18.12.1984
Sameinað þing: 35. fundur, 107. löggjafarþing.
Sjá dálk 2138 í B-deild Alþingistíðinda. (1621)

127. mál, hagsmunaárekstrar í stjórnsýslunni

Fyrirspyrjandi (Guðmundur Einarsson):

Herra forseti. Ég hef leyft mér að bera fram fsp. til hæstv. forsrh. á þskj. 131. Hún er svohljóðandi:

„Hafa verið gefnar út leiðbeiningar í stjórnarráðinu eða í einstökum ráðuneytum til að koma í veg fyrir að eigin hagsmunir hafi eða geti haft áhrif á störf a) ráðherra? b) forstöðumanna ráðuneyta og ríkisstofnana? eða c) annarra opinberra starfsmanna?

Ef svo er, hvernig hljóða þær? Ef ekki, telur ráðh. þörf á að setja slíkar leiðbeiningar?“

Í bókinni Stjórnarfarsréttur segir Ólafur Jóhannesson, með leyfi forseta:

„Af stjórnarvöldum verður almennt að krefjast hlutlægni, þ.e. að þau byggi ákvarðanir sínar um stjórnarmálefni á lagarökum og hlutlægu mati, en láti eigi stjórnast af eigin geðþótta og persónulegum hagsmunum. Þessi krafa þykir svo sjálfsögð í réttarríki, að um hana ætti ekki að þurfa að fjölyrða. Er auðsætt, hve mikilsvert það er, að hlutlæg sjónarmið ráði gerðum stjórnarvalda, svo að almenningur geti með réttu treyst á réttsýni þeirra, ekki síst nú á tímum, er almannavaldið gerist stöðugt umsvifameira og ýmis konar stjórnarathafnir verða þar af leiðandi æ mikilvægari.“

Í bókinni fjallar Ólafur Jóhannesson síðan um ýmis tilvik í íslenskum lögum þar sem vikið er að vanhæfi einstakra stjórnvalda og veltir fyrir sér spurningunni hvort almenn ályktun verði dregin af þeim lagafyrirmælum um vanhæfistilvik. Orðrétt segir hann síðan:

„Ef stjórnvald á sérstakra eða persónulegra eða verulegra hagsmuna að gæta varðandi ákvörðun um eitthvert málefni, má að jafnaði gera ráð fyrir nokkurri vilsýni — vitandi eða óafvitandi — af þess hálfu.“

Í máli fræðimannsins koma hér fram þau tvö meginsjónarmið, í fyrsta lagi sé það mikilsvert að almenningur geti treyst á réttsýni stjórnvalda og í öðru lagi að að jafnaði megi gera ráð fyrir hættu á óhlutlægu mati, ef stjórnvöld eigi sérstakra persónulegra og verulegra hagsmuna að gæta varðandi ákvarðanir. Þessi krafa um traust og hlutlægni er alþekkt í stjórnarfari.

Í Kanada voru gefnar út reglur árið 1973 sem kalla mætti leiðbeiningar til opinberra starfsmanna varðandi hagsmunaárekstra, þ.e. þar eru lagðar fram almennar reglur sem ég ætla að leyfa mér að lesa aðalatriðin úr í eigin þýðingu, með leyfi forseta:

„1. Það er alls ekki nóg fyrir mann í ábyrgðarstöðu hjá hinu opinbera að starfa innan ramma laganna. Það er skylda hans að hlýða ekki einungis lögum, heldur að starfa svo óaðfinnanlega að það þoli nákvæmar opinberar rannsóknir. Til að heiðarleiki og hlutlægni geti verið án nokkurs vafa mega opinberir starfsmenn ekki koma sér í þá aðstöðu að eiga nokkuð undir öðrum sem gætu hagnast á sérstakri greiðasemi frá þeim, eða gætu sóst eftir því á einhvern hátt að fá sérstaka meðferð hjá þeim. Á sama hátt má opinber starfsmaður ekki eiga fjárhagslega hagsmuni sem gætu á einhvern hátt rekist á við hinar opinberu skyldur hans.

2. Engir árekstrar mega verða eða virðast vera milli einkahagsmuna opinberra starfsmanna og hinna opinberu starfa þeirra. Er þeir hefja störf er þess vænst að þeir komi einkahögum sínum þannig fyrir að það komi í veg fyrir árekstra af þessu tagi.

3. Opinberir starfsmenn eiga að gæta þess að haga einkamálum sínum svo að þeir hagnist ekki eða virðist hagnast af notkun upplýsinga sem þeir fá í hinum opinberu störfum sínum, upplýsinga sem almennt séu ekki aðgengilegar almenningi.

4. Opinberir starfsmenn mega ekki koma sjálfum sér í þá aðstöðu að þeir hagnist á beinan hátt eða óbeinan á opinberum viðskiptasamningum sem þeir hafa áhrif á.

5. Allir opinberir starfsmenn skulu veita yfirmönnum sínum á sannanlegan hátt upplýsingar um viðskiptalegar og fjárhagslegar aðstæður sínar ef hugsanlega mætti líta svo á að þessar aðstæður rækjust raunverulega eða mögulega á hinar opinberu skyldur þeirra.

6. Opinberir starfsmenn skulu ekki hafa neina aukastöðu eða atvinnu sem geti komið þeim í aðstöðu sem ekki fer saman við hina opinberu skyldu þeirra eða kasta vafa á möguleika þeirra til að sinna skyldum sínum á hlutlægan hátt.

7. Opinberir starfsmenn skulu ekki í opinberum störfum sínum halda fram hlut skyldmenna eða vina sinna eða stofnana sem þeir, skyldmenni eða vinir hafa hagsmuna að gæta við, fjárhagslegra eða annarra.“

Í þessum leiðbeiningum Kanadamanna kemur greinilega fram í fyrsta lagi krafan um að almenningur geti haft óskorað traust á embættisfærslu stjórnsýslunnar. Þetta birtist hvað eftir annað í þessum liðum hér að framan, sérstaklega þar sem tekið er fram að ekki sé nægilegt fyrir opinberan starfsmann að vinna innan ramma laganna heldur skuli hann vinna þannig að það sé aldrei vafa undiropið að hann vinni innan ramma þeirra. Í samræmi við þetta er tekið fram í leiðbeiningunum að engir árekstrar megi vera eða virðast vera milli einkahagsmuna og opinberra hagsmuna þessara starfsmanna. Orðin „virðast vera“ eru mjög mikilvæg í þessu sambandi. Kanadíska iðnaðar-, verslunar- og viðskrn. gaf í des. 1979 út reglur til starfsmanna sinna sem eiga að girða fyrir hagsmunaárekstra. Það er of langt mál að rekja þær reglur, en þær byggjast á þessum almennu leiðbeiningum sem gefnar voru út 1973 og ég taldi upp að framan.

Í apríl 1980 komu síðan út í Kanada leiðbeiningar sama eðlis fyrir ráðh. Þær hefjast á þremur grundvallarreglum sem eru þessar:

1. Það er einstaklingsins að koma í veg fyrir að hagsmunir rekist raunverulega á, geti rekist á í framtíðinni eða virðist rekast á.

2. Ráðherrar verða að rækja og virðast rækja opinberar skyldur sínar og koma sínum einkamálefnum þannig fyrir að það varðveiti og efli trúnað almennings og traust á ríkisstj. og það komi í veg fyrir að hagsmunir rekist á.

3. Ráðherrar mega ekki hagnýta eða virðast hagnýta sér til eigin framdráttar opinbera stöðu sína eða upplýsingar sem þeir fá vegna opinberra skyldustarfa sinna, upplýsingar sem ekki eru aðgengilegar almenningi.

Síðan eru taldar upp ýmsar aðstæður í líkingu við það sem talið var upp hér að framan og ráðherrum ráðlagt að koma sér ekki í slíkar. Þetta voru dæmi frá Kanada.

Í Bandaríkjunum eru gerðar miklar kröfur til ráðh. og opinberra starfsmanna eins og kunnugt er og þannig mætti telja fleiri dæmi. Það er ljóst að í íslenskum lögum um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna er vikið t.d. í 28. gr. og 34. gr. að skyldum opinberra starfsmanna og ákvæðum um aukastörf, en hins vegar er spurning mín sú hvort nánari reglur og nánari leiðbeiningar hafi verið gefnar út til starfsmanna hárra og lágra í einhverri líkingu við það sem ég taldi upp hér að framan.