13.12.1985
Sameinað þing: 29. fundur, 108. löggjafarþing.
Sjá dálk 1571 í B-deild Alþingistíðinda. (1195)

1. mál, fjárlög 1986

Guðmundur Bjarnason:

Herra forseti. Frv. til fjárlaga fyrir árið 1986 hefur nú verið til athugunar og meðferðar í fjvn. Alþingis frá því að þing kom saman í haust. Það er mikil vinna hjá fjvn.-mönnum og þeim embættismönnum Fjárlaga- og hagsýslustofnunar, er með þeim starfa, við þetta verkefni og viðtölin sem nefndin á við ýmsa aðila og erindin sem henni berast skipta hundruðum.

Að þessu sinni voru nefndarstörfin með nokkuð sérstökum hætti að því leyti að tvisvar á þeim tíma sem nefndin var að fjalla um frv. komu tilkynningar frá ríkisstj. um veigamiklar breytingar sem hún legði til að gerðar yrðu á frv. bæði gjalda- og tekjuhliðum þess. Fyrri tilkynningin kom fram í framsöguræðu hæstv. fjmrh. sem flutt var 12. nóvember s.l. Var þar gert ráð fyrir lækkun á ýmsum útgjaldaliðum, bæði framkvæmda- og rekstrarliðum, þó einkum rekstrarliðum, þ.e. launum og öðrum rekstrarútgjöldum ráðuneyta og ríkisstofnana sem ná skal fram með auknu aðhaldi og sparnaði. Einnig var gert ráð fyrir lækkun á tekjuhlið frv. og munaði þar mestu að horfið var frá hugmyndum um að leggja söluskatt á ýmsar vörur og þjónustu sem ekki hefur verið söluskattsskyld.

Eftir þessar fyrirhuguðu breytingar var lækkun útgjalda meiri en lækkun tekna og hefði því staða ríkissjóðs átt að styrkjast, tekjur umfram gjöld að hækka.

Seinni tilkynningin frá ríkisstj. um fyrirhugaðar breytingar fjallar hins vegar að mestu um tekjuhliðina. Fallið er frá hugmyndum um breytingar á tollalögum og lögum um vörugjald og frestað er áætlunum um niðurfellingu tekjuskatts af almennum launatekjum sem framkvæma átti í áföngum. Þessar ákvarðanir leiða til nokkurrar lækkunar á tekjum ríkissjóðs.

Þá liggur fyrir að hækka þarf framlög til Tryggingastofnunar ríkisins og Atvinnuleysistryggingasjóðs þó breytingar þar að lútandi séu látnar bíða til 3. umr. frv. Þá eru málefni Lánasjóðs ísl. námsmanna til sérstakrar athugunar og einnig tel ég æskilegt að hækka framlög til Húsnæðisstofnunar ríkisins til að auðvelda að staðið verði við hugmyndir um sérstakar aðgerðir í húsnæðismálum vegna greiðsluvanda íbúðareigenda. Allt þetta bendir til þess að útlit sé fyrir nokkurn greiðsluhalla á fjárlögum næsta árs að öðru óbreyttu.

Hins ber að geta að eftir er að endurmeta tekjuáætlun fjárlagafrv. og færa það síðan til áætlaðs verðlags á næsta ári. Þetta verður skv. venju gert við 3. umr.

Af framansögðu má ljóst vera að vinnan í fjvn. hefur verið með nokkuð sérstökum hætti að þessu sinni. Reynt hefur verið að gæta ýtrasta aðhalds og gera sem allra minnstar tillögur til hækkunar á frv. Nema sameiginlegar tillögur nefndarinnar og þær till., sem meiri hl. flytur, til hækkunar samtals 95 millj. kr. sem svarar til um 0,25% hækkunar á útgjaldahlið frv. Hafa breytingar nefndarinnar aldrei verið eins litlar þann tíma sem ég hef átt sæti í fjvn., en þetta er sjöunda fjárlagafrv. sem ég tek þátt í að glíma við.

Meginástæður þess að brtt. nefndarinnar eru nú svo litlar, og raunar miklu minni en oftast áður, tel ég vera: Í fyrsta lagi eru áætlaðar raunhæfari fjárveitingar til ráðuneyta og stofnana en oftast áður. Þar á ég við sjálft umfangið hvað varðar mannahaldið og raunverulegan reksturskostnað. Ýmsar stofnanir, sem áður hafa séð ástæðu til að ganga á fund nefndarinnar til að óska leiðréttingar á málum sínum, hafa ekki þurft að ganga slíkan bónarveg að þessu sinni. Margar hafa að sjálfsögðu komið til að biðja um aukin umsvif og einstaka til að biðjast vægðar og óska eftir að fjárframlög verði ekki lækkuð frá því sem frv. ráðgerir. Rétt er að geta þess að nokkrar stofnanir eru enn í sérstakri athugun sem leiða kann í ljós að gera þurfi frekari leiðréttingar á rekstrargrunni þeirra. Þar á meðal eru lögreglustjóraembættið í Reykjavík, Bifreiðaeftirlit ríkisins og ríkisspítalarnir. Ég tel mjög nauðsynlegt að útgjöld séu rétt áætluð og sú starfsemi, sem í gangi er, fái þær fjárveitingar sem hún þarf sé á annað borð ætlast til að starfsemin sé óbreytt. Annað eru blekkingar og óraunsæi sem koma bara í koll síðar.

Sumar af brtt. nefndarinnar eru í samræmi við þetta sjónarmið, t.d. leiðréttingar á vanáætluðum launaliðum vegna yfirvinnu eða álagsgreiðslna, húsaleigugreiðslum eða öðrum rekstrarkostnaði svo að eitthvað sé nefnt.

Hins vegar er alltaf erfiðara að áætla verðlagsbreytingar rétt og sá halli á fjármálum ríkisins, sem nú virðist stefna í á þessu ári, er einkum þannig til kominn að launa- og kostnaðarhækkanir almennt hafa orðið meiri en ráð var fyrir gert en tekjurnar hafa ekki aukist að sama skapi.

Í öðru lagi vil ég nefna að boðaðar lækkanir af hálfu ríkisstj. á ýmsum útgjaldaliðum frv. leggja þá skyldu á herðar nefndarinnar eða a.m.k. meiri hl. hennar að halda niðri svo sem frekast er unnt öllum óskum ríkisstofnana um nýjar stöður eða nýja starfsemi. Það væri hjákátlegt að verða við óskum um að flytja brtt. til lækkunar á ýmsum fjárlagaliðum, flestum sjálfsagt bæði þörfum og æskilegum, en gera síðan margvíslegar tillögur til hækkunar á einhverjum öðrum liðum frv. þó að einnig gæti talist nauðsynlegir. Slíkt verður að bíða að þessu sinni.

Þriðja og jafnframt veigamesta ástæðan, sem ég nefni fyrir því hvað boðaðar breytingar af hálfu nefndarinnar eru litlar, er auðvitað sú að það er ekkert svigrúm til aukinna ríkisútgjalda ætli stjórnvöld að standa við þær heitstrengingar sem hafðar voru í frammi er fjárlagafrv. var lagt fram á haustdögum, en þar á ég fyrst og fremst við markmiðin um hallalausan ríkisbúskap og stöðvun á erlendri skuldasöfnun. Þessi tvö atriði eru þau langsamlega veigamestu nú og þau sem ríkisstj. verður að hafa að leiðarljósi ætli hún ekki að missa allt úr böndunum hvað varðar stjórn efnahagsmála á næstu vikum og mánuðum.

En hvers vegna er ekkert svigrúm til aukinna ríkisútgjalda og hvers vegna er hlutfall fjárfestingarframlaga af heildarútgjöldum ríkissjóðs orðið svo lítið sem raun ber vitni? Mig langar að fara um þetta örfáum orðum og nefna nokkur dæmi sem ég tel vera ástæður fyrir því að svona er komið.

Allt bendir til að árið 1985 ætli að verða með allra bestu aflaárum í sögunni. Því ræða menn um og spyrja: Hvernig stendur á öllum þessum erfiðleikum í ríkisbúskapnum og öllu þessu krepputali þegar aldrei hefur aflast betur en einmitt nú? Von er að spurt sé, en málið er því miður ekki svona einfalt. Aflamagnið segir ekki alla söguna. Þegar rætt er um metaflaár ber að hafa í huga að þá er átt við þyngd aflans án tillits til verðmætis. Rétt er að benda á að hvert tonn af þorski upp úr sjó er nú um það bil tífalt verðmætara en tonn af loðnu. Þegar bera á saman aflabrögð milli ára er því réttara að miða við verðmæti aflans en magn.

Samanburður á breytingum aflamagns annars vegar og aflaverðmætis hins vegar milli áranna 1983 og 1985 gefur ákaflega skýra mynd af þessum mun. Þrátt fyrir tvöföldun á aflamagni á þessum tveimur árum úr 839 þús. lestum 1983 í um það bil 1670 þús. lestir skv. spá fyrir árið 1985 er einungis gert ráð fyrir um fimmtungsaukningu á verðmæti aflans. Skýringin er augljós. Tvöföldun á aflamagni má fyrst og fremst rekja til aukinnar loðnuveiði en botnfiskafli dregst saman. Á mælikvarða aflamagns upp úr sjó í tonnum talið má reyndar leiða að því líkur að árið 1985 geti orðið metaflaár. Sama gæti orðið uppi á teningnum þegar aflaverðmæti er skoðað en þá virðist stefna í svipaðar tölur og 1980-1981 sem eru mestu aflaárin til þessa.

Sé hins vegar litið á afurðaverðmætið kemur í ljós að talsvert skortir á að hámarkinu frá 1981 verði náð nú. Mælt í dollurum vantar um fjórðung, en þar sem miklar sveiflur hafa verið á dollaragengi undanfarin ár er eðlilegra að líta á raunvirði afurðaverðmætis sem gefur þá niðurstöðu að þrátt fyrir metafla á þessu ári verði afurðaverðmætið enn tæplega 10% minna en 1981. Þessi samanburður sýnir þannig glöggt hversu hæpið það getur verið að skoða eingöngu tonnafjölda upp úr sjó án tillits til afla eða afurðaverðmætis. Samanburðurinn skýrir einnig hvers vegna aukið aflamagn bætir ekki þjóðarhag enn meir en raun er á. Vissulega hefur stóraukin loðnuveiði haft mikið að segja og ætla ég síst af öllu að gera lítið úr því en ítreka aðeins að við samanburð á aflamagni verður einnig að taka tillit til verðmætis afurðanna. Og þrátt fyrir aukin verðmæti er enn langt frá því að við höfum jafnað okkur eftir áföll og aflahrun seinustu ára.

En hverjar eru skýringarnar á breyttum hlutföllum ríkisútgjalda til hinna einstöku verkefna? Ýmsir nýir og stórir útgjaldaliðir hafa komið til á seinustu árum og aðrir hafa hækkað hlutfallslega. Og þessar breytingar hafa fyrst og fremst komið niður á fjárfestingarþáttunum. Þar sem ég var áðan að ræða um afla og sjávarútveg er ekki úr vegi að nefna sem fyrstu ástæðu þessara breytinga endurgreiðslu söluskatts í sjávarútvegi sem er nýr liður í fjárlögum þessa árs að upphæð 430 millj. kr., auk þess sem rúmar 30 millj. kr. voru á árinu veittar með aukafjárveitingu til þessa liðar. Að mestu leyti rennur fjármagn þetta til útgerðarinnar í gegnum Aflatryggingasjóð og hefur verulega þýðingu fyrir afkomu hennar.

Hins vegar má spyrja hvort rétt sé að málum staðið að endurgreiða til atvinnuvegar skatt sem á hann hefur verið lagður umfram það sem hann getur borið. Hér er í raun viðurkennt að gengið hafi verið of langt þegar ríkissjóður styrkir þann atvinnuveg sem þjóðfélagið lifir að mestu leyti á. Í fjárlagafrv. fyrir 1986 er þessi upphæð áætluð 600 millj. kr. Ljóst er að þó nokkuð mætti framkvæma í höfnum landsins væri hægt að ráðstafa upphæð þessari til fjárfestingarverkefna. Ég tel hins vegar að fyrr en síðar verði að finna leið til að losa ríkissjóð og atvinnulífið við millifærslur af þessu tagi.

Önnur ástæðan sem ég vil nefna fyrir auknum rekstrarútgjöldum ríkissjóðs er fjölgun heilsugæslustöðva og sjúkrarúma á undanförnum árum. Þetta er að vísu ekki nýtt dæmi en mjög táknrænt fyrir þær breytingar sem eru að gerast. Í grein sem Skúli G. Johnsen borgarlæknir ritar nýlega í Læknablaðið segir m.a. með leyfi hæstv. forseta:

„Síðasti áratugur var einhver mesti uppgangstími heilbrigðisþjónustunnar hér á landi frá upphafi. Sjúkrahús voru byggð og stækkuð um allt land og fjölda heilsugæslustöðva komið á fót.

Á árunum 1970-1982 fjölgaði sjúkrarúmum úr 2933 eða 14,3 rúm á hverja 1000 íbúa í 3890 eða 16,6 rúm á 1000 íbúa. Þetta er meðal hins hæsta sem gerist. Á sama tímabili voru teknar í notkun 29 heilsugæslustöðvar og má nú segja að allir landshlutar þegar frá eru taldir Reykjavík og Reykjanes hafi fullnægjandi aðstöðu til heilsugæslustarfs samkvæmt lögum.“

Og þrátt fyrir alla þessa uppbyggingu er ekkert lát á. Sá framkvæmdaliðurinn sem erfiðast var að skipta upp að þessu sinni var einmitt bygging sjúkrahúsa og heilsugæslustöðva. Byggingar þessar eru mjög dýrar og enn dýrari í rekstri þegar þær loks eru teknar í notkun, enda eru þessar stofnanir með stærstu vinnuveitendum á þeim stöðum þar sem þær starfa.

Í þriðja lagi vil ég svo nefna fjárveitingar af ýmsu tagi til málefna fatlaðra. Ekki er nokkur vafi á að þessi mál voru vanrækt um langt árabil, en á seinustu fimm árum eða svo hefur veruleg breyting orðið á. Á vegum félmrn. er á næsta ári ráðgert að verja 450 millj. kr. til þessa málaflokks og eru þá ótalin framlög sem koma í gegnum menntamála- og heilbr.- og trmrn. Samkv. þessu verða starfandi 60-70 þjónustu- og vistunarstofnanir á landinu öllu á árinu 1986. Allt er þetta nauðsynleg starfsemi sem mikil þörf var fyrir.

Hins vegar virðist nauðsynlegt, þó það ætti ekki að þurfa, að minna menn stöðugt á að sömu krónurnar verða ekki notaðar tvisvar.

Í fjórða lagi nefni ég lengda skólaskyldu, fjölgun fjölbrauta- og menntaskóla og aukna aðsókn að Háskóla Íslands. Fjölgun nema á framhalds- og háskólastigi kallar síðan á aukin framlög til Lánasjóðs íslenskra námsmanna og allt eykur þetta rekstrarútgjöld ríkissjóðs.

Hv. þm. Geir Gunnarsson gerði í ræðu sinni áðan liðinn Jöfnun námskostnaðar sérstaklega að umræðuefni í máli sínu. Er sá liður óbreyttur, 20 millj. kr., frá fjárlögum til frv. og má vissulega gagnrýna það að ekki skuli gert betur og svo má auðvitað segja um ýmsa aðra liði frv. Ég vil hins vegarleggja áherslu á og benda hv. þm. á að besta jöfnunin til náms er auðvitað sú að færa námið sem mest heim til unga fólksins og það er einmitt samkvæmt þeirri stefnu sem fjölbrauta- og menntaskólar hafa verið byggðir upp á undanförnum árum.

Fjárveitingu á liðnum Jöfnun námskostnaðar er varið til að taka þátt í kostnaði framhaldsskólanema sem þurfa að sækja sitt nám fjarri heimili. Því betur fer þeim nemum fækkandi og fleiri og fleiri geta stundað framhaldsnám sitt í heimabyggð. Þegar svo háttar til fá nemendur sem sækja nám annað ekki greiddan jöfnunarstyrk og er því minni þörf fyrir þennan lið en áður og er það vel. Þetta vil ég að þm. sé ljóst.

Að lokum, herra forseti, vil ég svo minna á lántökur ríkissjóðs á undanförnum árum og þá vaxtabyrði sem af þeim leiðir. Vaxtagreiðslur verða sífellt hærra og hærra hlutfall af heildarútgjöldum, á næsta ári áætlaðar á fjórða milljarð kr. Út úr þessum vítahring verðum við að komast. Á það hef ég lagt áherslu áður og eyði ég því ekki fleiri orðum að hér.

Ég hef ekki rætt um einstakar brtt. sem settar eru fram af nefndinni eða meiri hl. hennar. Það hefur formaður fjvn., hv. þm. Pálmi Jónsson, gert í ítarlegri framsögðuræðu fyrir nál. og því ekki þörf að telja það upp frekar.

Tekjuhlið frv, og nokkrir stórir málaflokkar sem ég nefndi í upphafi máls míns eiga eftir að fá frekari umfjöllun í nefndinni milli 2. og 3. umr., svo og B-hluta fyrirtækin. Trúlega á einnig eftir að gera nokkrar smærri breytingar og lagfæringar á nokkrum liðum og mun það einnig koma fram við 3. umr. frv.

Ég vil svo að lokum þakka formanni og meðnm., ritara nefndarinnar og starfsfólki Fjárlaga- og hagsýslustofnunar fyrir gott samstarf.