19.02.1986
Neðri deild: 50. fundur, 108. löggjafarþing.
Sjá dálk 2653 í B-deild Alþingistíðinda. (2266)

238. mál, Siglingamálastofnun ríkisins

Stefán Valgeirsson:

Herra forseti. Ég kemst ekki hjá því að taka sum efnisatriði þessa frv. til meðferðar þar sem þau ganga þvert á þá stefnu sem samgn. hv. deildar hafði þegar rætt var um siglingalögin á síðastliðnu sumri.

Ég fagna þeirri yfirlýsingu hæstv. ráðh. að hann telji sjálfsagt mál að breyta einhverju sem stendur í þessu frv., og ég vona að samkomulag verði á milli nefndarinnar og hæstv. ráðherra um þá breytingu sem ég tel veigamesta í þessu tilliti. Ég fagna líka 8. gr., um umdæmisskrifstofur, sem lagt er til að verði á nokkrum stöðum á landinu, en við mig hafa talað menn sem mundu vilja breyta þessu og jafnvel fjölga þeim um eina en ég ætla ekki að ræða það frekar að sinni.

Þann 1. júlí s.l. gengu í gildi ný siglingalög, nr. 34 1985. Í XIII. kafla þeirra laga, sem nefnist Um sjópróf o.fl., er á allítarlegan hátt fjallað um rannsóknir sjóslysa. Áður voru lagaákvæði um það efni bæði fá og fátækleg og fer ekki milli mála að tímabært var orðið að endurskoða þau, svo sem gert var, enda þótt e.t.v. sé ekki við því að búast að allir þeir sem hagsmuna hafa að gæta eða sem áhuga hafa á þessum málum séu sammála um ágæti allra hinna nýju ákvæða.

Í hinum nýju ákvæðum XIII. kafla siglingalaganna er m.a. gert ráð fyrir nokkrum nýmælum sem hljóta a.m.k. að teljast athyglisverð þótt eigi séu þau óumdeild. Einkum koma þar til álita tvö atriði sem nýjabragð er að en það eru fyrirmæli laganna um lögreglurannsóknir sjóslysa, sbr. 2. 4. málsgr. 221. gr. siglingalaganna og ákvæði 130. og 131. gr., um skipun og starfsemi sérstakrar rannsóknarnefndar vegna tiltekinna sjóslysa.

Svo sem kunnugt er mun frumrannsókn sjóslysa miðuð við ákvæði nýju laganna fyrst og fremst og í langflestum tilvikum fara fram fyrir dómi, eins og lengi hefur tíðkast, þ.e. sjópróf, og þá gjarnan með atbeina lögreglu. Rannsóknarnefnd sjóslysa og Siglingamálastofnun ríkisins er ætlað að fylgjast með þessum frumrannsóknum og geta lögum samkvæmt sent fulltrúa sína til þess að vera viðstaddir rannsóknina, bæði fyrir dómi og við lögreglurannsókn, og geta þeir haft áhrif á gang rannsóknarinnar.

Þá geta þær stofnanir sem hér voru nefndar óskað eftir að sjópróf séu haldin. Rannsóknarnefnd sjóslysa er síðan ætlað að fjalla nákvæmlega um hin alvarlegri sjóslys eftir því sem frumrannsókn hefur farið fram og birta niðurstöður eða álit sitt á orsökum slysanna og hvaða lærdóm megi af þeim draga.

Það er hins vegar einungis í undantekningartilfellum að sérstakar rannsóknarnefndir, sbr. 230. gr., verða settar á stofn. Þær geta eftir atvikum annast frumrannsókn slysa frá upphafi þótt ekki sé samt útilokað að sjópróf hafi farið fram að einhverju eða jafnvel öllu leyti þegar þær hefja störf sín.

Hin fasta rannsóknarnefnd sjóslysa hefur starfað um 15 ára skeið og er starfsemi hennar fyrir löngu komin í fastan farveg. Fram hefur komið að störf þeirrar nefndar hafi almennt eigi sætt mikilli gagnrýni enda þótt vafalaust sé það engum ljósara en þeim - það kom fram í fyrra í viðræðum við þessa menn - sem starfa eða hafa starfað í henni, að ýmislegt hafi þar mátt betur fara og margt betur gera en raunin hefur orðið á. Að einhverju leyti tel ég þó að þar megi því um kenna að löggjafinn mótaði ekki starfssvið og heimildir nefndarinnar nægilega í upphafi né heldur hefur það verið gert með reglugerð sem þó er heimilað í lögum, að ég tel.

Nefnd sú sem samdi frv. til nýrra siglingalaga lagði ekki til í frv. sínu að neinar umtalsverðar breytingar yrðu gerðar á starfi eða skipan rannsóknarnefndar sjóslysa, nema hvað þar var kveðið á um sjálfstæða heimild fyrir nefndina til að krefjast þess að sjópróf fari fram. Við meðferð siglingalagafrumvarpsins á Alþingi var sömu stefnu fylgt en þó með eindreginni ábendingu um að ástæða væri til að styrkja og efla aðstöðu rannsóknarnefndar sjóslysa með lagaráðstöfunum áður en langt um liði, sbr. það sem segir síðar.

Nú hefur það hins vegar gerst að nefnd, sem samgrh. skipaði á síðasta vetri til að endurskoða núgildandi lög nr. 51 frá 1970, um Siglingamálastofnun ríkisins, hefur nýverið samið drög að frv. til nýrra laga um starfsemi þeirrar stofnunar þar sem m.a. er gert ráð fyrir að 45. gr. laga nr. 52 frá 1970, um eftirlit með skipum, falli brott og þar með rannsóknarnefnd sjóslysa í sinni núverandi mynd. Í frv. er lagt til að sett verði á stofn sérstakt siglingamálaráð sem hafi með höndum ýmis mikilvæg verkefni, þar á meðal að fjalla um niðurstöður úr rannsóknum sjóslysa og sjá um birtingu þeirra árlega eða oftar ef sérstök ástæða þykir til.

Meginverkefni siglingamálaráðs verði annars það að vera ráðgefandi aðili fyrir ráðherra og siglingamálastjóra í málum varðandi starfsemi Siglingamálastofnunar ríkisins, svo og öðrum þeim málum sem ráðsmenn eða siglingamálastjóri telja rétt að ráðið fjalli um. Ætlast er til að ráðið verði m.a. skipað fulltrúum hinna ýmsu hagsmunaaðila í siglingum og sjávarútvegi svo og Félagi dráttarbrauta og skipasmiðja. Er jafnframt gert ráð fyrir að siglingamálaráð hafi aðsetur hjá Siglingamálastofnun ríkisins og hafi að öðru leyti mjög náin tengsl við þá stofnun.

Í þessu sambandi vil ég taka fram að þegar á heildina er litið má margt gott um frv. segja og hugmyndin um stofnun siglingamálaráðs er vafalaust meir en tímabær. En þetta segir þó ekki alla sögu því að umdeilanlegt er, svo að ekki sé meira sagt, hvort réttmætt geti verið að sami aðili fjalli um rannsóknir sjóslysa og birti álit um það efni annars vegar og sé jafnframt á hinn bóginn ráðgefandi aðili fyrir ráðherra og siglingamálastjóra í málum varðandi starfsemi Siglingamálastofnunar ríkisins, svo að notað sé orðalag frv. Verður þetta rökstutt nánar á eftir.

Augljóst ætti að vera að siglingamálaráð getur starfað með sóma og haft næg verkefni, enda þótt það fjalli ekki um sjóslysarannsóknir. Mælir ýmislegt með því að þessir þættir verði aðskildir í framtíðinni þótt ný lög um Siglingamálastofnun taki gildi á þessu þingi.

Í 45. gr. laga nr. 52/1970, um eftirlit með skipum, er kveðið á um skipun og starfsemi rannsóknarnefndar sjóslysa. Þar segir, með leyfi forseta:

„Ráðherra skipar fimm menn í rannsóknarnefnd sjóslysa, til sex ára í senn, fjóra samkvæmt tilnefningu eftirtalinna aðila: Farmanna- og fiskimannasambands Íslands, Landssambands ísl. útvegsmanna, Sjómannasambands Íslands og Slysavarnafélags Íslands, og formann sem ráðherra skipar án tilnefningar.

Hlutverk rannsóknarnefndar sjóslysa er að fylgjast eftir föngum með starfi sjódóma, safna saman upplýsingum, sem skýrt geta eða upplýst orsakir sjóslysa, miðla slíkum upplýsingum til sjómannaskóla, sjómanna og útgerðarmanna og gera tillögur um ráðstafanir til að draga úr slysahættu á sjó.

Rannsóknarnefnd sjóslysa ræður í þjónustu sína siglingafróðan mann sem hefur það verkefni að upplýsa orsakir sjóslysa og koma á framfæri leiðbeiningum um slysavarnir og varúðarráðstafanir. Skal nefndin og starfsmaður hennar hafa náið samstarf við Siglingamálastofnun ríkisins.

Ber starfsmanni nefndarinnar að mæta við sjópróf, ef um er að ræða manntjón eða veruleg meiðsli manna eða verulegt eignatjón. Skal fulltrúi nefndarinnar fyrir dómi hafa allan sama rétt og eftirlitsmaður skv. ákvæðum 39. gr. laganna. Skal starfsmaður í samráði við nefndina og skólastjóra sjómannaskóla landsins skipuleggja meðal sjómannaefna kennslu í slysavörnum, er miðist við að skýra helstu orsakir sjóslysa hér við land og hvernig unnt sé að koma í veg fyrir þau. Verksvið starfsmanns rannsóknarnefndar sjóslysa ákvarðast nánar með reglugerð sem ráðherra setur að fengnum tillögum nefndarinnar.

Samgönguráðherra ákveður laun starfsmanns rannsóknarnefndar sjóslysa að fengnum tillögum nefndarinnar. Ferðakostnaður starfsmanns og önnur nauðsynleg útgjöld rannsóknarnefndar sjóslysa greiðist eftir reikningi er ráðherra úrskurðar.“

Áður hafði um nokkurra ára skeið starfað sérstök nefnd sem tók til athugunar sjóslys um tiltekið árabil. Tildrögin að stofnun þeirrar nefndar voru þau að hinn 10. apríl 1963 var samþykkt á Alþingi þál. um opinbera rannsókn sjóslysa svohljóðandi, með leyfi forseta:

„Alþingi ályktar að fela ríkisstjórninni að láta fara fram ítarlega rannsókn á orsökum hinna mörgu skipstapa sem Íslendingar hafa orðið fyrir s.l. 2-3 ár. Rannsókn þessi skal m.a. gerð í samráði við samtök sjómanna og útvegsmanna, Slysavarnafélag Íslands, sjómannaskólana, Skipaskoðun ríkisins og þau tryggingafélög sem annast skipatryggingar.

Rannsókn þessari skal hraða eftir því sem unnt er og ef ástæða þykir til skulu lagðar fram tillögur að nýjum reglum um sjóhæfni íslenskra fiskiskipa, um breytingar á eldri skipum, staðsetningu veiðarfæra og hjálpartækja og útbúnað skips í sambandi við þau og annað það er aukið getur öryggi sjófarenda frá því sem nú er.“

Hinn 8. ágúst 1963 skipaði samgrh. nefnd til þess að vinna að rannsóknum þeim sem tillagan gerði ráð fyrir. Í nefndinni áttu sæti auk formanns fulltrúar eftirtalinna aðila: Sambands ísl. tryggingafélaga, Slysavarnafélags Íslands, Skipaskoðunar ríkisins, skólastjóra Stýrimannaskólans, Farmanna- og fiskimannasambands Íslands, Landssambands ísl. útvegsmanna, Sjómannasambands Íslands og Alþýðusambands Íslands.

Nefndin starfaði frá haustinu 1963 til vorsins 1965 og frá henni kom mjög ítarleg og fróðleg greinargerð sem byggðist einkum á rannsóknum 106 sjóslysa sem áttu sér stað á árunum 1960-1964, en að auki fjallaði hún að nokkru leyti um sjóslys frá tímabilinu 1946-1959.

Er nefndin hafði lokið störfum var hún leyst upp og lágu rannsóknir þess efnis, sem henni hafði verið falið að framkvæma, niðri þar til í febrúar 1971 að samgrh. skipaði rannsóknarnefnd sjóslysa samkvæmt fyrrnefndum lögum nr. 52 frá 1970, um eftirlit með skipum. Fyrrgreint ákvæði 45. gr. um rannsóknarnefnd sjóslysa var ekki í frv. því til laga um eftirlit með skipum sem varð að lögum nr. 52 frá 1970, heldur kom það til sögunnar í formi brtt. frá viðkomandi þingnefnd. Um það atriði sagði Jón Árnason alþm. í þingræðu, en hann var frsm. viðkomandi brtt., sbr. Alþingistíðindi 1969, dálki 1102, með leyfi forseta:

„Hin alvarlegu sjóslys, sem átt hafa sér stað á íslenska bátaflotanum, kalla á að eitthvað raunhæft sé gert til þess að upplýsa orsakir sjóslysanna. Það er álit margra reyndra sjómanna að með auknu eftirliti, fræðslu og leiðbeiningum um slysavarnir mætti draga verulega úr sjóslysahættunni. Í þeim efnum má einskis láta ófreistað. Það er álit sjútvn. þessarar hv. þingdeildar að sjódómurinn einn út af fyrir sig leysi ekki þann vanda sem hér er á höndum. Fyrir því hefur nefndin leyft sér að bera fram brtt. við frv. sem fela það í sér að ráðherra skipi sérstaka nefnd til sex ára í senn, rannsóknarnefnd sjóslysa. Hlutverk nefndarinnar skal vera m.a. að safna upplýsingum sem gætu skýrt eða upplýst orsakir sjóslysa og miðla slíkum upplýsingum til þeirra sem hér eiga mest í húfi.“ (Hér er stuðst við ársskýrslu rannsóknarnefndar sjóslysa frá árinu 1971.)

Í fyrstu var þáverandi aðstoðarsiglingamálastjóri formaður nefndarinnar en hann lét af því starfi að eigin ósk á miðju ári 1972, en síðan hafa tveir lögfræðingar gegnt formannsstörfum og hafa þeir eigi verið tengdir samgrn. eða Siglingamálastofnun.

Rannsóknarnefnd sjóslysa hefur eftir föngum leitast við að fullnægja þeim skyldum sem á hana eru lagðar í fyrrnefndri lagagrein. En um starfsemi hennar í einstökum atriðum má fræðast í árbókum hennar sem gefnar eru út í þúsundum eintaka og m.a. mikið lesnar meðal sjómanna. Má segja að starfsemi, nefndarinnar hafi einkum falist í eftirliti með sjóprófum almennt, einkum fyrir tilstilli starfsmanns nefndarinnar og í sérstakri könnun einstakra sjóslysa, einkum meiri háttar slysa, og er þá notast við endurrit sjóprófanna, en nefndin fær send öll sjópróf sem haldin eru í landinu. Atvikalýsingar hinna meiri háttar slysa eru síðan birtar í árbókinni ásamt niðurstöðum nefndarinnar um orsakir slysanna og áminningar nefndarinnar í því sambandi.

Þá kemur nefndin einnig ýmsu til leiðar varðandi úrbætur í öryggismálum með ábendingum til viðkomandi aðila sem hvergi eru birtar og með því að senda stjórnvöldum erindi um ýmislegt það sem ábótavant er á þessu sviði að mati nefndarinnar. Þá hefur nefndin beitt sér fyrir ýmsum tæknilegum nýjungum á sviði öryggismála og kostað hönnun útbúnaðar í því sambandi, sbr. t.d. sleppiútbúnað gúmmíbjörgunarbáta sem mikið hefur verið til umræðu að undanförnu.

Hin síðari árin a.m.k. hefur verið mjög gott samstarf milli rannsóknarnefndar sjóslysa og Siglingamálastofnunar, að mér er tjáð, og ýmsir sameiginlegir fundir hafa verið haldnir varðandi öryggismálin og í september 1984 gengust nefndin og stofnunin sameiginlega fyrir viðamikilli ráðstefnu um öryggismál sjómanna sem var fjölsótt, m.a. af sjómönnum. Þetta samstarf hefur að sjálfsögðu engin áhrif haft á sjálfstæða stöðu rannsóknarnefndar sjóslysa.

Einstaka menn hafa stundum bent á að nokkuð kunni að orka tvímælis hvort núverandi samsetning rannsóknarnefndar sjóslysa sé að öllu leyti heppileg vegna hlutverks hennar sem sjálfstæðrar og hlutlausrar rannsóknarnefndar en nefndin er m.a. skipuð fulltrúum hagsmunasamtaka í sjávarútvegi, sbr. ummæli hv. þm. Karvels Pálmasonar sem vitnað verður í hér á eftir. Þetta viðhorf kann að eiga nokkuð til síns máls. En mér er tjáð að aldrei hafi þess orðið vart að þetta kæmi að sök í starfi nefndarinnar. Hitt skiptir svo vissulega einnig máli að fulltrúar þessara hagsmunasamtaka hafa frá upphafi verið þrautreyndir menn með mikla þekkingu í sjómennsku og öryggismálum. En sé hér um að ræða veikleika hjá nefndinni verður a.m.k. ekki bætt úr honum með því að fá rannsóknir sjóslysa í hendur væntanlegu siglingamálaráði því að ætlunin er að það verði að meiri hluta til skipað fulltrúum hinna helstu hagsmunasamtaka.

Þá vil ég fara nokkrum orðum um sérstakar rannsóknarnefndir skv. 230. og 231. gr. siglingalaganna. Viðkomandi greinar í frv. til nýrra siglingalaga hljóða svo, með leyfi forseta:

„230. gr. Samgrh. getur skipað sérstaka nefnd til að rannsaka sjóslys ef sérstaklega ríkar ástæður mæla með því, t.d. ef stórslys hefur orðið eða líkur benda til að rannsókn muni verða óvenjuumfangsmikil, einkum ef ætla má að þörf sé samvinnu sérfræðinga á fleiri sviðum. Hafi sjópróf eigi þegar farið fram má þá láta það niður falla. Formaður nefndarinnar skal ætíð vera embættisdómari eða lögfræðingur með embættisgengi til dómarastarfa og sérþekkingu í sjórétti ef kostur er en aðrir nefndarmenn skulu vera sérfróðir, hver á sínu sviði.

Nefnd, sem skipuð er eftir því sem segir í 1. málsgr., skal í starfi sínu fylgja meginreglum laga þessara um sjópróf, eftir því sem við verður komið, og um skyldu manna til skýrslugjafar fyrir nefndinni og um öflun sönnunargagna almennt, svo og um vettvangskönnun, gilda sömu reglur og í opinberum dómsmálum, eftir því sem við getur átt. Nefndin ákveður sjálf hvort fundir hennar séu opnir eða lokaðir og hverjar upplýsingar séu veittar um framvindu rannsóknar. Haft skal samráð við Siglingamálastofnun ríkisins og rannsóknarnefnd sjóslysa (sbr. 45. gr. laga nr. 52/1970) við rannsókn máls, eftir því sem tilefni er til. Embættisdómurum eða lögreglustjórum á hverjum stað er í hlut á, svo og Rannsóknarlögreglu ríkisins, er skylt að aðstoða nefndina við skýrslutöku og aðra þætti málsrannsóknar, eftir því sem aðstæður leyfa. Einnig getur nefndin leitað álits eða aðstoðar sérfræðinga eða rannsóknarstofnana í þágu rannsóknar máls.

Kostnaður vegna rannsóknar máls samkvæmt þessari grein skal greiðast úr ríkissjóði.

Samgrh. getur sett nánari reglur um starfsemi nefndar eftir þessari grein.

231. gr. Rannsóknarnefnd, sem starfar eftir ákvæðum 230. gr., skal að rannsókn lokinni semja ítarlega skýrslu um rannsóknina og niðurstöðu hennar og skal þar m.a. einkum greint frá sönnuðum eða líklegum orsökum tjóns.

Skýrslu rannsóknarnefndar skal skilað til samgrn. Þeim sem hagsmuna hafa að gæta er heimilt að fá endurrit skýrslunnar. Samgrn. getur birt skýrsluna opinberlega ef nægar ástæður, svo sem almannahagsmunir, mæla með því.“

Í grg. sem fylgdi með frv. segir um 230. gr.:

„Hér er um mikilvægt nýmæli að ræða sem á sér beina fyrirmynd í siglingalögum annarra Norðurlandaþjóða. Væntanlega verður nefnd af því tagi sem hér um ræðir aðeins skipuð í algerum undantekningartilvikum þegar ætla verður að rannsóknin verði svo viðamikil, margslungin eða háð samhæfingu fjölbreyttrar sérfræðikunnáttu, að hún sé af þeim sökum ofviða dómstólum eftir venjulegum starfsaðferðum við sjópróf. Tryggt verður að vera að í rannsóknarnefnd eigi hverju sinni sæti hinir hæfustu menn sem völ er á, en að öðru leyti þykir rétt að ráðherra geti sett nánari reglur um starfsemi rannsóknarnefndar af þessu tagi. Ekki þykir rétt að binda í lögum fjölda nefndarmanna, heldur verður í því efni að miða við þarfir hverju sinni.“

Þótt þessi skýring í grg. sé stuttorð kemur þar vel fram hvað vakti fyrir þeim mönnum sem frv. sömdu og sýnist vart þurfa að orðlengja frekar um ætlun þeirra. Svo fóru leikar að 231. gr. frv. var lögtekin óbreytt og sömuleiðis 3. og 4. málsgr. 230. gr. frv. Nokkrar breytingar voru gerðar á 1. og 2. málsgr. þeirrar greinar. Hljóða þær nú svo í hinum nýju siglingalögum, með leyfi forseta:

"Samgrh. er heimilt að skipa sérstaka nefnd kunnáttumanna til að rannsaka tiltekin sjóslys ef ríkar ástæður mæla með því, t.d. ef stórslys hefur orðið eða líkur benda til að rannsókn muni verða óvenjuumfangsmikil. Hafi sjópróf eigi farið fram má láta það niður falla. Formaður nefndarinnar skal ætíð vera embættisdómari eða lögfræðingur með embættisgengi til dómarastarfa og með kunnáttu og reynslu í sjórétti ef kostur er en aðrir nefndarmenn skulu vera sérfróðir hver á sínu sviði.

Nefnd, sem skipuð er skv. 1. málsgr., skal í starfi sínu fylgja meginreglum laga þessara um sjópróf, eftir því sem við verður komið, og um skyldu manna til skýrslugjafar fyrir nefndinni og um öflun sönnunargagna almennt, svo og um vettvangskönnun, gilda sömu reglur og í opinberum dómsmálum, eftir því sem við getur átt. Nefndin ákveður sjálf hvort fundir hennar séu opnir eða lokaðir og hverjar upplýsingar séu veittar um framvindu rannsóknar. Nefndin getur leitað til Siglingamálastofnunar ríkisins og rannsóknarnefndar sjóslysa, sbr. 45. gr. l. nr. 52/1970, við rannsókn máls, eftir því sem tilefni er til. Embættisdómurum eða lögreglustjórum á hverjum stað er skylt að aðstoða nefndina við skýrslutöku og aðra þætti málsrannsóknar, eftir því sem aðstæður leyfa. Einnig getur nefndin kallað til sérfræðinga eða leitað aðstoðar rannsóknarstofnana, svo og Landhelgisgæslu Íslands, í þágu rannsóknar máls og er þeim aðilum skylt að aðstoða nefndina við rannsóknina í heild eða sérstaka þætti hennar.“

Nýmælið um heimild til stofnunar sérstakrar rannsóknarnefndar er m.a. til komið vegna þess að þeim sem sömdu frv. var vel ljóst að hin hefðbundnu sjópróf hefðu um of einskorðast við hefðbundna skýrslutöku og athugun framlagðra gagna, úrdrátta úr dagbók eða leiðarbók og sjókorta og því um líkt, en vettvangsrannsókn hefur verið talin stopul og stundum heldur yfirborðsleg ef hún hefur farið fram og að sjálfsögðu misjafnt hvort dómendur eða aðrir sem viðstaddir eru sjópróf hafa haft næga þekkingu til að meta það hvenær þörf sé á nánari sérrannsókn af hálfu tiltekinna sérfræðinga. Verður að ætla að eftir þess háttar rannsókn hafi iðulega ekki verið leitað þótt ætla megi að hún hefði komið að gagni við að upplýsa slysið eða þegar lærdóm skal draga af því. A.m.k. er þessu haldið fram. Rannsóknarnefnd sjóslysa fær slysamálin venjulega heldur ekki til meðferðar fyrr en alllöngu eftir að dómsrannsókn lýkur og er þá stundum of seint að leita eftir aðstoð sérfræðinga auk þess sem nefndin hefur enga lagalega og sjálfstæða heimild til þess að krefjast slíkrar aðstoðar.

Á síðari árum hafa m.a. verið þróaðar aðferðir til þess að kafa niður að sokknum skipum og kanna orsakir skipsskaða m.a. með myndatöku og töku sýnishorna auk þess sem unnt væri nú í mörgum tilfellum að ná sokknum skipum upp á yfirborð sjávar ef þurfa þætti í þágu rannsóknar. Aðferðir af þessu tagi geta að sjálfsögðu verið mjög kostnaðarsamar en engu að síður talist nauðsynlegar í þágu rannsóknar máls, þar á meðal út af grun um refsiverðan verknað, t.d. íkveikju í skipi sem síðan hefur sokkið, svo að dæmi sé nefnt. Í reynd hefur þeim lítt sem ekki verið beitt hérlendis en góð reynsla hefur fengist af þessu, m.a. meðal sumra nágrannaþjóða okkar.

Augljóst er að venjulegur dómstóll er illa í stakk búinn til að stjórna aðgerðum af þessu tagi eða öðrum flóknum og umfangsmiklum rannsóknum og þótti því heppilegra að heimila stofnun sérfræðinefndar þegar svo stendur á.

Af 230. gr. er ljóst að mikill eðlisskyldleiki er með rannsóknarnefnd, sem þar er um fjallað, og rannsóknarnefnd flugslysa, sem starfar eftir 141. gr. laga nr. 34 1964, um loftferðir, og sem vikið verður að hér á eftir.

Frv, til siglingalaga, sem var til meðferðar á Alþingi s.l. vetur, var að sjálfsögðu sent til umsagnar ýmissa aðila, embætta, stofnana og hagsmunasamtaka eins og venja er til. Fjölmargar umsagnir bárust viðkomandi þingnefndum. Athyglisvert er að fæstir umsagnaraðila tjáðu sig að neinu leyti um efni 230. og 231. gr. frv. Var það helst siglingamálastjóri sem hafði nokkrar athugasemdir við þessar greinar eða tillögur um breytingar á þeim. Vildi hann m.a. að um fastanefnd yrði að ræða.

Miklar umræður urðu hins vegar um greinina á nefndarfundum í samgn. beggja deilda og bar starf og stöðu rannsóknarnefndar sjóslysa m.a. mjög á góma í þeim umræðum. Umræður um þessi efni urðu þó raunar minni í samgn. Ed., þar sem frv. var fyrst til meðferðar, en í samgn. þessarar hv. deildar, sem fékk það síðan til athugunar, og frá hinni síðarnefndu komu þær tillögur til orðalagsbreytinga á 1. og 2. málsgr. 230. gr. sem að lokum voru samþykktar á Alþingi.

Í framsöguræðu minni með brtt. frá samgn. Nd. ræddi ég um þessa grein frv. og koma þar mjög greinilega fram skoðanir nm. í þeirri nefnd, að minnsta kosti flestra, á efni hennar og á starfsemi og hlutverki rannsóknarnefndar sjóslysa á komandi árum. Sagði ég m.a. orðrétt (Alþingistíðindi 1984-85, umræður, dálkar 5716-5717), með leyfi forseta:

„Mikilvægt er að sjálfstæði og úrræði sérstakrar rannsóknarnefndar sé vel tryggt, en nefndin leggur áherslu á að hér sé ekki um fastanefnd að ræða og ætla verður að nefnd af þessu tagi verði einungis kvödd saman þegar alvarlegar og sérstakar ástæður mæla með því. Í þessu sambandi vill nefndin taka fram að hún telur að æskilegt hefði verið að í XIII. kafla frv., þar sem fjallað er um rannsóknir sjóslysa, hefði jafnframt verið ákvæði um hina föstu rannsóknarnefnd sjóslysa sem starfað hefur um allmörg ár og sem ákvæði eru nú um í 45. gr. laga nr. 52 frá 1970, um eftirlit með skipum. Telur nefndin að síst sé ástæða til að raska eða draga úr starfsemi þeirrar nefndar sem sjálfstæðs rannsóknaraðila. Þrátt fyrir tilkomu nýs ákvæðis um sérstakar rannsóknarnefndir í einstaka tilfellum hefði þess háttar ákvæði um rannsóknarnefnd sjóslysa þá þurft að vera nokkru fyllra en núverandi ákvæði í 45. gr. laga nr. 52 frá 1970 og a.m.k. á þann veg orðað að starfssvið og heimildir þeirrar nefndar væru skýrari og ótvíræðari en nú er í lögum og því betur tryggt en nú er að hún geti rækt hið mikilvæga starf sitt á sjálfstæðan hátt og þá m.a. kvatt til aðstoðar rannsóknarstofnanir, Landhelgisgæslu o.s.frv. í þeim tilvikum er mál lúta ekki sérstakri rannsókn skv. 230. gr. Örðugt þótti þó að semja slík ákvæði nú þar sem svo mjög er liðið á þingtímann og mikilvægt að frv. þetta nái fram að ganga á þessu þingi, en nefndin leggur á það þunga áherslu að á vegum samgrn. og með samráði við rannsóknarnefnd sjóslysa verði hið fyrsta hafist handa um samningu frv. til laga um þetta efni sem bætt verði við hin nýju siglingalög og þá verði 45. gr. laga nr. 52 frá 1970 jafnframt afnumin.

Vonast nefndin til þess að frv. í þá átt verði lagt fram á Alþingi á hausti komandi.“

Á þingfundi urðu almennt mjög litlar umræður um frv. til siglingalaga og einungis einn þm., hv. þm. Karvel Pálmason, sem einnig á sæti í samgöngunefnd Nd., tók til máls í framhaldi af fyrrgreindum ummælum mínum og var hann ekki að öllu leyti sammála þeim. Orðrétt sagði Karvel m.a. (Þingtíðindi 1984-85, umræður, dálkar 5717-5718), með leyfi forseta:

"...hef ég skrifað undir þetta nál. með fyrirvara og ég tel rétt að gera með örfáum orðum grein fyrir því hvers vegna ég skrifa undir með fyrirvara. Sá fyrirvari snýr einvörðungu að 19. brtt., þ.e. við 230. gr.

Eins og hv. þdm. er örugglega kunnugt um hefur starfað í nokkurn tíma nefnd sem kölluð hefur verið öryggismálanefnd sjómanna og eitt af þeim málefnum sem þar hafa verið rædd og ekki það sísta er spurningin um hvernig bæta megi úr og koma í veg fyrir að sjóslys eigi sér stað og koma rannsóknum á sjóslysum sem verða í sem best horf. Í þeim tilvikum hafa menn borið sig nokkuð saman við hvernig staðið er að rannsóknum þegar flugslys eiga sér stað. Ég vil ekki kalla það ágreining við meðnm. mína þó að ég hafi sérskoðanir. Hér er lagt til, með leyfi forseta:

"Samgrh. er heimilt að skipa sérstaka nefnd kunnáttumanna til að rannsaka tiltekin sjóslys ef ríkar ástæður mæla með því, t.d. ef sjóslys hefur orðið eða líkur benda til að rannsókn muni verða óvenjuumfangsmikil.“

Eins og allir vita er til rannsóknarnefnd sjóslysa sem er ekki rannsóknaraðili í þessu tilviki heldur sá aðili sem fylgist með rannsókninni. Í rannsóknarnefnd sjóslysa eru svokallaðir hagsmunaaðilar og á engan hátt vil ég gefa í skyn að þeir muni í einu eða neinu tilviki misbeita aðstöðu sinni í þeirri nefnd. Ég er hins vegar sannfærður um að nauðsyn er á því að hafa til staðar nefnd sérfræðinga sem eru óháðir öllum hagsmunaaðilum sem að þessu gætu komið. Mín skoðun er sú að þessi sérstaka nefnd kunnáttumanna, sérfræðinga, eigi að vera fastanefnd, eigi að vera til staðar, skipuð, og það þurfi ekki nema eitt símtal af hálfu viðkomandi ráðherra til þess að sú nefnd sé komin af stað ef á annað borð er talið að hún eigi að rannsaka slys. Ég óttast það nefnilega að ef á að fara að skipa þessa nefnd í hvert skipti sem til hennar þyrfti að taka gæti það tekið of langan tíma.

Ég vek athygli á því að þetta sjónarmið hefur komið fram hjá núverandi siglingamálastjóra. Hann hefur lagt á það nokkra áherslu að hann teldi, eins og augljóst má vera, að í flestum tilvikum mætti engan tíma missa og nauðsynlegt sé því að slíkir aðilar geti komið á vettvang sem allra fyrst. Það er af þessu tilefni sem ég tel að eðlilegra hefði verið að gera ráð fyrir að hér væri föst nefnd en starfaði eigi að síður ekki nema því aðeins að ráðherra ákvarðaði slíkt og þá í hvert skipti. Eins og brtt. er núna er ráðherra heimilt að skipa þessa nefnd og mun þá gera það í hverju tilviki sem hann telur þurfa. Breytingin er einvörðungu sú að fastanefndin yrði til og í hana kallað ef ráðherra teldi til þess ástæðu.

Ég veit að í umræðum um öryggismálanefnd sjómanna hafa allir nefndarmenn og allir þeir sem komið hafa til viðtals við nefndina um þennan þátt mála lagt á það áherslu að allt verði gert til þess að tryggja eins og mögulegt er að ítarlegar rannsóknir eigi sér stað á þeim sjóslysum sem verða þannig að allar upplýsingar sem hugsanlegt er að fá geti legið fyrir sem víti til varnaðar í þessu mikilvæga máli. Menn staðnæmdust þá fyrst og fremst við það og sérfræðingar ræddu um það að t.d. þegar flugslys eiga sér stað væri þannig við brugðist sem hvað best hefði tryggt eðlilegar, nauðsynlegar rannsóknir í tilvikum sem þeim.“

Þegar til kom greiddi þó hv. þm. Karvel Pálmason ekki atkvæði gegn viðkomandi grein frv. þegar það kom til endanlegrar afgreiðslu.

Rétt er að hafa í huga að hinum fyrrgreindu ummælum mínum um rannsóknarnefnd sjóslysa og starfsemi hennar var almennt eigi andmælt við umræður í Nd. Alþingis og verður því að líta svo á að þau hafi í stórum dráttum gefið til kynna hug og vilja þdm. í þá átt að sjóslysanefnd starfi framvegis á sama veg eða á svipuðum grundvelli og hingað til, en að starfseminni verði markaður skýrari rammi en verið hefur, m.a. varðandi heimildir og úrræði nefndarinnar þannig að starf hennar verði markvissara og árangursríkara.

Annar skilningur en hér var lýst kom heldur eigi fram við umræður um siglingamálafrumvarpið í Ed. Alþingis er það var til meðferðar þar. Sýnist mér af þessum sökum ekki fráleitt að tala um viljayfirlýsingu Alþingis í ofangreinda átt og sem beint var til samgrh. enda þótt eigi kæmi þetta fram í formlegri þál. Um það efni kunna þó að vera skiptar skoðanir en ég get a.m.k. ómögulega séð að farið hafi verið eftir fyrrnefndri ábendingu samgn. Nd. þegar nýverið var samið frv. sem fól það í sér að rannsóknarnefnd sjóslysa skyldi lögð niður. Því hlýt ég sem formaður nefndarinnar að koma fram með athugasemdir við þetta frv. þar sem meginatriði þess eru í andstöðu við þær skoðanir sem ég talaði fyrir þegar siglingalögin voru til afgreiðslu á síðasta vori hér í hv. deild.

Því miður er fyrrnefnd frumvarpstillaga um að leggja niður rannsóknarnefnd sjóslysa lítt rökstudd í grg. með þessu frv. Þar virðist gert ráð fyrir því sem sjálfsögðum hlut sem ekki þarfnist mikilla skýringa að núverandi starfi sjóslysanefndar verði beint í eina flatsæng með málum sem varða starfsemi Siglingamálastofnunar og undir einum hatti.

Ef viðkomandi væru krafðir sagna um haldbær rök fyrir framangreindri tillögu yrði þeim þó sennilega ekki svarafátt. Líklegt er að þá kæmu fram orð eins og einföldun sparnaður og hagræðing, sem mikið heyrist nú þessa dagana. Einnig er hugsanlegt að fram kæmi athugasemd um að til rannsóknarnefndar sjóslysa hafi verið stofnað á sínum tíma vegna óánægju tiltekinna aðila með vissa þætti í stjórnun eða starfsemi Siglingamálastofnunar en nú sé kominn tími til sátta og samlyndis og sé rétt að sýna viljann til þess í verki með því að leggja sjóslysanefnd niður.

Síst af öllu vil ég mæla því í mót að orðin einföldun, sparnaður og hagræðing megi sem oftast heyrast og vera framkvæmd í raunveruleikanum og bæta þannig stjórnsýsluna í ýmsum málum. Staðreyndin er þó sú að mínu mati og margra annarra að þau eiga ekki alltaf við. Til eru þeir þættir eða svið ríkisvaldsins þar sem almennt er einmitt viðurkennt að best fari á því að tilteknar stofnanir, sem í eðli sínu þjóna svipuðum hagsmunum þegar á heildina er litið, séu aðskildar. Og að sú skipan mála samrýmist almannahagsmunum betur en ella væri. Að sjálfsögðu fylgir þeim aðskilnaði meiri kostnaður en samruna eða sameiningu undir einum hatti. En í þróuðum menningarríkjum þykir slíkt ekki áhorfsmál ef almannaheill krefst þess og ef með því móti er stuðlað að gagnkvæmu aðhaldi í stjórnkerfinu. Dæmi um þetta eru augljós og alkunn en hafa þó ekki alltaf náðst fram baráttulaust.

Vart ætti t.d. að þurfa að minna á þrígreiningu ríkisvaldsins, þ.e. aðgreiningu þess í löggjafarvald, framkvæmdarvald og dómsvald, sem er grundvallaratriði í stjórnskipun okkar. Á hinn bóginn er ekki svo ýkja langt síðan - að vísu nokkrir áratugir - að allt ríkisvaldið var á einni hendi, þ.e. í höndum einvaldskonungs, og fáir myndu nú vilja hverfa aftur að þeim stjórnarháttum. Og ef litið er á dómsmálasviðið hérlendis, þann þátt ríkisvaldsins sem m.a. lýtur að rannsóknum refsiverðra afbrota, kemur þessi nauðsynlega aðgreining einnig fram innan þess sviðs. Það þótti mikil framför á réttarkerfinu þegar handhöfn ákæruvaldsins var skilin frá almennu dómsmálastjórninni, þ.e. dómsmrn., fyrir fáum áratugum síðan og eins var það almennt talinn mikill ávinningur þegar lögreglurannsókn afbrotamála var fyrir fáum árum skilin frá embætti yfirsakadómara í Reykjavík og stofnað sjálfstætt embætti Rannsóknarlögreglu ríkisins, sem að vísu heyrir undir dómsmrn. eins og aðrar lögregludeildir. En þó þætti óviðeigandi að ráðuneytið ráðskaðist með rannsóknir einstakra mála þar.

Langt er síðan þessum tveimur framfaramálum var fyrst hreyft og langan tíma tók - og gekk ekki baráttulaust - að hrinda þeim í framkvæmd. Og svo að dæmi séu tekin, sem eru augljóslega hliðstæð eða a.m.k. náskyld sjóslysarannsóknum, þegar rannsóknir alvarlegri flugslysa voru fengnar í hendur sjálfstæðri nefnd, sem að vísu heyrir undir samgrh. en starfar formlega óháð flugmálastjórninni. Það þótti horfa til framfara og bóta. En að þessu mun ég koma betur síðar.

Í því tilfelli gerðu ráðamenn sér að lokum grein fyrir því að ekki fór vel á því að undir einni stofnun, eða í nánum tengslum við hana, starfi bæði þeir menn sem eiga að framfylgja lögum og reglum á viðkomandi sviði og þeir sem eiga að rannsaka og meta hvort aðrir hafi brotið þessar reglur, þar á meðal þeir sem áttu að framfylgja þeim.

Að sjálfsögðu ætla ég ekki að halda því fram að starfsemi sjóslysanefndar sé fullkomlega sambærileg við starfsemi þeirra stofnana sem ég nefndi hér að framan. Sjóslysanefnd er ekki dómstóll og hún fer ekki með lögregluvald og auðvitað eru núgildandi lagareglur um rannsókn sjóslysa og flugslysa ekki alveg sambærilegar, m.a. vegna þess að frumrannsókn flugslysa fer ekki fram fyrir dómi eins og er með sjóslysin. En þó er einnig auðvelt að benda á skyldleikann við þær stofnanir sem ég nefndi. Enda þótt sjóslysanefnd kveði ekki upp dóma í venjulegum skilningi reynir hún að komast að niðurstöðum um orsakir þeirra sjóslysa sem hún tekur til meðferðar og hvaða lærdóm megi af þeim draga og birtir þær athugasemdir sínar árlega í skýrslu sem kemur út í þúsundum eintaka. Í því sambandi er oft óhjákvæmilegt að kveða upp eins konar áfellisdóm yfir þeim mönnum sem valdið hafa slysunum af vítaverðri vangá og er mér sagt að undan þeim dómum hafi stundum sviðið ekki síður en öðrum dómum.

Sjóslysanefnd framkvæmir heldur ekki frumrannsóknir á sama hátt og lögreglu og dómstólum er ætlað að gera, sbr. XIII. kafla siglingalaganna. En hún hefur þó áhrif á frumrannsóknir einkum fyrir tilstilli siglingafróðs fulltrúa nefndarinnar sem viðstaddur er rannsóknirnar og nefndin leitast stundum við að afla frekari gagna eftir að sjóprófi er lokið, t.d. álitsgerðar sérfræðinga, auk þess sem hún rannsakar eftirrit þeirra sjóprófa sem henni berast.

Ef til vill verður spurt: Hvers vegna ætti hið nýja siglingamálaráð ekki að geta annað þessu hlutverki eins vel eða jafnvel betur en sjóslysanefnd? Því er þá til að svara að frv. það til nýrra laga um Siglingamálastofnun, sem hér hefur verið gert að umræðuefni, gerir ráð fyrir mjög nánu sambandi milli siglingamálaráðs annars vegar og samgrn. hins vegar. Formaður ráðsins skal samkvæmt frv. vera embættismaður úr samgrn. sem lýtur pólitískum embættismanni ráðherra, og að sjálfsögðu hefur þessi embættismaður náin dagleg samskipti við ráðherra og er mjög háður honum.

Siglingamálaráð á einnig samkvæmt frv. að sitja í húsakynnum Siglingamálastofnunar og til þess er ætlast að siglingamálastjóri sitji þar oftast á fundum með ráðinu. Og hvað með það, spyrja e.t.v. einhverjir. Jú, þó ekki væri nema það að rannsóknarnefnd sjóslysa hefur iðulega þurft að gera athugasemdir út af störfum Siglingamálastofnunar, með fullri virðingu fyrir þeirri stofnun. Og til samgrn. hefur hún, að mér er tjáð, jafnframt þurft að beina aðfinnslum stundum vegna ónógra afskipta þess ágæta ráðuneytis af öryggismálum sjómanna. Mætti nefna dæmi um þetta ef nauðsyn bæri til. Þetta hefur nefndin getað gert í skjóli sjálfstæðis síns þar eð hún starfar til hliðar við hið almenna stjórnkerfi í siglingamálum og nefndarmenn eru ekki háðir því kerfi.

Þannig hefur nefndin starfað sem eins konar öryggisventill í kerfinu, ef svo má að orði komast. Menn geta hins vegar reynt að gera sér í hugarlund hvernig þessu sjálfstæði verður háttað í siglingamálaráði ef starfsemi nefndarinnar verður flutt þangað. Ég tel af fyrrgreindum ástæðum að það yrði um mistök að ræða við lagasetningu og spor aftur á bak á sviði öryggismála og er mér þó vissulega óljúft að þurfa að segja þetta hér.

Því má svo bæta við að mér virðist talsverð hætta á því, fyrir utan allt annað sem fyrr er talið, að starfsemi eða hlutverk siglingamálaráðs verði svo viðamikið almennt séð að það fengi ekki sinnt sjóslysarannsóknum sem skyldi, enda hafa þær hingað til verið ærið verkefni fyrir sjóslysanefnd eftir því sem samgn. Nd. var tjáð í fyrravor. Ég er með hugmyndir um hvernig breyta ætti 231. gr. siglingalaganna þannig að sjóslysanefnd mundi starfa eins og samgn. Nd. lagði ákveðið til á síðasta þingi. Ég mun ræða það í nefndinni og við þá menn sem sömdu það frv. sem hér er til umræðu.

Ég vil aðeins segja að lokum að þetta hefur orðið lengra mál en ég ætlaði í upphafi en ég tel nauðsynlegt að við þessa umræðu komi þessi sjónarmið fram sem voru svo mikið rædd á s.l. vori. Það er nauðsynlegt að hv. alþm. taki afstöðu til þessara mála hér og nú og láti hv. samgn. Nd. fá að vita um viðhorf sín til þessa atriðis, þeirra breytinga sem hæstv. samgrh. hefur lagt til í þessu frv., þar sem það kom svo greinilega fram á s.l. vori að nefndin varð því sem næst sammála um að reynslan hefði sýnt að það væri nauðsynlegt að rannsóknarnefnd sjóslysa héldi áfram sínu starfi.