13.10.1983
Sameinað þing: 3. fundur, 106. löggjafarþing.
Sjá dálk 32 í B-deild Alþingistíðinda. (35)

Umræður utan dagskrár

Jón Baldvin Hannibalsson:

Herra forseti. Hefur allt verið með svo kyrrum kjörum í íslensku þjóðfélagi þá 7 mánuði, 210 daga, sem vitnað var til hér áðan, frá því seinasta Alþingi var slitið að enga nauðsyn hafi borið til að vísa málum til umfjöllunar eða afgreiðslu á Alþingi Íslendinga? Samkv. skoðunum handhafa framkvæmdavaldsins, hæstv. ríkisstj., hefur þvert á móti borið mjög brýna nauðsyn, svo að notað sé orðalag stjórnarskrárinnar, til þess að hæstv. ríkisstj. sjálf tæki sér löggjafarvald á þessum tíma. Það gerir hún með vísan til 28. gr. hinnar gömlu dönsku stjórnarskrár og notfærir sér þar heimild einvaldskonunga Dana, sem enn er við lýði illu heilli í stjórnarskrá þrátt fyrir endurskoðun, til þess að gefa út brbl. í stórum stíl. Þessi brbl. eru þess eðlis að þau varða kjör hvers einasta manns í landinu og í þeim felst líka að lögvernduð mannréttindi, eins og samningsréttur aðila á vinnumarkaði, hafa verið afnumin, a.m.k. um skeið. Og þegar mál standa þannig, þá spyr maður óhjákvæmilega: Hvaða mál eru það yfirleitt sem eiga að koma til umfjöllunar og afgreiðslu á Alþingi Íslendinga ef lagasetning sem varðar hag og lögvernduð mannréttindi hvers einasta manns í landinu þarf ekki að koma fyrir Alþingi fyrr en þá sem orðinn hlutur og eftir dúk og disk og aðeins til málamynda?

Þegar hv. 5. landsk. þm. Eiður Guðnason hóf þessa umr. og beindi þessari ádrepu til hæstv. forsrh. var fróðlegt að heyra svör hans. Forsrh. minnti á að hér hefði verið starfandi stjórnarskrárnefnd. Forsrh. minnti á að hér hefði verið lagt fram í þinglok frv. að nýrri stjórnarskrá. Hann minnti á að í því frv. birtist samkomulag allra þeirra flokka sem aðild áttu að nefndinni um það að þessi sjálftekna heimild til framkvæmdavaldsins gæti ekki staðist miklu lengur. Við Alþfl.-mennirnir lögðum til, eins og fram hefur komið, að heimildin til brbl.-útgáfu yrði algerlega afnumin og mun ég rökstyðja það nánar hér á eftir. En það þótti öðrum og minna róttækum aðilum of langt gengið og sættu sig við þá málamiðlun að a.m.k. skyldi þessu valdi ekki beitt freklegar en svo að brbl. skyldu kynnt fyrir fram starfandi þingnefndum. Og hvaða þingnefndum, þegar svo er bundið um hnúta að Alþingi sjálft er ekki starfandi og engar þingnefndir starfa þar með neinu lögmætu umboði?

Og annað vekur athygli. Það er vitnað til þessa starfs stjórnarskrárnefndar og samkomulags sem tekist hafi milli stjórnmálaflokka um breytingar á þessu. En hvað um framhald á því starfi? Samkv. framlögðu fjárlagafrv. er ekki annað sýnt en það sé gert ráð fyrir því að þessi nefnd verði lögð niður. A.m.k. er ekki veittur fimmeyringur til hennar starfa framvegis og liggur þó fyrir að hún hafði ekki lokið öllum þeim störfum sem henni voru falin samkv. erindisbréfi, m.a. að endurskoða þingskapalög og starfshætti Alþingis sem og að gera tillögur um aukið persónuvalfrelsi eða persónukjör í kosningum.

Af þessu tilefni leyfi ég mér að spyrja: Ber að skilja framlagt fjárlagafrv. svo, að það sé ákvörðun af hálfu ríkisstj. að stjórnarskrárnefnd verði lögð niður og þessu starfi hætt? Það er sérstök ástæða til að spyrja þar sem ríkisstj. gefur fyllilega til kynna að hún komist bærilega af án Alþingis, bærilega af án stjórnarandstöðu, bærilega af án starfandi þingnefnda og væntanlega bærilega af án svo lítilfjörlegrar nefndar sem stjórnarskrárnefndar og kannske án stjórnarskrár, ég veit það ekki. En ég spyr, og óska eftir svörum hér á eftir og beini því til hæstv. forsrh.: Hver er afstaða ríkisstj. til áframhaldandi starfs stjórnarskrárnefndar?

Önnur svör hæstv. forsrh. voru á þá leið, að hann hafði beðið embættismenn sína að leita fordæma fyrir hinu dæmalausa, að tína til öll þau fordæmi sem fundist gætu úr þingsögunni um misbeitingu valds og dugði ekki að ganga þar skemur en til ársins 1874 — og er þá væntanlega tekið undir með öðrum merkum lagasmið sem Bubbi heitir Morthens og nýtur mikillar virðingar í þessu þjóðfélagi réttilega, ekki síður en hæstv. forsrh., sem segir að svo skuli böl bæta að bæta við öðru verra. Upptalning á fordæmum í þessu efni er því miður fyrst og fremst til þess að minna okkur á að víst hefur það hent áður að framkvæmdavaldið hafi beitt Alþingi ofríki, en það er fyrst og fremst víti til að varast.

Hverjir eru það sem hafa tekið sér vald til þess að meina Alþingi að koma saman í sjö mánuði, 210 daga, og gegna sínu hlutverki gagnvart landslögum og stjórnarskrá? Það liggur fyrir að þingflokkar stjórnarandstöðunnar, fjórir að tölu, hafa ítrekað farið þess á leit að Alþingi verði kvatt saman til fundar. Talsmenn fjölmennasta þingflokksins hér á þingi, stærsta stuðningsflokks núv. ríkisstj., lýstu á sínum tíma stuðningi þingflokks sjálfstæðismanna við þá kröfu. Þannig liggur fyrir að 45 þm. af 60 hafa lýst sig samþykka þeirri sjálfsögðu kröfu — gerðu það á sínum tíma — að Alþingi fengi að starfa með eðlilegum hætti. Það er aðeins einn þingflokkur samkv. þessu, flokkur hæstv. forsrh., 15 manna þingflokkur af 60, sem í þessu máli hefur tekið sér það vald að hindra Alþingi í að starfa, þó því aðeins að stærsti stjórnarflokkurinn hefur samþykkt að beygja sig fyrir því ofríki. Það er ástæða til að spyrja talsmenn þingflokks Sjálfstfl.: Skiptir þingflokkur sjálfstæðismanna um skoðun eftir því hvort hann gegnir hlutverki stjórnar eða stjórnarandstöðu? Hefur hann eina skoðun fyrir kosningar en aðra eftir kosningar? Og fyrst stærsti þingflokkurinn beygir sig fyrir ofríki framsóknarmanna í máli sem varðar sjálfar leikreglur þingræðis og lýðræðis í landinu, hvers má þá vænta í þeim hinum minni málum síðar?

Það er líka ástæða til þess að spyrja: Ferst þeim mönnum, sem þannig hegða sér gagnvart Alþingi Íslendinga, að taka sér í munn stór orð til gagnrýni á stjórnarfari í þeim löndum þar sem þingræði sannanlega er fótum troðið og lögvernduð réttindi almannasamtaka, eins og verkalýðshreyfingar, vanvirt?

Hvernig á Alþingi að bera hönd fyrir höfuð sér þegar gengið er á hlut þess, þegar það er ekki starfandi og þegar trúnaðarmenn, sem Alþingi þó hafði kjörið til þess að gæta virðingar þess, standa ekki í stykkinu? Misbeiting framkvæmdavalds, sem felst í útgáfu brbl., er vissulega réttlætt með hinni gömlu 28. gr. stjskr. þar sem segir: „Þegar brýna nauðsyn ber til“ getur forseti gefið út brbl. milli þinga. Við vitum hvaðan þetta stjórnarskrárákvæði er ættað. Það er ættað frá hinni konunglegu dönsku einveldisstjórn frá öldinni sem leið. Þetta ákvæði er eins konar fornleifar til að minna á geðþótta einvaldsherra sem þóttust þiggja umboð sitt frá guði en ekki mönnum. Þetta stjórnarskrárákvæði, sem fram hefur komið í þessum umr., er gjörsamlega úrelt og sjálfir hafa Danir fyrir löngu numið þetta ákvæði brott úr sínum stjórnskipunarlögum. Það eru engin efnisleg rök fyrir því að viðhalda þessu stjórnarskrárákvæði. Það er miðað við þjóðfélag sem við vissum ekki betur en væri liðið undir lok. Það er miðað við tíma þegar Alþingi kom saman skamman tíma annað hvert ár. Það er vísað til þjóðfélags þar sem samgöngur voru svo torveldar að það gat verið ógjörningur í reynd að ná Alþingi saman til fundar með skömmum fyrirvara. Á því eru ekki lengur nein tormerki að kalla Alþingi saman. Þess vegna ber enga nauðsyn til að viðhalda þessu úrelta stjórnarskrárákvæði. Ríkisstjórn sem skákar í skjóli þessa ákvæðis til að réttlæta að hún taki sér löggjafarvald er raunverulega að skáka í skálkaskjóli. Hún er að misbeita valdi, en enginn vefengir að það er löglegt.

Vikið hefur verið að till. stjórnarskrárnefndar í þessu máli, þ.e. þeirri samkomulagsleið að þrengja þennan rétt og þá því aðeins skuli brbl. útgefin að efni þeirra sé kynnt fyrir fram viðkomandi þingnefnd ásamt með því að þau skuli lögð fram þegar í stað í upphafi næsta þings. Á seinasta þingi liðu vikur og mánuðir, sem kunnugt er, áður en brbl. voru birt á Alþingi og þau höfðu að öllu leyti komið til framkvæmda áður en Alþingi fékk um þau að fjalla formsins vegna. Og þá er spurningin: Jafnvel þótt menn vildu, hvernig á að leggja efni brbl. fyrir fram fyrir þingnefndir þegar þing er ekki starfandi og engar þingnefndir með lögmætu umboði?

Við urðum vitni að því s.l. mánudag að 13 nýir þm. undirrituðu eiðstaf að stjórnarskránni. Þar hétu þeir því að viðlögðum drengskap og heiðri að halda stjórnarskrá landsins. Skyldi þeim hafa orðið hugsað til þess, þessum 13 nýju þm., þegar þeir undirrituðu eiðstafinn, hvernig oddvitum fyrra þings og handhöfum núverandi framkvæmdavalds hefur gengið að halda stjórnarskrána og virða leikreglur þingræðisins fyrir sitt leyti?

Ef þeim vinnubrögðum, sem hér hefur verið lýst, er ekki einarðlega mótmælt á Alþingi er hætt við að til þeirra verði framvegis vísað sem fordæmis, samanber málflutning hæstv. forsrh. hér áðan, um venjulegar hefðir, starfsreglur og framkvæmdavenjur. Verði þessari framkomu látið ómótmælt má fyllilega búast við því að handhafar framkvæmdavaldsins færi sig upp á skaftið og endurtaki þetta og gangi jafnvel ennþá lengra. Þess vegna hlýtur Alþingi Íslendinga að mótmæla þessu.

Samkvæmt stjórnarskrá lýðveldisins fara þrír aðilar með vald forseta Íslands í fjarveru hans. Þeir heita handhafar forsetavalds og eru forseti Sþ., forsrh. og forseti Hæstaréttar. Mér er spurn: Hver hefur haft lögmætt umboð til að gegna starfi forseta sameinaðs Alþingis s.l. sjö mánuði, allt frá því að seinasta þing var rofið? Það er ekki nóg að segja að Alþingi hafi ekki starfað. Hverjir hafa tekið ákvarðanir frá degi til dags fyrir hönd Alþingis við ráðningu starfsmanna, samskipti við þjóðþing annarra ríkja, útgerð á sendinefndum, sem einhverjar hafa verið á ferðum? Hefur ekki verið stofnað til margvíslegs kostnaðar á vegum Alþingis? Hverjir hafa tekið þær ákvarðanir þegar enginn hefur til þess haft réttmætt umboð frá Alþingi? Sá sem gegndi embætti forseta sameinaðs þings á seinasta þingi missti það umboð sitt um leið og þingið sjálft. Sá hinn sami maður og þessu embætti gegndi er nú einn af handhöfum framkvæmdavaldsins, ráðh. landbúnaðar-, dóms- og kirkjumála. Sem slíkur ber hann sinn hlut af ábyrgðinni á því að Alþingi hefur verið meinað að starfa. Þó hefðu óbreyttir alþm. viljað mega vænta þess af fyrrverandi forseta Sþ. að hann tæki til varnar fyrir Alþingi þegar á hlut þess er gengið. Það gerði hann ekki, því miður, þegar hann tók þátt í þeirri ákvörðun að meina Alþingi að koma saman og kjósa sér embættismenn og þingnefndir þannig að það væri starthæft. Það gerði hann ekki, því miður, þegar hann tók sér vald og umboð sem hann ekki hafði lengur til að gegna starfi forseta þings á sama tíma og hann var orðinn handhafi framkvæmdavaldsins.

Hvernig hefði verið brugðist við ef fyrrverandi forseti Sþ. og núverandi hæstv. ráðh. hefði ekki náð kjöri í kosningum? Hefðu þá varaforsetar síðasta þings tekið við? Gæti utanþingsmaður, sem væri fyrrverandi forseti Sþ., gegnt starfi handhafa forsetavalds? Svo er að skilja á svörum forsætisráðherra að það hafi gerst, um það séu dæmi. En eru það ekki dæmi sem ber að varast, eru það ekki víti til að varast? Það virðist ótvírætt að handhafar forsetavalds í fjarveru forseta Íslands hafi aðeins verið tveir undanfarna sjö mánuði. Ein afleiðing þess að meina þinginu að starfa er því sú, að 8. gr. stjskr., um handhafa forsetavalds, hefur verið brotin.

Sama máli gegnir um starfsemi þingnefnda. Ég hef áður vitnað til þeirrar till. stjórnarskrárnefndar að efni brbl. skuli kynnt fyrir þingnefnd fyrir fram. Þegar svo háttar til sem nú er, að Alþingi er ekki kallað saman, þá eru engar þingnefndir starfandi og jafnvel þótt góður vilji væri til ekki hægt að viðhafa þessi vinnubrögð.

Til þess hefur verið vitnað í þessum umr., að á þessu sumri hafa verið teknar ákvarðanir um byggingu nýrrar flugstöðvar sem skuldbindur íslenska skattborgara til mikilla fjárframlaga. Sagt var að um málið hefði verið fjallað í utanríkismálanefnd. Hér er spurt: Hvaða utanríkismálanefnd? Það er ljóst að utanríkismálanefnd seinasta þings hafði ekkert umboð til starfa eftir að þingi var slitið í vor og hvaðeina sem hún kann að hafa samþykkt eða mælt með hefur því ekkert gildi í þeim málum. Á það má minna að fyrrverandi formaður nefndarinnar náði ekki kjöri til Alþingis, þótt mál hafi svo skipast að hann hafi tekið sæti á Alþingi a.m.k. um skeið sem varamaður. Þessi fyrrverandi formaður utanríkismálanefndar er núverandi hæstv. utanrrh. Varla vilja menn skapa það fordæmi að utanrrh. og formaður utanríkismálanefndar séu ein og sama persónan. Spurt er samkvæmt hvaða umboði utanríkismálanefnd hafi komið saman. Á virkilega að skapa það fordæmi að menn sem ekki hafa náð kjöri til þings haldi áfram að starfa í þingnefndum eins og ekkert hafi í skorist og að þingnefndir haldi áfram að starfa án þess að hafa umboð? Afleiðingarnar af þessum fordæmum geta orðið dæmalausar. Með þessu er verið að búa til starfsreglur sem ekki eiga stoð í lögum:

Í fyrsta lagi hafa þingnefndir ekkert umboð þegar svona háttar til. Í öðru lagi er fullkomlega óeðlilegt að lítill hópur þingmanna, sem setið hefur áður á þingi, taki sér vald til að fjalla um mál, sem heyrir undir þingið sjálft, í skjóli þeirrar sérstöðu sinnar umfram nýja þm. að hafa setið þar áður. Hvað með aðrar þingnefndir? Hvað með fjárveitinganefnd, hvað með undirnefnd fjvn.? Hafa þær starfað í sumar? Og ef svo er, þá í umboði hverra? Spurningar af þessu tagi enda að lokum í einni spurningu: Til hvers er Alþingi Íslendinga? Er nokkur þörf fyrir Alþingi lengur í stjórnkerfi þar sem menn taka sér einfaldlega það vald sem þeim ekki ber og þeir hafa ekkert umboð til? Og ég spyr enn að gefnu tilefni: Hafa þeir menn, sem sjálfir hafa beitt þingið slíku gerræði, efni á að hneykslast á því að óbreyttir þm. taki sér frí frá störfum og spyrji: Hvaða störfum? — eða segi jafnvel af sér þingmennsku í mótmælaskyni? Það er ekki aðeins þingið sjálft sem hefur verið lítilsvirt og ekki heldur aðeins einstakir þm., þessi framkoma gagnvart Alþingi er móðgun við kjósendur sem í seinustu kosningum völdu sér fulltrúa á löggjafarsamkomu og gáfu þeim lögmætt umboð til starfa. Það er ekki við óbreytta þm. að sakast að þeir hafa ekki getað gegnt störfum sínum í sjö mánuði. Það er eingöngu á ábyrgð núverandi ríkisstjórnar og stjórnarflokka.

Þau vinnubrögð sem hér hefur verið lýst rifja upp að það ber brýna nauðsyn til, svo notað sé orðfæri stjskr. að hraða afgreiðslu stjórnarskrármálsins. Það þarf að endurskoða að nýju öll ákvæði í frv. að nýrri stjskr., sem fjallar um aðskilnað löggjafarvalds og framkvæmdavalds, með það fyrir augum að styrkja stöðu þingsins og þingræðisins frammi fyrir framkvæmdavaldinu. Það ætti að vera fyrsta mál á dagskrá að afnema heimild framkvæmdavaldsins til útgáfu brbl. Sú heimild styðst ekki lengur við nein rök og hefur verið misnotuð einum of oft. Ennfremur ættu þm. að hafa í huga að efla mjög verulega starf þingnefnda og hlutverk þeirra til eftirlits með gagnrýni á handhöfum framkvæmdavaldsins. Reynslan bendir einnig til þess að setja þurfi ný ákvæði um samkomudag Alþingis eftir kosningar og starfstíma Alþingis og þingnefnda.

Til þess var réttilega vitnað í umr. áðan af hæstv. forsrh., að Alþfl.-menn gerðu þá till. á sínum tíma í stjórnarskrárnefnd að starfstími Alþingis yrði samfelldur og þar með þingnefnda og þar með eru þessi vandamál leyst. Það er hins vegar meiri hluta Alþingis að taka ákvarðanir um hvenær þingið geri hlé á störfum sínum. Og vissulega eru rétt þau ummæli sem vitnað var til úr þingræðu Eysteins Jónssonar, þess merka þingskörungs, þegar hann sagði: „Þeir slöku valdataumar, sem skildir eru eftir, þeir verða teknir upp af einhverjum öðrum.“ Þess vegna verður þingið, ef það vill taka sig alvarlega, að taka þessi mál til endurskoðunar. Þess vegna er sú spurning líka brýn: Á að halda áfram starfi stjórnarskrárnefndar? Og ég endurtek þá spurningu. Hinir kjörnu fulltrúar þjóðarinnar, sem á þingi sitja, þurfa greinilega að snúa bökum saman til að verja rétt Alþingis og leikreglur þingræðis þegar að hvoru tveggja er sótt.

Núverandi ríkisstj. hefur því miður misnotað vald sitt með ótilhlýðilegum hætti. Hún hefur gert það með því að meina Alþingi að koma saman og gegna hlutverki sínu mánuðum saman. Hún hefur gert það með því að forsetar sameinaðs þings og deilda hafa starfað áfram sem slíkir án umboðs frá nýju þingi til þeirra starfa. Hún hefur gert það með því að þingnefndir hafa starfað án lögmæts umboðs til þess. Hún hefur gert það með því að fyrrverandi forseti Sþ. hefur tekið sér vald sem handhafi forsetavalds án heimildar til þess. Með þessari framkomu gagnvart Alþingi er verið að ganga á snið við lög og reglur og skapa fordæmi og framkvæmdavenjur sem allar stefna í eina átt, að lítilsvirða Alþingi og gera því ókleift að gegna sínu stjórnarskrárbundna hlutverki sem handhafi löggjafarvalds. Þessu eiga þingmenn, hvar í flokki sem þeir eru, að mótmæla og þess vegna mótmælum við því í nafni Alþingis og kjósenda.