29.03.1984
Sameinað þing: 72. fundur, 106. löggjafarþing.
Sjá dálk 4297 í B-deild Alþingistíðinda. (3674)

186. mál, takmörkun á umsvifum erlendra sendiráða

Flm. (Hjörleifur Guttormsson):

Virðulegi forseti. Smáþjóð eins og Íslendingum er nauðsyn að hafa góð samskipti við önnur ríki, smá og stór. Land okkar hefur um skeið verið í þjóðbraut og fáar þjóðir eru að tiltölu jafnháðar utanríkisviðskiptum og Íslendingar. Samband okkar við aðrar þjóðir hvílir sumpart á alþjóðlegri hefð og reglum sem staðfestar hafa verið milli ríkja, en þess utan hljóta gagnkvæmir hagsmunir að ráða miklu um hversu samskipti við einstök ríki þróast. Við hljótum að leggja áherslu á vinsamlegt samband við önnur lönd og eigum að koma þar fram sem boðberar friðar og sátta en þó af fullu raunsæi og festu þegar þörf og hagsmunir okkar bjóða. Smáþjóð hefur síst efni á að sýna undirlægjuhátt, sama hver í hlut á.

Ég minni á þetta í upphafi máls míns þegar ég mæli fyrir till. til þál. sem ég flyt á þskj. 331 um takmörkun á umsvifum erlendra sendiráða hérlendis. Efni till. er þetta:

„Alþingi ályktar að fela ríkisstj. að setja reglur um takmarkanir á umsvifum erlendra sendiráða hérlendis, m. a. varðandi fjölda sendiráðsmana og byggingu og kaup fasteigna á grundvelli laga nr. 16/1971 og laga nr. 30/1980. Við mótun á þessum reglum verði m. a. höfð hliðsjón af smæð íslensks samfélags og af starfsemi og aðbúnaði að íslensku utanríkisþjónustunni í löndum sem Íslendingar hafa stjórnmálasamband við og starfrækja sendiráð.“

Herra forseti. Ég sé ástæðu til þess þegar ég les þessa till. upp að benda á að í þeim texta sem ég afhenti til prentunar var talað um „fjölda sendiráðsmanna og byggingu og kaup fasteigna“. Ég tel nauðsynlegt að koma þeirri ábendingu eða leiðréttingu hér við þó að hún komi fyrst fram nú.

Ísland hefur nú stjórnmálasamband við 75 ríki, þar af eru sendiherrar tilnefndir gagnkvæmt í 53 löndum. Hér í Reykjavík eru starfandi 12 erlend sendiráð, en Ísland hefur sendiráð í 10 löndum og að auki er sendiráð Íslands hjá Sameinuðu þjóðunum í New York.

Þáltill. varðar umsvif hinna erlendu sendiráða hér á landi og gerir ráð fyrir að ríkisstj. setji reglur þar að lútandi, svo sem heimildir eru fyrir í lögum og alþjóðasamningum sem hér hafa lagagildi. Um starfsemi erlendra sendiráða hér á landi hefur talsvert verið rætt og ritað á síðari árum, m. a. eftir að ljóst varð að risaveldin, Sovétríkin og Bandaríkin, voru stöðugt að færa hér út kvíarnar undir merkjum sendiráða sinna. Sérstaklega hafa umsvif sovéska sendiráðsins verið gagnrýnd og hefur Morgunblaðið verið í fararbroddi í þeirri umr.

Sovétríkin hafa hér stærstan hóp erlendra starfsmanna, 37 talsins í byrjun þessa árs, og hafa keypt sér allmargar fasteignir auk leiguhúsnæðis víða í borginni. Til samanburðar er þess að geta að í sendiráði Íslands í Moskvu er fjögurra manna starfslið, þrír Íslendingar og einn sovéskur ríkisborgari, þannig að starfslið Sovétríkjanna hér er 9 sinnum fjölmennara en starfslið í sendiráði Íslands í Moskvu.

Starfsmenn bandaríska sendiráðsins í Reykjavík eru 41, þar af 22 útlendingar og 19 Íslendingar fastráðnir. Á sama tíma eru fimm starfsmenn við sendiráð Íslands í Washington, allt Íslendingar, þannig að Bandaríkjamenn halda hér uppi átta sinnum fjölmennara sendiráði en Íslendingar vestra.

Í grg. með till. er að finna yfirlit frá utanrrn. um fjölda erlendra starfsmanna og fjölskyldna þeirra við sendiráðin í Reykjavík eins og hann var í janúar s. l. og til samanburðar sömu upplýsingar fyrir fimm árum. Þar kemur fram að sendiráð risaveldanna tveggja eru í sérflokki með umsvif sín, næst kemur franska sendiráðið með tíu manna erlent starfslið og Sambandslýðveldið Þýskaland með sjö. Önnur sendiráð hafa þaðan af færra fólk í starfi, eða þrjá til sex talsins. Athygli vekur hin mikla fækkun sem orðið hefur hjá kínverska sendiráðinu undanfarin fimm ár, eða úr 20 niður í 6 starfsmenn, og eru eflaust fyrir því margar ástæður.

Fyllri upplýsingar um umsvif sendiráðanna hér á landi koma fram í skriflegu svari utanrrh. þann 7. mars við fsp. minni á þskj. 332 þar sem spurt var um eftirfarandi:

„1. Hve fjölmennt er starfslið erlendra sendiráða hér á landi hvers um sig, erlendir og innlendir ríkisborgarar, og hversu margt fjölskyldulið fylgir hinum útlendu starfsmönnum?

2. Hvaða erlendir aðilar, ríkisstjórnir eða aðrir, starfrækja hér upplýsingastarfsemi, fréttamiðlun og menningarstofnanir? Hve margir starfa að slíku á vegum hvers aðila og hvaða samningar hafa verið gerðir um þessa starfsemi?

3. Hverjar eru skráðar eignir ofangreindra erlendra aðila hér á landi, fasteignir, lóðir og bifreiðar, og hvaða húsnæði hafa þeir á leigu?“

Þetta var fsp. Varðandi skriflegt svar utanrrh. við þessum fsp. sem liggur fyrir hv. Alþingi vil ég nefna eftirfarandi auk þess sem áður er fram komið:

1. Í yfirliti, sem ég fékk frá utanrrn. í janúar og birt er í grg. með þeirri þáltill. sem ég mæli hér fyrir, voru fjölskyldumeðlimir í sendiráði Bandaríkjanna taldir vera 33. En í svari hæstv. utanrrh. eru þeir taldir 21 og fylgdi sú skýring frá utanrrn. að þeir hafi verið oftaldir. Á sama hátt voru vantaldir fjölskyldumeðlimir í sendiráði Þýska alþýðulýðveldisins, sem eiga að vera þrír eftir því sem utanrrn. nú upplýsir en ekki tveir. Talsverð hreyfing er alltaf að sögn utanrrn. á skylduliði sendiráðsmanna, börnum og mökum.

2. Í öðrum tölulið fsp. var m. a. spurt um hvaða samningar hafi verið gerðir um upplýsingastarfsemi, fréttamiðlun og menningarstofnanir á vegum erlendra aðila hérlendis. Af svari hæstv. utanrrh. verður ekki séð að neinir sérstakir samningar séu um starfsemi eins og svonefnda Menningarstofnun Bandaríkjanna, sem á enskunni heitir raunar United States Information Service, né heldur um sovésku APN fréttastofuna, NOVOSTI. Menningarstofnun Bandaríkjanna er rekin sem hluti af bandaríska sendiráðinu með níu manna starfsliði, en svo virðist ekki vera með beinum hætti varðandi NOVOSTI-fréttastofuna.

3. Í yfirliti um lóðir sendiráða er ekki tekin með ný lóð bandaríska sendiráðsins í nýja miðbænum í Reykjavík milli Ofanleitis og Háaleitis, um 11 000 fermetrar að flatarmáli. Þar er gert ráð fyrir lóðarsamningi til 75 ára og engar kvaðir um stærð byggingar, nema nýtingarhlutfall lóðar er 0.5. Þinglýsing mun ekki hafa farið fram, en verið er að ganga frá samningi um gatnagerðargjöld og gert ráð fyrir þinglýsingu að því loknu. Með þessari lóð eru lóðir erlendra ríkja samtals um 31 000 fermetrar að flatarmáli, allt í Reykjavík.

Af yfirliti í grg. með till. má lesa, að aðeins hjá Sovétríkjunum og Bandaríkjunum hefur verið um að ræða fjölgun erlendra starfsmanna undanfarin fimm ár, en sex sendiráð hérlendis hafa fækkað erlendu starfsfólki á sama tíma. Eitt sendiráð, hið pólska, hefur hætt störfum á þessu tímabili — það var árið 1982 — og eitt nýtt sendiráð bæst í hópinn, þ. e. sendiráð Finnlands þann 1. mars 1983.

Í umræðu og gagnrýni á umsvif erlendra sendiráða hérlendis virðist sem menn hafi gleymt, að lagastoð er fyrir hendi til að reisa skorður við óeðlilegri útþenslu þeirra, ef vilji er fyrir hendi hjá stjórnvöldum. Íslendingar eru aðilar að alþjóðasamningi, Vínarsamningnum um stjórnmálasamband og fullveldisrétt ríkja, en sá samningur var upphaflega gerður árið 1961. Ísland gerðist aðili að honum 10 árum síðar með lögum sem Alþingi samþykkti 31. mars 1971. Í þeim er sérstaklega tekið fram, að ákvæði samningsins hafi lagagildi hérlendis. Íslenskur texti þessa samnings er birtur í heild sem fskj. með þáltill.

Eins og fram kemur í 11. gr. Vínarsamningsins hafa íslensk stjórnvöld fullan rétt til að krefjast þess skv. orðanna hljóðan „að stærð sendiráðs verði sett takmörk, er það (þ. e. móttökuríkið) telur hæfileg og eðlileg með hliðsjón af aðstæðum og ástandi í móttökuríkinu (í þessu tilviki á Íslandi) og þörfum hlutaðeigandi sendiráðs.“ Þetta er tilvitnun í 11. gr., 1. tölul. Vínarsamningsins.

Í 2. tölul. 11. gr. segir: „Einnig getur móttökuríkið, innan sömu takmarka og þannig að eigi sé um mismunun að ræða, neitað að taka við starfsmönnum í tilteknum starfsflokki.“

Í öðrum greinum þessa samnings eru ákvæði um réttindi og hömlur varðandi skrifstofur utan sendiráðs, sbr. 12. gr., og öflun húsnæðis fyrir sendiráð og sendiráðsstarfsmenn, sbr. 21. gr. Er í því sambandi talað um húsakynni, eins og það heitir, „sem nauðsynleg eru fyrir sendiráð“ og „öflun hæfilegs húsnæðis fyrir sendiráðsmenn“.

Með samningi þessum, Vínarsamningnum, er dreginn alþjóðlegur rammi um stjórnmálasamband og starfsemi sendiráða. Eins og áður sagði hafa ákvæði hans lagagildi hér á landi. Skv. 2. gr. laganna um aðild Íslands að samningnum getur ráðh., þ. e. utanrrh., eins og þar segir orðrétt: „sett nánari reglur um framkvæmd laga þessara“. Það skortir því ekki lagastoð til að krefjast takmarkana á umsvifum erlendra sendiráða og Vínarsamningurinn dregur allskýran ramma um út frá hvaða forsendum skuli gengið í því sambandi. Hér er því spurningin aðeins um vilja og framtak réttra stjórnvalda og Alþingis sem þáltill. gerir ráð fyrir að taki af skarið í þessu efni.

Í þáltill. er einnig vísað til laga nr. 30/1980 varðandi kaup erlendra ríkja á fasteignum og lóðum. Skv. þeim á að leggja kaupsamninga eða afsöl fyrir fasteignum á vegum erlendra sendiráða fyrir dómsmrn. og eins og þar segir: „öðlast gerningurinn eigi gildi fyrr en rn. hefur samþykkt hann með áritun sinni“.

Í athugasemdum við lagafrv., sem birtar eru í fskj. 2 með þáltill., segir í upphafi:

„Tilgangur frv. þessa er að setja skýrar reglur um kaup erlendra ríkja á fasteignum, svo og lóðarréttindum fyrir slíkar fasteignir vegna sendiráðsstarfsemi á Íslandi.“

Æskilegt væri að fá það upplýst við þessa umr. hvort slíkar reglur hafi verið settar til viðbótar við ákvæði lagatextans og fá fram viðhorf hæstv. dómsmrh. og hæstv. utanrrh. um þau efni.

Í 2. mgr. þáltill. er kveðið á um að „við mótun á reglum um umsvif erlendra sendiráða verði m. a. höfð hliðsjón af smæð íslensks samfélags og af starfsemi og aðbúnaði að íslensku utanríkisþjónustunni í löndum sem Íslendingar hafa stjórnmálasamband við og starfrækja sendiráð.“ Sú stefnumörkun sem hér er gerð till. um sækir stuðning í 11. gr. Vínarsamningsins sem þegar hefur verið vitnað til en einnig upphafsorða þess sama samnings þar sem vísað er til markmiða og meginreglna sáttmála Sameinuðu þjóðanna varðandi fullveldisjafnrétti ríkja. Með þessum orðum og ákvæðum Vínarsamningsins er augljóslega vísað til gagnkvæmnisjónarmiða sem eðlilegt er að smáríki eins og Ísland höfði til við takmörkun á umsvifum sendiráða margfalt fjölmennari ríkja.

Í þessu sambandi er vert að benda á dæmi þar sem slík sjónarmið eru ekki virt skv. núverandi skipan og sjálfsagt er að leita leiðréttingar. Verður enn staldrað við sendiráð risaveldanna, Sovétríkjanna og Bandaríkjanna, þar eð umsvif þeirra hér eru í sérflokki og mismunun gagnvart íslensku utanríkisþjónustunni og íslenskum þegnum auðsæ. Ber þó engan veginn að skilja orð mín svo að ég telji ekki þörf á að hafa augun opin varðandi sendiráð og samskipti er tengjast stjórnmálasambandi við önnur ríki en þessi tvö.

Lítum fyrst aðeins nánar á fjölda starfsmanna gagnkvæmt hjá sendiráðum Sovétríkjanna og Bandaríkjanna annars vegar og Íslands hins vegar. Eins og þegar var að vikið hafa Sovétríkin yfir nífalt fleiri starfsmenn í sendiráði sínu hér en Ísland í Moskvu og Bandaríkin litlu lægra hlutfall eða yfir áttfalt fleiri starfsmenn en Ísland í Washington. Álitamál getur vissulega verið að hvaða leyti aðstæður og verksvið sendiráða þessara stórvelda eru sambærileg og að hvaða leyti ólík með tilliti til umfangs og fyrirkomulags á viðskiptum Sovétríkjanna og Bandaríkjanna við Ísland. Ljóst er að Sovétríkin kjósa hér sem annars staðar að skipa sendiráð sitt einvörðungu sovéskum ríkisborgurum, en Bandaríkin hafa hér sem víða annars staðar innlenda ríkisborgara í störfum. Hvað sem þessu líður er ljóst að umsvif sendiráða beggja þessara ríkja hérlendis eru margföld umfram það sem eðlilegt og réttlætanlegt getur talist, m. a. með hliðsjón af starfsemi íslenskra sendiráða í sömu löndum. E. t. v. þætti einstrengingslegt að krefjast nákvæmlega sama fjölda starfsmanna að höfðatölu við sendiráð erlendra ríkja og Íslendingar hafa í sendiráðum í viðkomandi löndum, en tvöfaldur til þrefaldur fjöldi ætti að vera algjört hámark. Það er tíu til fimmtán manns þegar um er að ræða Bandaríkin og Sovétríkin ef menn ekki vilja miða við jafnræði hvað snertir starfsmannafjöldann.

En það er um fleira en fjölda starfsmanna sem eðlilegt er að setja takmörk og krefjast þess að gagnkvæmni gildi í samskiptum. Lítum t. d. á nokkrar þær takmarkanir sem settar eru á starfsemi og ferðir íslenskra sendiráðsmanna í Sovétríkjunum. Þar er sendiráð Íslands í Moskvu í leiguhúsnæði, sem ekki fæst keypt það best ég veit undir starfsemina, og starfsmönnum sendiráðsins er úthlutað leiguhúsnæði til íbúðar í sérstökum hverfum eða eins konar gettóum þar sem eingöngu búa starfsmenn erlendra sendiráða. Hví skyldu íslensk stjórnvöld vera að heimila sovéskum að kaupa hér fasteignir og það að eigin vali þegar þannig er um hnútana búið gagnvart íslensku sendiráði í Sovétríkjunum?

Miklar hömlur eru lagðar á ferðafrelsi erlendra sendiráðsstarfsmanna í Sovétríkjunum þar eð tilkynna þarf um allar ferðir út fyrir 40 mílna radíus (þó er ég ekki viss um hvort það eru mílur eða kílómetrar, skiptir ekki öllu máli, en vegalengdin er stutt frá miðborg Moskvu) með tveggja sólarhringa fyrirvara og greina frá ferðaáætlun og gististöðum. Hvaða ástæða er til að ætla sendiráðsstarfsmönnum Sovétríkjanna hér rýmri heimildir til ferða?

Ýmis fleiri atriði má benda á þar sem um mismunun er að ræða, m. a. vegabréfsáritanir fyrir sovéska þegna sem allar fara í gegnum sovéska utanrrn. og þarlendir hafa ekki frjálsan aðgang að erlendum sendiráðum eins og t. d. íslenska sendiráðinu í Moskvu. Gagnkvæm skylda er um vegabréfsáritanir til og frá Sovétríkjunum og til Íslands fyrir sovéska þegna. Þessu er ekki eins farið um Bandaríki Norður-Ameríku. Þar gildir einhliða kvöð fyrir Íslendinga sem ferðast vilja til Bandaríkjanna um að afla sér vegabréfsáritunar. Allt frá árinu 1962 hafa bandarískir ríkisborgarar verið undanþegnir þeirri skyldu að fá áritun í vegabréf sín vegna ferðalaga og þriggja mánaða dvalar hérlendis. Slík mismunun er að sjálfsögðu með öllu óviðeigandi, svo ekki sé minnst á spurningar sem lagðar eru fyrir fólk sem ferðast vill héðan til Bandaríkjanna og þær persónunjósnir sem bandarísk sendiráð halda uppi, m. a. um stjórnmálaskoðanir, og sem koma greinilega í ljós við meðferð og afgreiðslu vegabréfsáritana. Íslenskum stjórnvöldum ber að mínu mati skylda til að láta gagnkvæmni ríkja varðandi vegabréfsáritanir og að taka m. a. þau mál upp við bandarísk stjórnvöld.

Í 3. gr. Vínarsamningsins eru skilgreind helstu viðfangsefni sendiráða, m. a. skv. d-lið orðrétt:

„að afla á löglegan hátt upplýsinga um ástand og þróun mála í móttökuríkinu og gefa ríkisstjórn sendiríkisins skýrslu um það.“

Slík upplýsingaöflun hefur um langt skeið verið þáttur í starfsemi sendiráða, ekki síst stærri ríkja. Mörkin milli löglegrar og ólöglegrar öflunar upplýsinga geta verið nokkuð fljótandi og tækniþróunin gerir erfiðara um vik að koma hömlum yfir þá sem stunda ólögmæta upplýsingaöflun fyrir eða á vegum erlendra ríkja, þ. e. njósnir. Á þessu sviði á smáríki erfiðara um vik en stórveldi að gæta hagsmuna sinna, svo sem ekki þarf að eyða orðum að, en smáríki hefur líka að jafnaði minna að leyna sem slægur er í fyrir leyniþjónustur stórvelda. Hins vegar ber Íslandi sem fullvalda ríki að gæta hagsmuna sinna einnig á þessu sviði til hins ýtrasta og liður í því er m. a. að setja takmarkanir á umsvif þeirra erlendu sendiráða sem hér hafa þanið út starfsemi sína langt út fyrir öll eðlileg mörk.

Í þessu sambandi þarf einnig að gefa gaum að útibúum sendiráða sem rekin eru undir heiti upplýsingaþjónustu og menningarstofnana. Við athugun slíkra mála og mat á þeim þarf að sjálfsögðu að varast móðursýki en sýna eðlilega festu og gæta þess að horfa til allra átta. Mönnum er gjarnt að tengja slíka umræðu nær einvörðungu við stríðandi öfl austurs og vesturs. Ekki vil ég gera lítið úr þætti stórveldanna þar sem annað þeirra er hér inni á gafli með herstöðvar í skjóli svonefnds varnarsamnings, en hér geta fleiri komið við sögu.

Virðulegi forseti. Ég vænti þess að till. þessi um takmörkun á umsvifum erlendra sendiráða fái góðar undirtektir hér á hv. Alþingi og hljóti afgreiðslu eftir eðlilega þinglega meðferð. Að mínu mati má ekki dragast lengur að tekið sé á þessum málum á grundvelli laga og alþjóðasamninga. Engir geta neitað fullvalda ríki um að gæta þannig réttar síns og hagsmuna. Ég er sannfærður um að þeir eru meira metnir í samskiptum þjóða sem ganga fram af einurð á þessu sviði sem öðrum.

Ég legg til að eftir að umr. um till. verður frestað, verði henni vísað til hv. utanrmn.