24.04.1985
Neðri deild: 60. fundur, 107. löggjafarþing.
Sjá dálk 4571 í B-deild Alþingistíðinda. (3860)

289. mál, Landmælingar Íslands

Frsm. minni hl. (Steingrímur J. Sigfússon):

Herra forseti. Ég mæli hér fyrir nál. minni hl. samgn. og fyrir brtt. við þetta frv. sem ég flyt á sérstöku þskj. Þær brtt. lúta að I. kafla frv., 2.–4. gr. og varða stjórnunarfyrirkomulag við stofnunina. Það er ánægjulegt, herra forseti, og um það eru allir sammála, sem um þessi mál hafa fjallað, að Landmælingum Íslands skuli nú setja lög og auðvitað löngu tímabært að stofnun, sem þjónar þvílíku hlutverki, skuli sett lög til að vinna eftir. Er reyndar ekki vansalaust að svo lengi hefur verið unnið að þessum málum á Íslandi án heildarskipulags og lagasetningar.

Eins og frv. þetta liggur nú fyrir er stjórnun stofnunarinnar alfarið fyrirhuguð í höndum forstjóra sem samgrh. skipar til fimm ára í senn. Síðan skal ráðherra ráða aðra starfsmenn að stofnuninni að fengnum tillögum forstjóra. Það er því ljóst að allt forræði þessara mála er í höndum tveggja manna, samgrh. og þess forstjóra sem hann ræður að Landmælingum Íslands.

Ég er í grundvallaratriðum ósáttur við þetta stjórnunarfyrirkomulag. Ég tel það ekki samræmast því hlutverki sem þessi stofnun þarf að inna af höndum og í raun eiga sérstaklega illa við í þessu tilfelli með tilliti til þess verkefnis, þess mikla samræmingarverkefnis sem þessi stofnun þarf óumdeilanlega að inna af höndum. Ég hef því flutt brtt. við þetta þar sem gert er ráð fyrir að stofnuninni verði sett stjórn sem tilnefnd verði af nokkrum aðilum sem þetta mál varðar og af samgrh. skv. þeim tilnefningum. Sú stjórn, landmælingastjórn, skal fara með yfirstjórn þessarar stofnunar, Landmælinga Íslands, og hafa með höndum það samræmingarhlutverk sem ég tel að Landmælingar Íslands eigi að sinna. Einnig skal sú stjórn, landmælingastjórn, gera tillögur til ráðherra um reglur og staðla á sviði landmælinga svo sem um mælikvarða uppdrátta, hnitakerfi og annað sem að þessu lýtur. Ég vil einnig að á þessari landmælingastjórn sé framkvæmdaskylda hvað varðar það að eftir þessum settu reglum sé farið og með því sé fyl st af einhverjum aðila að svo sé gert.

Í frv. til laga um Landmælingar Íslands, sem lagt var fram á 100. löggjafarþingi árið 1978, var II. kafli um Landmælingar Íslands og landmælingastjórn. Þar var einmitt gert ráð fyrir því að slík stjórn starfaði í tengslum við stofnunina, væri samgrn. og Landmælingum Íslands til ráðuneytis um landmælingamálefni og hefði á höndum þetta samræmingarhlutverk. En hér er greinilega brotið blað og kúvent yfir í það að fela einum manni allt forræði þessara mála. Það er óhjákvæmilegt að spyrja hæstv. samgrh. að því ekki síst vegna þess að svör þeirra manna, sem mættu á fundum samgn., voru heldur rýr í roðinu hvað það varðaði, hvers vegna nú er valin sú leið að setja stofnuninni stjórn með þessum hætti. (GJG: Hverjir áttu að tilnefna í stjórnina?) Ég kem að því rétt síðar. En ég vil spyrja hæstv. samgrh. hér í upphafi: Hverjir eru meginókostir ess að hans mati að í tengslum við Landmælingar Íslands starfi stjórn tilnefnd af fagaðilum í þessu máli rn. og stofnun til ráðgjafar, stjórn sem annist þetta samræmingarhlutverk og sé samráðsvettvangur fyrir þá fjölmörgu aðila sem stunda landmælingar og skyld störf víða í þjóðfélaginu?

Í frv., sem lagt var fram á löggjafarþinginu 1978 en náði ekki fram að ganga, var gert ráð fyrir allfjölmennri stjórn sem m. a. væri tilnefnd af Búnaðarfélagi Íslands, Dómarafélagi Íslands, Fasteignamati ríkisins, Orkustofnun, Rannsóknaráði ríkisins, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Vegagerð ríkisins og Verkfræðingafélagi Íslands. Síðan skyldi ráðherra skipa formann stjórnarinnar án tilnefningar.

Það frv. var að nokkru leyti öðruvísi uppbyggt hvað varðaði hlutverk stofnunarinnar því þar var gert ráð fyrir að hún annaðist veigamikið hlutverk á sviði eignamælinga sem ekki er sérstaklega fjallað um í því frv. sem nú liggur fyrir. Um það er í sjálfu sér ekki ágreiningur, herra forseti. En um hitt er ágreiningur að það hlutverk Landmælinga Íslands hafi á nokkurn hátt breyst að vera samræmingaraðili og samráðsvettvangur fyrir þessa fjölmörgu aðila sem landmælingar annast.

Ég hef í mínum brtt. valið þann kost að fækka tilnefningum til þessarar stjórnar. Þar skuli sitja fimm menn. 2. gr. frv. breytist þá þannig að í staðinn fyrir það sem nú stendur í frv., að stjórn Landmælinga Íslands skuli vera í höndum forstjóra sem ráðherra skipar til fimm ára í senn, komi:

Í stjórn Landmælinga Íslands, landmælingastjórn skulu vera fimm menn skipaðir af samgrh. til fjögurra ára í senn, einn án tilnefningar, einn tilnefndur sameiginlega af verkfræðideild og raunvísindadeild Háskóla Íslands, einn tilnefndur af Orkustofnun, einn tilnefndur af Rannsóknastofnun landbúnaðarins og einn tilnefndur af Vegagerð ríkisins. Auk þess skal einn fulltrúi starfsmanna stofnunarinnar eiga rétt til setu á fundum landmælingastjórnar með málfrelsi og tillögurétti. Ráðherra skipar formann stjórnarinnar og ákveður stjórnarlaun.“

Þannig yrði þessi fimm manna stjórn valin. Það orkar auðvitað tvímælis hverjum af þeim stofnunum, sem sérstaklega hafa á sínum höndum verkefni af þessu tagi, skuli falið að tilnefna menn til stjórnar og er ég tilbúinn að ræða það. En ég tel að allar þessar stofnanir eigi þangað mikið erindi. Út af fyrir sig gæti ég fallist á að t. a. m. Verkfræðingafélagi Íslands yrði falið að tilnefna einn þessara fulltrúa í stað Vegagerðar eða Orkustofnunar eða einhvers slíks aðila. Einnig má velta því fyrir sér hvort fulltrúi frá Rannsóknaráði ríkisins ætti ekki erindi þarna inn vegna þess hlutverks sem Rannsóknaráði er falið við mótun rannsóknarstefnu á Íslandi. En ég legg til að þetta verði haft svona a. m. k. til þeirrar reynslu sem áformað er að þessi lög skuli standa.

Í brtt. mínum hef ég að verulegu leyti tekið upp hlutverk þeirrar stjórnar sem gerð var tillaga um í fyrra frv. þegar það var flutt árið 1978. Í brtt. mínum segir að 3. gr. frv. hljóði þannig, með leyfi forseta:

„Landmælingastjórn fer með yfirstjórn stofnunarinnar og samþykkir verkefnaáætlun. Landmælingastjórn hefur með höndum samræmingu á störfum þeirra sem vinna að landmælingu, gerir tillögur til ráðherra um reglur og staðla á sviði landmælinga, svo sem um mælikvarða uppdrátta, samræmt hnitakerfi, hæfnisskilyrði landmælingamanna og annað er að þessu lýtur. Landmælingastjórn fylgist með að réttum reglum sé framfylgt og leysir úr ágreiningi sem kann að rísa um samræmingu í landmælingastörfum. Að öðru leyti skal landmælingastjórn vera samgrn. og Landmælingum Íslands til ráðuneytis um landmælingamálefni.“

Síðan yrði 4. gr. þannig: „Samgrh. skipar forstjóra að fengnum tillögum landmælingastjórnar til fimm ára í senn. Forstjóri ræður annað starfsfólk stofnunarinnar í samráði við landmælingastjórn. Forstjóri situr fundi landmælingastjórnar með málfrelsi og tillögurétti.“

Og 5. gr.: „Forstjóri hefur á hendi daglega stjórn stofnunarinnar og umsjón með rekstri hennar.“

Þetta er í meginafriðum það stjórnarfyrirkomulag sem ég tel heppilegt að setja þessari stofnun. Ég tel t. a, m. með öllu ástæðulaust og óeðlilegt að virðulegur samgrh. sé að vasast í því að ráða einstaka starfsmenn að slíkri stofnun. Ég tel miklu eðlilegra að það sé í höndum forstjóra eins og annar rekstur stofnunarinnar og þá í samráði við landmælingastjórn eins og annað sem að yfirstjórn stofnunarinnar lýtur.

Herra forseti. Ég vil endurtaka spurningu mína til hæstv. samgrh. Það vekur athygli mína að rn. hans, sem stendur að samningu þessa frv., skuli ætla að haga málum með þessum hætti vegna þess m. a. að mér hefur ekki verið kunnugt um það fram að þessu að það væri sérstök stefna ríkisstj. né t. a. m. Sjálfstfl. að hafa stjórnunarfyrirkomulag opinberra stofnana með þessum hætti. Ég vil t. d. minna á að í lögum um rannsóknir í þágu atvinnuveganna, kaflanum um Hafrannsóknastofnun, sem samþykkt voru hér á virðulegu Alþingi 17. maí 1984, fyrir innan við einu ári síðan í tíð þessarar ríkisstj., eru einmitt ákvæði um fimm manna stjórn sem ég m. a. hafði til hliðsjónar. Hver er t. a. m. eðlismunurinn á því? Hvers vegna var þá ekki bara einum manni í samstarfi við hæstv. sjútvrh. falið alræðisvald á Hafrannsóknastofnun rétt eins og ráðherra hyggst fela einum manni í samráði við sig allt vald á Landmælingum Íslands?

Ég held að um margt megi segja að svipaðar aðstæður ríki hvað varðar nauðsynleg samskipti þessara tveggja stofnana út í þjóðlífið við ýmsa aðra aðila. Ég óttast að það bjóði vandræðum heim að ætla að standa svona að þessari nýju löggjöf um Landmælingar Íslands. Enda er það svo að í umsögnum nokkurra þeirra aðila sem um frv. fjölluðu er einmitt þetta atriði eitt af því sem þeir gera mestar athugasemdir við. Ég vitna til að mynda til umsagnar frá framkvæmdanefnd Rannsóknaráðs ríkisins þar sem segir, með leyfi forseta:

„Í 2. gr. frv. er kveðið á um að stjórn Landmælinga Íslands skuli vera í höndum forstjóra sem ráðh. skipar til fimm ára í senn. Framkvæmdanefndin telur eðlilegt vegna samræmingarhlutverks Landmælinga og vegna nauðsynjar á stefnumótun í vali verkefna og starfsháttum að yfir stofnunina sé sett stjórn sem hafi faglega þekkingu á landmælingum og jafnframt þekki til sjónarmiða þeirra helstu opinberu stofnana sem þurfa á landmælingum að halda. Í þessu sambandi má benda á verkfræðideild Háskóla Íslands, Vegagerð ríkisins, Orkustofnun og Rannsóknastofnun landbúnaðarins sem eðlilega tilnefningaraðila auk fulltrúa sem ráðh. skipar beint. Um hlutverk stjórnar mætti setja ákvæði í lögin og vísast í því efni til nýsettra laga um Hafrannsóknastofnun.“

Umsögn verkfræði- og raunvísindadeildar Háskóla Íslands eins og þá hét áður en ný lög um skiptingu þessara deilda upp í tvennt voru sett á Alþingi segir, með leyfi forseta:

„Þá telur deildin eðlilegt að stofnuninni sé sett stjórn t. d. þriggja eða fimm manna, skipuð fulltrúum helstu viðskipta- og hagsmunaaðila, t. d. Vegagerðar ríkisins,

Orkustofnunar, rannsóknastofnana atvinnuveganna og Háskóla Íslands og formaður skipaður af ráðh.“

Undir þetta ritar Þorleifur Einarsson deildarforseti verkfræði- og raunvísindadeildar. Í umsögn raunvísindastofnunar Háskóla Íslands kveður mjög við svipaðan tón og einnig í umsögn sem nefndinni barst frá nokkrum mælingaverkfræðingum. Á öllum stöðum er sérstaklega vitnað til þess samræmingarhlutverks sem nauðsynlegt er að Landmælingar Íslands inni af höndum ef sæmilegur skikkur á að komast á þessi mál.

Ég taldi það í virðulegri samgn. með öllu óeðlilegt að ekki skyldi með einhverjum hætti reynt að koma verulega til móts við umsagnir þessara þýðingarmiklu aðila. Ég held að það eigi ekki með einföldum hætti að ýta til hliðar athugasemdum jafnveigamikilla aðila og Háskóli Íslands sem annast menntun þess fólks í langflestum tilfellum sem kemur til með að starfa í þessum greinum og hefur reyndar sjálfur á höndum verulega vinnu hvað þetta varðar. Er þar bæði um kortlagningarstörf nemenda og kennara að ræða og rannsóknastörf á raunvísindastofnun sem og sjálfstæðar rannsóknir einstakra fræðimanna við stofnunina.

Rannsóknaráð ríkisins lætur sig eðli málsins skv. þessi mál varða þar sem landmælingar og kortlagning eru gjarnan undirstaða raunvísindarannsókna. Þess vegna tel ég sömuleiðis að eðlilegt sé að taka tillit til athugasemda sem þaðan berast. Sama má segja um umsögn mælingaverkfræðinga. Þess vegna gat ég ekki, herra forseti, sætt mig við þær að mínu viti allt of haldlitlu breytingar sem meiri hl. n. treysti sér til að gera á frv. til að ganga til móts við þessi sjónarmið. Ég tel að ákvæði um samráð, sem sett eru inn í grg., séu næsta gagnslítil í þessum efnum. Það mega allir virðulegir alþm. glöggt skilja að það er sitt hvað að setja ákvæði í lög um stjórn og samræmingarhlutverk hennar eða setja inn í grg. eitthvert ákvæði um það að stofnuninni skuli skylt að halda fundi ef eftir því sé óskað. Ég lét það koma fram í samgmn. og ég tel rétt að láta það koma fram einnig hér að ég tel það nánast jaðra við móðgun að setja það inn í grg. að opinberri stofnun af þessu tagi sé skylt að halda fundi ef aðilar í faginu óska eftir því. Svo sjálfsagðan hlut tel ég það vera en vægi þess að sjálfsögðu allt annað og minna en að fara þá leið sem ég hef hér gert tillögur um.

Herra forseti. Ég tel ekki ástæðu til að vera að fara um þetta mikið fleiri orðum. Ég legg einnig til, úr því að ég flyt á annað borð sjálfstæðar brtt., að sett verði nánari ákvæði um það hvernig reglugerð skuli sett í tengslum við þessi lög. Ég er andvígur því í grundvallaratriðum að löggjafarvaldið feli aðilum úti í bæ framlengingu á valdi sínu með því að skila því í hendur óúttylltri ávísun hvað varðar reglugerðarsetningu við lög. Ég tel að lagasetningin eigi að vera skýr og það ítarleg að um verulegar túlkanir sé ekki að ræða. Ef reglugerðum er ætlað að fylla þar inn í á einhvern verulegan hátt tel ég að lögin sjálf eigi að setja ákvæðið um það hvernig sú reglugerð skuli vera úr garði gerð. Þess vegna flyt ég um það brtt. að 6. gr. frv. orðist svo:

„Um skipulag og starfsháttu Landmælinga Íslands skal nánar ákveðið í reglugerð, þ. á m. skulu vera ákvæði um samráð milli þeirra aðila sem landmælingar stunda. Í reglugerð skulu einnig settar nánari reglur um aðferðir við mælingar, vörslu gagna, nákvæmniskröfur til mælinga og kröfur um hæfni landmælingamanna.

Reglur þessar skulu settar að fengnum tillögum landmælingastjórnar.“

Ég hygg að með því að ganga svo frá að þessi rammi sé settur í lögin og síðan sé það skilyrt að reglurnar séu skv. tillögum landmælingastjórnar sé sæmilega fyrir því séð að sú reglugerð verði skaplega úr garði gerð.

Herra forseti. Það kann vel að vera að það sé slíkur grundvallarmunur á afstöðu minni og meiri hl. samgn. og virðulegs samgrh. að ekki sé mikil von til þess að saman dragi með okkur í þessu máli og þá verður að hafa það. Lýðræðislegt stjórnunarfyrirkomulag er oft þungt í vöfum og það er gömul saga úr mannkynssögunni að það eru til einfaldari og krókalausari leiðir í þá átt að hafa vilja sinn fram en að vera að burðast með lýðræðislegt stjórnunarfyrirkomulag í stofnunum og almennt í þjóðfélaginu. En ég tel það höfuðskyldu og ég tel það reyndar forsendu þess að sæmilegur friður og sæmilegur samstarfsandi geti ríkt milli þeirra stofnana sem sinna hlutverki á breiðum sviðum eins og þessum. (Gripið fram í. ) Já, hér skýtur hv. 2. þm. Reykv. orði að og það vill nú svo merkilega til að ég tók bæði dæmin austan úr álfum um það að það hafa verið uppi menn sem hafa áttað sig á þessu löngu á undan hæstv. samgrh., að það væri miklu einfaldara að einn maður réði þessu öllu. Það er greinilegt að nú stefnir allt í þá átt, a. m. k. í samgrn. Ég vil að það komi hér skýrt fram og einnig þykir mér vænt um að hv. 2. þm. Reykv. heyrir það að ég er algerlega andvígur slíku stjórnunarfyrirkomulagi. Þó að það taki ofurlítinn tíma að menn starfi saman að hlutunum og geri með sér samkomulag og hafi samstarf held ég að það sé affarasælla en hitt.

Ég vonast til þess að samgrh. skýri þá fyrir okkur þessa nýju stefnu um stjórnun opinberra stofnana, alla vega á vegum hans rn. Ég verð að segja eins og er að ég hlakka dálítið til að fá hann hingað upp og heyra frá honum helstu rökin fyrir þessari kúvendingu. En þó að ég deili ekki um það að það sé þarft og nauðsynlegt að Landmælingar Íslands fái sér lög eins og aðrar slíkar stofnanir þurfa að hafa og reyndar löngu tímabært þá lýsi ég því hér yfir að ég mun ekki treysta mér til að standa að þeirri lagasetningu ef hún á að verða í því formi sem meiri hl. samgn. og einnig þetta frv. gera ráð fyrir.