28.10.1985
Neðri deild: 10. fundur, 108. löggjafarþing.
Sjá dálk 252 í B-deild Alþingistíðinda. (196)
54. mál, sveitarstjórnarlög
Félmrh. (Alexander Stefánsson):
Herra forseti. Ég þakka hv. alþm., sem hafa tekið þátt í þessari umræðu, fyrir þeirra framlag. Það er svo með þennan málaflokk að í raun og veru væri óeðlilegt að reikna með því að ekki væru skiptar skoðanir um hvernig að slíkri lagasetningu skuli staðið, svo viðamikið er þetta mál og snertir raunar meira alla borgara þessa lands en margt annað að því leyti til að sveitarstjórnarmálin standa næst borgurunum og það er meiri þátttaka í umræðum um sveitarstjórnarmál en flesta aðra málaflokka í okkar landi og er það vel.
Ég reiknaði alltaf með því sem félmrh., og ég geri ráð fyrir að þeir sem hafa gegnt því embætti á undan mér hafi orðið varir við það einnig, að aldrei yrði sett fram frv. til laga í þessum málaflokki þannig að allir yrðu fyrir fram sáttir við það frv. eða þær tillögur sem fram kynnu að vera settar.
Það er sérstaða nokkur í þessu máli að því leyti til að tekið hefur langan tíma að endurskoða þessa löggjöf og fara yfir hana og sérstaða er einnig, og er rétt að það komi fram, að því leyti til að bæði tillögur endurskoðunarnefndarinnar og einstaka þættir í þeirri vinnu hafa verið fyrir opnum tjöldum, ef svo má segja, a.m.k. meðal sveitarstjórnarmanna. Þetta hefur verið lagt fram og rætt á vegum sveitarfélaganna í fjölda ára, í áraraðir, bæði á fulltrúaráðsfundum, sérstökum fundum á vegum sveitarfélaganna og á landsþingum sveitarfélaganna hverju sinni. Frv. sem hér liggur fyrir á sér því langan aðdraganda og hefur farið í gegnum margar umræður víðs vegar meðal sveitarstjórnarmanna og er það vissulega kostur við þetta mál. Hins vegar væri óeðlilegt að halda því fram að hér sé um frv. að ræða sem ekki þurfi að skoða vandlega á hv. Alþingi. Það hefur aldrei verið meining mín að ég sé ekki tilbúinn að fallast á ýmsar breytingar sem til bóta yrðu í sambandi við meðferð málsins hér á hv. Alþingi. Ég vil að það komi strax fram.
Ég hef áður rakið, og sérstaklega á síðasta þingi þegar ég flutti ítarlega framsöguræðu fyrir þessu máli, hvernig að þessu máli hefur verið staðið og ég hef rakið að komið hafa fram mjög margar athugasemdir og brtt. við þetta frv. Einnig hef ég rakið að á þeim þingum sem ég hef sjálfur sótt til að ræða þessi mál hefur andstaða gegn frv. fyrst og fremst beinst að tveimur þáttum. Í fyrsta lagi eru menn víða, a.m.k. úti um land, mjög andvígir því að lögbinda sameiningu sveitarfélaga á einhverju stigi. Í öðru lagi hafa menn verið mjög á móti því að setja upp það form á samvinnu sveitarfélaga sem útilokaði áhrif litlu sveitarfélaganna. Þetta gerði það að verkum að mér þótti eðlilegt, áður en frv. var lagt fyrir ríkisstjórn og Alþingi, að gera nokkrar breytingar, miðað við þær álitsgerðir og greinargerðir sem komu eftir að búið var að senda það út og fjalla um það víðs vegar um allt land, í nær öllum sveitarstjórnum landsins.
Þá ætla ég að víkja nokkrum orðum að því sem fram kom í máli hv. þm. Hv. 5. þm. Reykv. kom með nokkrar athugasemdir. Það er í fyrsta lagi þetta með lágmarksfjöldann. Það má vel vera að talan 50 sé ekki endilega sú eðlilega, en ég held samt að það sé ekki aðalatriðið, heldur hitt, hvernig hægt er að vinna að þessum málum með þessari löggjöf þannig að það verði til þess að sveitarfélögin sameinist sem allra fyrst í stærri heildir. Hér hefur komið fram hjá öðrum hv. þm., eins og hv. 5. þm. Austurl., og get ég alveg tekið undir það, að þetta mál er búið að vera í brennidepli lengi, það er óhætt að segja tvo áratugi, þ.e. með hvaða hætti væri hægt að vinna að sameiningu sveitarfélaga eða fá þau til að taka upp önnur vinnubrögð en áður þekktust. Niðurstaðan hefur alltaf orðið sú að eðlilegra væri að reyna að efla samstarf sveitarfélaga á frjálsum grundvelli og stuðla að því þannig að þau tækju að sér sameiginleg verkefni sem mundi síðar leiða til þess að þau sæju ástæðu til að sameinast endanlega í einni sveitarfélagaheild. Þróunin hefur sem betur fer verið sú. Ég held að hv. alþm. viti að sveitarfélögin hafa með hverju ári á undanförnum áratug sífellt verið að auka þessa samvinnu. Þau hafa tekið að sér sameiginleg verkefni, bæði á sviði skólamála, sviði heilbrigðismála. félagsheimila og raunar mörg fleiri verkefni. Þetta er orðið þannig að í raun og veru vantar lítið á að þetta sé orðin ein sveitarfélagaheild víðs vegar um landið og ég veit að margir sveitarstjórnarmenn hafa sagt alveg hiklaust að hið nána samstarf, sem komið er um hin ýmsu verkefni, sé í raun og veru orðið þannig að það þurfi bara að taka ákvörðun um sameiningu til þess að það sé orðið eitt sveitarfélag. Ég held þess vegna að þróunin hljóti að leiða til þess að ekki líði á löngu þangað til sveitarfélögin sameinast í stærri heildir og þar með séum við komin að því, sem ég geri ráð fyrir að við mörg a.m.k. séum sammála um, að óeðlilegt er að ekki skuli vera hægt að hafa þann hátt á í okkar fámenna landi að þar séu aðeins tvö stjórnsýslustig, þ.e. ríki og sveitarfélög. En ég tel að vegna þessarar þróunar og vegna þeirrar miklu andstöðu sem enn er víða í landinu við sameiningu sveitarfélaga eða stækkun þeirra í ákveðnar heildir, sé eðlilegt enn um sinn að hafa millistig, þ.e. lögboðið samstarf sveitarfélaga, þannig að ekki sé útilokað að sveitarfélögin taki að sér stærri sameiginleg verkefni en þau til þessa hafa gert í sambandi við sameiginlega byggingu skóla, heilbrigðisþjónustu o.s.frv. Ég taldi því og tel að eðlilegra sé að hafa slíkt millistig.
Hvort breytingin á IX. kaflanum í frv. eins og það er skv. tillögum endurskoðunarnefndarinnar er heppilegust í þessu tilfelli skal ég ekki fullyrða. Hún er aðeins sett fram til að mæta þeirri hörðu gagnrýni sem kom víðast frá af landinu frá minni sveitarfélögum og er til þess gerð að menn ræði málið frá því sjónarmiði. Ef Alþingi vill ganga lengra og breyta þessu mætir það ekki minni andstöðu sérstaklega. En ég tel að réttari aðferðin sé að reyna að halda áfram, að þetta sé þróun, og örva eigi þá þróun, eins og raunar kom fram hjá hv. 5. þm. Austurl. í sambandi við sameiningu sveitarfélaga. Ég tel að það sé eðlilegt.
Það eru ágallar á þessu sem ég get vel viðurkennt að þurfi að lagfæra, í sambandi við fulltrúakjör og annað, en það er vel hægt að laga þá. Hins vegar er ágreiningur um hvort þetta á að vera með svipuðum hætti og hefur verið hjá landshlutasamtökunum eða hvort á að vera þarna um beina kosningu að ræða. Það er í raun og veru aðalágreiningsefnið í sambandi við þetta mál.
Eins og endurskoðunarnefndin lagði til var gert ráð fyrir að litlu sveitarfélögin sameinuðust um fulltrúa á héraðsþing. Þetta mætti gífurlegri andstöðu víðs vegar um landið. Ég taldi eðlilegt að láta setja upp í aðgengilegt form allar brtt. og aðfinnslur við frv. þannig að alþm. gætu haft þær undir höndum. Þeir sem sátu í félmn. Nd. á síðasta þingi höfðu þessi plögg undir höndum. Núna er enn fremur búið að setja upp skipulega þær athugasemdir sem fram hafa komið við frv. eftir að félmn. sendi það út til umsagnar og verða þær að sjálfsögðu til reiðu.
Í sambandi við athugasemdir hv. 5. þm. Reykv. varðandi kosningalögin eða 19. gr. má geta þess að sú tillaga sem hér er sett fram er í fullu samræmi við þróun mála í samstarfi Norðurlandanna. Ég hef ekki heyrt neins staðar í þessari endurskoðunarvinnu að önnur tillaga kæmi fram um þetta form og tel þess vegna að gagnrýni hans sé á misskilningi byggð.
Varðandi það sem kom hér fram hjá hv. 3. þm. Reykv. varðandi frv. í heild og afstöðu ríkisstjórnar og stjórnarflokka, þá vil ég segja að þetta frv. er stjfrv. sem hefur verið samþykkt til framlagningar bæði af ríkisstjórn og stjórnarflokkunum. Hins vegar er ekki þar með sagt að einstakir þm. innan stjórnarflokkanna geti ekki fylgt brtt. eða reynt að láta breyta einhverjum ákvæðum frv. Það stendur að sjálfsögðu opið eins og alltaf er í þessum málum. En það er lagt fram sem frv. ríkisstjórnarinnar og var engin athugasemd gerð við framlagningu þess á sínum tíma þegar það var endanlega lagt fram.
Í sambandi við það, sem kom fram hjá hv. 3. þm. Reykv. varðandi minni hluta, vil ég geta þess að ég held að þarna sé um nokkurn misskilning að ræða, þ.e. að verið sé að útiloka minni hlutann frá áhrifum í sveitarstjórn. Í 55. gr. frv., um nefnd, ráð og stjórnir, segir, með leyfi forseta:
„Sveitarstjórn, sem kjörin er bundinni hlutfallskosningu, getur heimilað framboðsaðila, sem fulltrúa á í sveitarstjórn, en eigi nær kjöri í byggðarráð [þ.e. í borgarráð eða bæjarráð eins og nú er], að tilnefna fulltrúa til að sitja fundi ráðsins með málfrelsi og tillögurétti. Skal heimila framboðsaðila, sem fulltrúa á í sveitarstjórn en eigi í byggðarráði, slíkan rétt þann tíma sem sveitarstjórn fellir niður fundi sína vegna sumarleyfa.“
Með tilliti til þess arna tel ég að það atriði, sem hv. þm. var að finna að, sé á misskilningi byggt hjá honum. Þetta er opið í frv. Ég vona því að ekki verði litið svo á að það sé gert ráð fyrir að útiloka minni hlutann frá áhrifum í bæjarráði eða borgarráði, byggðarráði eins og það er nefnt í frv.
Ég tel ekki ástæðu til að ég fari sérstaklega í lögin í sambandi við kosningaákvæði. Hv. 1. þm. Vesturl. kom inn á það áðan. Það var einróma álit endurskoðunarnefndarinnar, og það kom einnig fram hér því það var búið að leggja kaflann um kosningalögin fram sem sjálfstætt frv. á Alþingi sem aldrei var þó tekið til umræðu, að eðlilegt væri að fella þetta inn í heildarlöggjöf um sveitarstjórnarmál. Ég sé enga ástæðu til að ætla að það sé ekki í samræmi við meðferð þessa máls að reglur um kosningar til sveitarstjórna séu inni í heildarlögum um sveitarstjórnarmál. Ég er því ekki sammála hv. 3. þm. Reykv. í sambandi við það mál.
Ég hef áður komið inn á þetta í sambandi við IX. kaflann. Ég veit það og við höfum vitað það frá upphafi að ágreiningur er um það, ekki aðeins á hv. Alþingi heldur meðal sveitarstjórnarmanna í landinu, hvernig með þetta skuli fara. Ég er ekki tilbúinn að skrifa upp á að það sé ekki nauðsynlegt að hafa eitthvert millistig enn um sinn meðan við erum að þróa sveitarstjórnarmálin þannig að það skipulag komist á að sveitarfélögin séu algerlega tilbúin til að taka við því hlutverki sem því fylgir verði aðeins um tvö stjórnsýslustig að ræða. Þess vegna fylgi ég því fram að lögbundið samstarf sveitarfélaga sé eðlilegt millistig meðan við erum að vinna að því að efla sveitarfélögin svo að þau geti með viðunandi hætti á jafnréttisgrundvelli staðið gegn ríkisvaldinu þannig að það verði aðeins um tvö stjórnsýslustig að ræða. En það er markmiðið. Ég segi það hér og nú, og ég hef alltaf haldið því fram, að við eigum að vinna þannig að sveitarstjórnarlöggjöf í landinu að það stjórnsýsluform verði, að hér verði aðeins um tvö stig að ræða, þ.e. sveitarfélögin og ríkið. Það er framtíðarmarkmiðið, en ég er jafnviss um að við náum því ekki í einu stökki. Við verðum að þróa þessi mál þannig í gegnum samvinnu sveitarfélaga að það verði viðráðanlegt að gera það.
Ég veit ekki til þess að önnur afstaða hafi komið fram hjá ríkisstj. en þessi sem ég hef hér lýst. Frv. kemur væntanlega hér í umræðum og í meðferð félmn. þingsins til með að verða skoðað miðað við þá gagnrýni og þær brtt. sem fram hafa komið frá aðilunum sjálfum, þ.e. sveitarfélögunum og samtökum þeirra.
Ég vonast til þess að aðaltilganginum verði náð, að setja heilsteypt lagaform fyrir sveitarfélögin, sem feli í sér ýmsar breytingar í takt við tímann, og eins að gera það þannig úr garði að það mæti því meginmarkmiði að efla sjálfstæði og sjálfræði sveitarfélaganna og þau verði tilbúin að standa þann vörð um hagsmuni fólksins í landinu sem þeim er ætlað.
Ég vil einnig geta þess að það verður ekki mjög langt í það að frv. til laga um tekjustofna sveitarfélaga verði lagt fram. Þá gefst einnig tækifæri tíl þess fyrir Alþingi að auka áhrif sveitarfélaganna með því að efla sjálfstæði þeirra á því sviði einnig, sem er kannske aðalatriðið í málinu.