin upp og má kalla meðaltalsreglu, er að mörgu leyti réttlátari en d'Hondt-úthlutunarreglan. Alla vega er hún réttlátari gagnvart smærri flokkum í kjördæmi og þar sem færa má rök að því að d'Hondt-reglan hafi styrkt óeðlilega og styrki óeðlilega stærri flokka í kjördæmi, einkum í minnstu kjördæmunum. Það má því segja að sú úthlutunarregla, sem þetta frv. gerir ráð fyrir, styrki þann flokk sem er með tiltölulega jafnlítið fylgi á landsvísu yfir allt landið, svipað í öllum kjördæmum. Að því er t. d. Alþb. varðar kemur þessi regla hins vegar mjög misjafnlega út þar sem fylgi Alþb. er talsvert misjafnt eftir kjördæmum eða frá því að vera í kringum 14% og upp í að vera langleiðina í kringum 30%. Engu að síður höfum við falið að hér sé um skynsamlegri reglu að ræða en þá sem fylgt hefur verið, þ. e. d'Hondt-reglan, auk þess sem við teljum það sérstakan kost í þessu efni að gert er ráð fyrir því að flokkur geti fengið þm. þó hann nái ekki kjördæmakosnum manni ef hann nær 5% atkvæða á landsmælikvarða. Hér er um að ræða jafnréttisákvæði sem er ákaflega þýðingarmikið og menn þurfa ekki annað en að líta á kosningatölur liðinna ára til að sjá að iðulega hefur legið við borð að jafnvel 8 eða 9% atkvæða ónýttust vegna þess að flokkur hafði aðeins einn þm. kjörinn þó hann hefði svo hátt atkvæðahlutfall á landsvísu og þessi eini þm. var kannske við það að falla út.

Rétt er að geta þess að gert hefur verið ráð fyrir því að við afgreiðstu þessa máls fjalli þingnefndir sérstaklega um það hvernig þm. raðast inn í þingið af listum flokkanna með tilliti til þess að sem flestir fái að hafa áhrif á það hvernig þingið er skipað. Talað hefur verið um að nauðsynlegt sé að koma til móts við óskir fólks um persónukjör þannig að fólk geti haft meiri áhrif á það hverjir eru á þinginu en nú er eftir að flokkarnir hafa stillt upp á sína framboðslista. Þetta er mátefni sem þingnefndirnar verða að fjalla alveg sérstaklega um og leggja sig mjög fram um vegna þess að ekki er hægt að afgreiða þetta mál, að mínu mati, öðruvísi en að á þessu sé tekið.

Því hefur verið haldið fram að fyrirkomutag það, sem við erum að leggja hér til, sé þeim flokkum, sem hafa starfað undanfarna áratugi, sérstaklega hagstætt og þ. a. l. óhagstætt nýjum flokkum sem upp kunna að koma. Í síðustu kosningum var þessi kenning í raun og veru afsönnuð algjörlega því ef menn reikna þau kosningaúrslit út eftir því fyrirkomulagi, sem hér er gerð tillaga um, kemur fram að þetta nýja fyrirkomulag er síst óhagstæðara nýjum flokkum en hið eldra. Ég tel þess vegna að þessar fullyrðingar séu út í hött og hafi verið settar fram til að slá ryki í augu fólks og gera tillögurnar fortryggilegar.

Ég bendi þeim á, sem vilja kynna sér þetta mál efnislega, að fletta upp í útreikningum í fskj. með frv. þessu, t. d. á bls. 26, þar sem kemur greinilega fram hvernig þessum hlutum er háttað að því er varðar nýja flokka og smærri flokka.

Margir hafa haldið því fram að þetta kerfi sé sérstaklega flókið. Það er að mínu mati rangt. Á margan hátt er þetta kerfi einfaldara og myndar rökrænni heild en eldra fyrirkomulagið. Ef hv. þm. kynna sér þetta mál mjög rækilega og fara yfir forsendur þess sjá þeir að þetta kerfi myndar eina samfellda heild og er í rauninni auðvelt að átta sig á ef menn setja sig rækilega inn í það.

Ég ætla, virðulegi forseti, ekki að fara mjög út í einstök atriði frv. Ég ætla aðeins að vitna til þeirra orða, sem ég hafði í framsöguræðu minni fyrir málinu í fyrra, þar sem svo var komist að orði:

„Varðandi einstök atriði frv. er þess að geta að flokkarnir hafa náð um það samkomulagi í meginatriðum, mjög víðtæku samkomulagi, er ég tel ástæðu til að fagna. Engu að síður hafa allir flokkarnir, sem að þessu standa, auðvitað þann fyrirvara, að litið verði með fullri sanngirni á ábendingar sem fram kunna að koma um einstök atriði frv. Ég skora því á þm. að líta á þessa pappíra sem vandlegast, skora á alla þm. að kynna sér frv. sem gleggst, vegna þess að það myndar eina rökræna heild eins og það liggur hér fyrir, og ef menn hafa ábendingar fram að færa um eitthvað sem má betur fara, eitthvað sem er gallað af tæknilegum ástæðum og mönnum hefur missést eins og gengur, þá er sjálfsagt mál að taka slíkt til athugunar. Ég hygg að það sé meining allra flm.“ Og ég fullyrði að það sama gildir nú.

„En varðandi einstök atriði í frv. vil ég mælast til að hv. þingnefnd, sem væntanlega fær þetta mál til meðferðar, líti sérstaklega á tvö efnisatriði. Það fyrra er varðandi áhrif kjósenda og röðun manna á listana, eins og ég gat um hér áðan, röðun manna inn í þingið af listunum. Það er mál sem þarf að athuga sérstaklega og betur en gert er í frv. Hitt atriðið, sem verður að athuga sérstaklega, varðar úthlutun jöfnunarsætanna. Gert er ráð fyrir því í frv. að við 2. áfanga úthlutunar jöfnunarsætanna verði menn valdir þannig að fyrst sé tekið minnsta kjördæmið og þannig koll af kolli. Ég tel að þarna eigi menn að athuga hvort ekki er rétt að fara t. d. þá leið að úthluta uppbótarsætum eftir minnkandi þingliðshlutum einkanlega, eins og gert er í kjördæmunum yfirleitt. Þetta álít ég að sé mál sem nefndirnar þurfi að kanna og leggja áherslu á að ná samkomulagi um.“

Ég vil hins vegar segja það að varðandi slíkar hugsanlegar breytingar á þessu frv. er óhjákvæmilegt að það komi hér fram, og ég hygg að það sé meining allra flm., að það er útilokað að taka upp einstök atriði í þessu frv. nema um það sé tryggt a. m. k. jafnvíðtækt samkomulag og gert var á síðasta þingi. Ég teldi það mesta óráð að fara að brjóta upp einstök efnisatriði í þessu frv. öðruvísi en að tryggt sé að um það verði helst víðtækara samkomulag en tókst á síðasta þingi. Þó að menn kunni að vera óánægðir hér með einstök atriði, bæði úr dreifbýli og þéttbýli, því að hvort tveggja er til að ég best veit, þá held ég að menn þurfi að hafa þessa vinnureglu sem algjört meginatriði: að ekkert verði rifið upp í þessu nema um það sé mjög víðtækt samkomulag. Stærsti kosturinn við þetta frv. er ótalinn í máli mínu. Hann er sá að það hefur tekist um það óvenjulega víðtæk samstaða, sem vonandi rofnar ekki hér á yfirstandandi þingi.

Á Íslandi hefur alltaf verið nokkur ágreiningur um áherslur á milli þéttbýlis og dreifbýlis. Þau átök voru mun harðari framan af en á síðari árum. Kjördæmaskipunin 1959 hefur orðið góður grundvöllur fyrir samvinnu byggðarlaganna, eins og m. a. sést á uppbyggingu landsins alls á síðasta áratug. Hér liggur fyrir frv. um að staðfesta þessa samvinnu enn frekar, frv. um sáttmála byggðanna í landinu um leikreglur lýðræðisins. Um þær reglur þarf að ríkja sem best samkomulag. Það er ábyrgðarhluti að rjúfa það samkomulag einmitt nú. Ég tel að þessi tillaga um sáttmála byggðanna um leikreglur lýðræðisins og þingræðisins sé í góðu samræmi við þær áherslur sem minn flokkur hefur haft og fyrri samþykktir hans. Þess vegna stöndum við að frv. í heild.

Að lokum þetta, virðulegi forseti. Upphaflegum flutningi þessa máls fylgdi yfirlýsing frá stjórnmálaflokkunum fjórum, þar sem segir á þessa leið: „Þingflokkar Alþb., Alþfl., Framsfl. og Sjálfstfl., sem að frv. þessu standa, hafa auk þess orðið ásáttir um eftirfarandi“ — og ég les hér síðari töluliðinn: „Að beita sér fyrir aukinni valddreifingu og virkara lýðræði samhliða afgreiðslu nýrrar stjórnarskrár. M. a. fái sveitarfélög meira sjálfsforræði og þannig verði völd og áhrif landsmanna allra í eigin málum aukin, óháð búsetu þeirra. Jafnframt munu þingflokkarnir beita sér fyrir sérstökum aðgerðum til þess að jafna efnalega og félagslega aðstöðu manna þar sem mismununar vegna búsetu gætir helst.“

Ég tel að það sé nauðsynlegt, virðulegi forseti, að það komi skýrt fram, a. m. k. af hálfu Alþb., að þó að þessi texti hafi ekki verið prentaður með þskj. því sem hér er nú á dagskrá er hann af okkar hálfu í fullu gildi og við erum reiðubúnir til samstarfs við aðra þingflokka um það að hrinda í framkvæmd því ákvæði sem þarna er yfirlýsing um.