28.02.1986
Neðri deild: 54. fundur, 108. löggjafarþing.
Sjá dálk 2892 í B-deild Alþingistíðinda. (2439)

54. mál, sveitarstjórnarlög

Pálmi Jónsson:

Herra forseti. Hér hafa nú staðið fróðlegar umræður um þetta veigamikla mál í nokkra daga og má ætla að svo verði að einhverju leyti enn um sinn. Mér þykir rétt að gera örfáar athugasemdir við ræðu hæstv. ráðh. sem hann flutti hér áðan.

Hæstv. ráðh. sagði að núgildandi lög væru orðin dragbítur á starfsemi sveitarfélaga og sveitarstjórna þannig að tjóni valdi. Hæstv. ráðh. færði ekki mörg rök þessari staðhæfingu sinni til sönnunar. Ég get að sönnu tekið undir það með ráðherra að sveitarstjórnarlögin sem nú gilda séu þess efnis að mér þyki, og að ég ætla flestum öðrum, rétt og nauðsynlegt innan tíðar að breyta þar ýmsum ákvæðum. Hann nefndi að vísu að réttarstaða sveitarfélaganna allra væri ekki hin sama. Það er út af fyrir sig hárrétt. Þessu er hægt að breyta og um þetta efni hafa komið fram tillögur sem ég get mætavel fellt mig við. Ég mun víkja að slíkum tillögum hér nokkuð seinna. Þá sagði hæstv. ráðh. að sýslufélögin sum hver væru máttlaus og réðu ekki við meiri háttar verkefni sem sveitarfélögunum kynnu að verða falin til meðferðar. Vel má það vera að sýslunefndir og sýslur séu misjafnlega öflugar einingar í stjórnkerfinu. Ég hygg að það væri mjög auðvelt að bæta þar um. Um leið og réttarstaða sveitarfélaganna væri færð á sambærilegan grundvöll þá væri hægt að efla sýslurnar þannig að þær gætu tekist á við viðamikil verkefni.

Hæstv. ráðh. minntist á vegamálin, að sýsluvegir og framkvæmd þeirra mála væri að litlu leyti á höndum sýslusjóða og sýslunefnda. Það má vel vera að svo sé sums staðar. Hann sagði líka að það væri einföld breyting á vegalögum að færa þessi verkefni til Vegagerðar ríkisins. Nú er mér kunnugt um það, a.m.k. þar sem ég þekki best til, að þá fjalla sýslunefndir mjög nákvæmlega um skiptingu fjár og framkvæmdaáætlun sýsluvegasjóða. Það er að mínum dómi mjög nauðsynlegt að leitast við að halda slíkum viðfangsefnum heima í héruðum eftir því sem fært þykir. Slík verk eru að sjálfsögðu unnin í félagi við starfsmenn Vegagerðar ríkisins en eðli málsins samkvæmt eru það þó sýslunefndirnar sjálfar sem ráða og gera samþykktir um hvernig þessu fé skuli varið. Ef einhverjar sýslunefndir aðrar, sem mér virtist að hæstv. ráðh. vitnaði til, haga þessu á annan máta þá tel ég það miður. Hitt er rétt að það er ósköp einfalt að breyta lögum á þann máta að þessi mál falli öll undir Vegagerð ríkisins. Það er oft einfalt að færa verksvið og vald heiman úr héruðunum til miðstöðvar stjórnkerfisins, til ríkisstofnana. Það er stundum einföld lagabreyting. En það er betra að standa á verði gegn slíku en stefna að því að það verði gert.

Við teljum ýmsir hverjir að strjálbýli landsins standi helsti veikt og við þurfum að halda þar áhrifum svo sem verða má og jafnvel þó í litlu sé tel ég að við eigum að snúast til varnar ef þær raddir koma fram, þó frá hæstv. ráðherrum sé, sem sýni fram á hversu auðvelt sé að breyta þarna um og færa málefni í hendur ríkisstofnunar, enda þótt ég sé ekki að kasta neinum steini að þeirri ágætu ríkisstofnun sem hér á hlut að máli og ég á margvísleg góð samskipti við.

Hæstv. ráðherra vitnaði til þess réttilega, svo sem ég raunar gerði í ræðu minni hér í fyrradag, að mætir menn hefðu fjallað um þessi mál á undanförnum árum, allt að fimm árum. Hann nefndi Jón G. Tómasson, Magnús H. Magnússon, Sigurjón Pétursson, Sturlu Böðvarsson og Steingrím Gaut Kristjánsson. Það er hárrétt, þetta eru mætir menn og á engan þeirra vil ég halla eða víkja að nokkru orði sem skilja megi þeim til miska. Hins vegar verður að hafa það í huga að allir þessir ágætu menn eru fulltrúar sinna byggðarlaga, eru fulltrúar sinna sveitarfélaga í nefnd sem fjallar um þessi mál. Allir þessir menn eru fulltrúar þéttbýlissveitarfélaga, enda er það svo, eins og ég sagði einnig í minni fyrri ræðu, að mál þetta á fyrst og fremst rætur í óskum þeirra manna sem byggja aðalþéttbýli landsins. Óskirnar hafa ekki, a.m.k. nema að litlu leyti þá, komið frá þeim sem eru fulltrúar strjálbýlis og sveitarhreppa. Það er réttmætt, þegar fjallað er um jafnviðamikið, jafnviðkvæmt og jafnþýðingarmikið mál sem þetta, að í nefnd sem um slíkt á að semja frv. sitji einnig þeir sem talist geta fulltrúar hinna dreifðu byggða, sveitahreppanna í landinu, eða þá sýslnanna, sem í mörgum tilfellum fara sameiginlega með þau mál sem í sveitum er við að fást.

Þetta vildi ég láta koma fram í sambandi við ræðu hæstv. ráðherra sem að ýmsu leyti var auðvitað ágæt ræða. Ég skal ekki fjalla mikið um þau orð sem hafa fallið hjá öðrum ræðumönnum. Hv. frsm. meiri hl. nefndarinnar staðfesti það álit mitt að ekki væri hægt að sjá fyrir hvað gerðist í verkefnaskipan sveitarfélaganna og í sambandi við það á hvern hátt mál skipuðust um samstarf sveitarfélaga almennt, hvorki að því er varðar lögbundið samstarf eða frjálst samstarf. Það er ekki einkennilegt þó að hv. frsm. taki svo til orða vegna þess, eins og ég hef rakið í fyrri ræðu minni, að þar sem fjallað er um lögbundið samstarf sveitarfélaga skv. brtt. við 6. gr. eru hvergi nein ákvæði um kosningar til slíks stjórnsýslustigs, ekkert um tekjustofna, ekkert um stjórn, ekkert um það hvernig réttarstaða einstakra sveitarfélaga í slíku lögbundnu samstarfi skuli vera ef, sem gefið er undir fótinn með, eitthvert sveifarfélag, eitthvert hreppsfélag, kann að vilja draga sínar eignir út úr sýslufélagi og halda þeim eftir þegar ný héraðsnefnd er stofnuð. Þar er ekkert um réttarstöðu kaupstaðar sem kann að vilja gerast aðili að slíku eða hvaða eignir eða fjármuni kaupstaður þarf að leggja til í slíku samstarfi til þess að halda til jafns við þá sem þar eru fyrir og eiga miklar eignir o.s.frv., o.s.frv. Málið er sem sagt allt á floti. Það eru óljós ákvæði og ekki að furða þó að hv. frsm. meiri hl. nefndarinnar viðurkenni það fullum fetum hér að ekki er hægt að sjá afleiðingarnar fyrir. Þetta er vitaskuld meginefni þess sem ég hef fundið að, hversu gjörsamlega þetta er laust í reipum, hversu ógerlegt er að sjá hvernig þessi mál muni reynast þegar til framkvæmdanna kemur. Það er heldur mikið um það að hv. Alþingi afgreiði frá sér lagabálka sem hv. alþm. hafi kannske ekki að fullu gert sér grein fyrir hvernig skuli framkvæma, og er ég þá ekki að kasta steinum að einum stjórnanda fremur en öðrum. Þetta er vitaskuld algjört meginefni þessa máls. Það er óskiljanlegt að ætla sér að afgreiða það á þennan máta þannig að það sé svona gjörsamlega fljótandi og ekki hægt að gera sér grein fyrir því hver áhrifin verða.

Hv. 3. þm. Norðurl. e. sagði að kosningar til samstarfsvettvangs á vegum sveitarfélaga færu fram skv. 57. gr. Þetta er rétt. Það er tekið fram hvernig það skuli gerast varðandi hið frjálsa samstarf sveitarfélaganna sem hefur verið kallað byggðasamlög. Er þó miklu síður ástæða til að setja ákvæði í lög um hvernig mynda skuli frjálst samstarf sveitarfélaga skv. þeim kafla heldur en að setja í lög ákvæði um kosningar til lögbundins samstarfsvettvangs sveitarfélaga sem er þarna kallaður héraðsnefndir. Það vantar algjörlega. Um það er ekkert í þessari grein, 57. gr., sem hv. þm. Stefán Valgeirsson vitnaði hér til og lýtur að þeim málum. Ekki orð.

Ég nenni varla að tala um það sem var þó út af fyrir sig kannske rökrétt fullyrðing hjá þessum hv. þm., Stefáni Valgeirssyni, en hann er því miður ekki viðstaddur, að þetta frv. væri svo sem ekki verra en mörg önnur mál. Það getur vel verið að það sé ekki verra en mörg önnur mál, eins og hann orðaði það. Hv. þm. Eggert Haukdal lauk ræðu sinni eitthvað á svipaðan máta. En það er vitaskuld, eins og hér kom fram hjá síðasta ræðumanni, alveg ómögulegt að taka svo til orða um jafnþýðingarmikið mál og hér er á ferðinni, jafnþýðingarmikið mál og hér er um að tefla, er varðar fyrirkomulag á grunneiningum stjórnkerfisins. Það er naumast afsakanlegt.

Svo hefur auðvitað komið fram í þessum umræðum, þar á meðal í skörulegri og mjög vandaðri ræðu hv. 1. þm. Vesturl. í gær og í umræðum hér í dag, að menn eru afar óánægðir með á hvern máta þessum efnum er skipað á þeim vettvangi sem sýslunefndir hafa farið með og fara með skv. gildandi lögum og sumir kalla þriðja stjórnsýslustig. Hv. þm. Eggert Haukdal lét svo um mælt að þær breytingar sem frv. gerði ráð fyrir í þessum efnum væru tilkomnar vegna þess að sýslumenn í sumum sýslum hefðu ekki reynst vera vakandi í sínu starfi varðandi sveitarstjórnarmálin og þeir hefðu orðið algerir örlagavaldar, eins og hv. þm. orðaði það, í því að vinna brautargengi kröfunni um að fella sýslurnar niður.

Þetta má vel vera rétt. Ég skal ekkert draga í efa að það geti verið satt en ég þekki þetta ekki á mínum heimaslóðum, þar sem ég er kunnugastur. Það er raunar öðru nær. En þó að þetta sé satt, og við skulum segja að það sé satt, hafa komið fram tillögur um skipulag sem gengur alveg fram hjá þessum atriðum og hv. 1. þm. Vesturl. sagði í sinni merku ræðu í gær að vitaskuld væri ekkert sérstakt atriði í þessum efnum að sýslumenn væru oddvitar sýslunefnda. Tillögur hafa komið fram um annað. Þá værum við lausir við þessa dragbíta sem hv. þm. Eggert Haukdal kallar örlagavalda í því að drepa sýslur og sýslunefndir. Þá erum við lausir við þá út úr sveitarstjórnarmálunum ef þannig væri á málum haldið og þannig væri breytt þessum lögum. Ég get algjörlega tekið undir það. Það er ekkert sem knýr á um að halda því í lögum að sýslumenn séu oddvitar sýslunefnda. Sýslunefndir eiga að geta kosið sér oddvita sjálfar eða ráðið sér framkvæmdastjóra sem má vera sýslumaður eða einhver annar sem þær treysta best fyrir því að fara með oddvitastörf í sínum hópi.

Ég held ég megi til af þessu tilefni að vitna til nokkurra atriða í tillögum að IX. kafla í slíkri löggjöf sem hér er verið að fjalla um, um sýslufélög. Það eru stafir eins mæts sýslumanns á þessum tillögum, Jóns Ísbergs. Þar er 97. gr. orðuð svo, með leyfi forseta: „Sýslunefnd er samstarfsnefnd sveitarfélaga í sýslunni og hlutverk hennar er að:

1. Annast ýmis þau verkefni sem sveitarfélög nú annast en eru ofviða einu sveitarfélagi, þannig að tvö eða fleiri þurfi að vinna saman.

2. Stjórna málum sem varða alla sýsluna, svo og gera tillögur um hvað eina sem má verða sýslu og sýslubúum til gagns og hagsældar.

3. Setja reglugerðir sem gilda eiga fyrir sýsluna í heild.

4. Hafa umsjón með vegamálum skv. vegalögum.

5. Gefa álitsgjörðir um mál tengd einstökum hreppum eða sýslunni í heild, enda verði engu slíku máli til lykta ráðið nema álitsgerð sýslunefndar liggi fyrir.

6. Tilnefna þrjú hreppstjóraefni þegar þess þarf með.

7. Vinna gegn og afstýra afleiðingum hallæris og gera ráðstafanir til þess að koma í veg fyrir atvinnuleysi.

8. Hafa yfirumsjón með almannavörnum.

9. Önnur þau störf er lög og reglugerðir mæla fyrir um.“

Meðal þeirra starfa sem lög og reglugerðir mæla fyrir um er að hafa yfirumsjón með fjárreiðum sveitarfélaga á sínu starfssvæði og endurskoða fjárreiður og sveitarsjóðsreikninga, yfirumsjón fjallskilamála og ýmissa annarra málaflokka er varða landbúnað o.fl. o.fl. sem ég ætla ekki að fara að ítreka og áður hefur verið vikið að.

Þá segir svo í þessum tillögum, með leyfi forseta, í 98. gr.:

„Öll sveitarfélög eiga fulltrúa í sýslunefnd. Fulltrúafjöldi í sýslunefnd fer eftir íbúatölu sveitarfélags. Sveitarfélög með 350 íbúa og færri skulu eiga einn fulltrúa í sýslunefnd. Síðan bætist við einn fulltrúi fyrir hverja 350 íbúa.“

Hér er um breytingar að ræða. Hér er um nýtt fyrirkomulag að ræða sem er til þess fallið að tryggja aukna hlutdeild hinna fjölmennari sveitarfélaga og aukin áhrif þeirra. Þetta ásamt öðru ætti að verða til þess að draga úr tilhneigingu einstakra sveitarfélaga, sem kannske hafa náð því að verða 1000-1200 manns, til að stofna sérstaka kaupstaði.

Þá segir einnig í næstu grein, 99. gr., í þessum tillögum:

„Sveitarstjórn kýs aðal- og varafulltrúa í sýslunefnd úr hópi kjörinna sveitarstjórnarmanna eigi síðar en tveimur mánuðum eftir sveitarstjórnarkosningar“ o.s.frv.

Hér er einnig um nýtt fyrirkomulag að ræða og komið til móts við ýmsar mótbárur sem menn hafa haft uppi við því að ekki séu nægilega mikil tengsl á milli kjörinna sýslunefndarmanna annars vegar og oddvita hreppa og sveitarstjórnarmanna hins vegar og það skýrt með því að það séu einmitt sveitarstjórnir og oddvitar sem fari með fjárreiður hreppa. Hér er tillaga komin fram til að mæta þessu sjónarmiði sem ég ætla að eigi fullan rétt á sér.

Þá segir í næstu grein m.a.:

„Sýslunefnd getur falið sýslumanni oddvitastarf sýslunefndar. Situr hann þá sýslufundi og stjórnar þeim með málfrelsi og tillögurétti en án atkvæðisréttar.“

Hér kemur það fram í þessum tillögum að sýslunefnd ræður því sjálf hverjum hún felur oddvitastarf úr sínum hópi eða einhverjum öðrum. Þar á meðal getur hún falið sýslumanni að vinna þetta verk, ef hún hefur fullt traust á honum til þess, ella öðrum sem hún treystir betur, þar á meðal einhverjum úr sínum hópi. Hér eru tillögur sem koma til móts við sjónarmið hv. þm. Eggerts Haukdals og annarra þeirra sem hér hafa talað á þann máta að þessi stjórnsýslueining, sýslur og sýslunefndir, væri dauðanum ofurseld vegna þess að sýslumenn hefðu ekki sums staðar staðið í stykkinu.

Hér eru líka í þessum tillögum ákvæði um tekjustofna og ákvæði um skyldu tiltekins aðila til að annast bókhald. Þessar tillögur eru settar fram - og ég ætla ekki að tefja tímann með því að lesa þær orði til orðs eða grein eftir grein - á þann máta sem þarf að vinna að lagasetningu þar sem um lögbundið fyrirkomulag er að ræða þannig að ekki leiki sífellt vafi á öllum atriðum og þau séu skilin eftir á floti, syndandi á þann máta sem hv. frsm. félmn. hefur lýst með eigin orðum að sé ómögulegt að sjá fyrir hvernig muni verða framkvæmt eða hvað muni gerast.

Þetta er vitaskuld mergurinn málsins, efnislega, að við þurfum að vita hvert við stefnum þegar við erum að setja lög um jafnþýðingarmikið efni og hér er á ferðinni. Það er þess vegna sem ég hef látið koma fram að ég tel að betra sé að taka lengri tíma til að vanda slíka löggjöf en flaustra henni af. Við eigum þess vegna ekki í þessu horfi að flaustra þessari löggjöf af, ég segi flaustra þrátt fyrir að unnið hafi verið að henni kannske í 5 ár, eða jafnvel þó unnið væri í 10 ár. Meðan frv. er ekki betra en þetta er það ekki að mínum dómi hæft til afgreiðslu.

Hæstv. ráðherra getur vafalaust hermt það upp á mig að ég fari hér með stór orð en það verður bara að hafa það. Ég segi honum í fyllstu hreinskilni og í sannleika að það sem ég hef sagt er ekki á nokkurn hátt mælt í þeim tilgangi að meiða hann eða draga úr því að sómi hans gæti verið hinn mesti. Og ég ítreka það, sem ég sagði undir lok ræðu minnar síðast, að ég teldi að virðing hans væri því meiri sem lagasetning undir hans handleiðslu væri betri en ekki hvort lögin koma einu árinu fyrr eða seinna. Það er allt önnur saga.

Ég skal svo láta lokið að sinni efnislegri umræðu þessa máls en hv. frsm. meiri hl. nefndar, Friðrik Sophusson, sagði að stungið hefði verið upp á orðum sem kæmu í stað þeirra sem ýmsir hefðu fundið að, þ.e. orð sem hér er fest á blað og á að tákna frjálst samstarf sveitarfélaga og kallað er byggðasamlag og þess sem ég einnig fann að, samheitis yfir framkvæmdastjórn sveitarstjórnar sem í þessu frv. er kallað byggðarráð. Mér þótti gott að heyra að hv. frsm. tók undir það að til athugunar gæti komið að endurskoða þessi orð og raunar sagði hv. 3. þm. Norðurl. e., Stefán Valgeirsson, hið sama og þykir mér einnig vænt um það.

Hins vegar sagði hv. frsm. meiri hl. að nýyrði sem hér er um talað, a.m.k. orðið byggðarráð væri verðlaunaorð. (Gripið fram í: Byggð.) Eða byggð væri verðlaunaorð og hefði fengið verðlaun hjá samtökum sveitarfélaga. Hann nefndi meira að segja höfund orðsins. Ég vil enn gera athugasemd við þetta orð, byggð í merkingunni sveitarfélag. Ég endurtek að samkvæmt minni málvenju stríðir þetta og brýtur gegn íslensku máli eins og málfar hefur haldist í mínum munni og minna nágranna a.m.k. og eins og ég hef heyrt það túlkað svo lengi sem ég man eftir mér. Og ég hlýt að lýsa megnustu andúð minni á því að með lagasetningu sé verið að taka upp nýyrði, þó einhvers staðar hafi þau fengið verðlaun, sem brjóta gegn íslenskri málvenju.

Ég skal ekki fara að endurtaka það sem ég sagði um þetta í minni fyrri ræðu að öllu leyti, en ég rifja það upp sem ég sagði, að byggð er samfellt byggt landsvæði skv. málvenju og annað er óbyggð eða óbyggðir. Það er ein byggð hér í Reykjavík og á Seltjarnarnesi, svo að dæmi sé tekið. Það eru engin skil í byggðina. Þetta er ein byggð. Þetta eru ekki tvær byggðir. Ég efast um að nokkur hafi tekið sér það í munn að hér á þessu nesi væru tvær byggðir, enda er það rangt skv. íslenskri málvenju. Þetta er ein byggð. Að fara að lögfesta það að þetta séu tvær byggðir, lögfesta það og búa til skringileg orð, svo sem eins og byggðasamlag, fara að lögfesta það að gróinni málvenju sé nú hafnað og önnur tekin upp, því er ég gjörsamlega á móti. Það eru heldur engin skil í byggðina, eins og ég sagði, í Miðfirði þó að þar séu tvö sveitarfélög og það eru engin skil í byggðina í Vatnsdal þar sem hreppamörk eru, eða hér og þar t.a.m. í Skagafirði þar sem hreppamörk eru. Það er ein byggð. Og svo er víða um landið.

Ég ætla ekki að fara að kasta hér steinum að neinum aðilum úti í bæ, þeir geta veitt sín verðlaun eins og þeim sýnist, en ég segi það fyrir mína parta að enginn fær mig til þess að samþykkja það að með lögum sé verið að kollvarpa aldagamalli málvenju sem vel má haldast áfram þegar hægt er að taka upp allt önnur og betri orð um þessi efni. Ég stakk upp á tveimur orðum um daginn. Í sambandi við byggðarráð er það auðvitað ekkert annað en framkvæmdastjórn sveitarstjórnar, og það er aðeins samheitið, því að það kemur líka fram í lagatextanum að áfram er ættast til að það heiti í Reykjavík borgarráð, það heiti í kaupstöðum bæjarráð, og gert er ráð fyrir að það geti heitið í hreppum hreppsráð, sem mun vera óvenjulegt enn sem komið er a.m.k., en samheitið má auðvitað vera framkvæmdastjórn sveitarstjórnar og ekki þarf að innleiða orðskrípi sem kollvarpar málvenju í þess stað.

Sömu sögu er auðvitað að segja um orðið byggðasamlag. Það hljómar hjákátlega, hvort sem á kalla það byggðasamlag í tengslum við verkefni eða landsvæði. Ég nefndi hér t.d. heilbrigðisbyggðasamlag, fjallskilabyggðasamlag og (Gripið fram í.) já, og hundahreinsunarbyggðasamlag o.s.frv., o.s.frv., og er það býsna hjákátlegt. En við eigum annað orð, sem ég nefndi, sem er notað í einu tilviki og er a.m.k. gamalt og gróið íslenskt orð og hefur lengi verið notað. Það er orðið hverfi. Við notum orðið skólahverfi, við getum notað orðið fjallskilahverfi við getum notað orðið heilbrigðishverfi o.s.frv., o.s.frv. Það táknar að nokkrir aðilar standa þá saman að því verkefni sem um er rætt. Enn þá hjákátlegra væri að nota þetta orð í tengslum við landsvæði, svo sem Skaftfellingabyggðasamlag, Mýramannabyggðasamlag eða Borgarfjarðarbyggðasamlag o.s.frv., o.s.frv. Það er náttúrlega enn þá hjákátlegra. Það er óþarfi að gera hvort tveggja í senn, að brjóta þannig niður íslenska málvenju og að taka upp í lög slík orðskrípi.