19.03.1986
Efri deild: 63. fundur, 108. löggjafarþing.
Sjá dálk 3191 í B-deild Alþingistíðinda. (2796)

54. mál, sveitarstjórnarlög

Stefán Benediktsson:

Frú forseti. Það er ekki hægt að gagnrýna eða kvarta yfir því að það frv. sem hér er til umræðu hafi ekki þegar fengið mjög ítarlega umfjöllun. Þá á ég bæði við þann langa aðdraganda sem gerð þessa frv. hefur haft og svo þá umfjöllun sem farið hefur fram á þessu þingi í Nd. En því er nú þannig farið að hlutir verða ekki endilega góðir vegna þess að mikið er um þá fjallað. Þannig held ég að sé um þetta frv., að gæði þess hafi í sjálfu sér hvorki mikið breyst né e.t.v. verið mikil í upphafi.

Það er best að lýsa því strax að ég, sem hér stend, er mótfallinn afgreiðslu þessa frv. á þessum dögum og þá sérstaklega vegna þess að mjög lengi hefur farið fram mikil umræða um verkaskiptingu milli ríkis og sveitarfélaga. Frv. sem hér liggur fyrir er ákveðin niðurstaða þessarar umræðu. Aftur á móti er alveg greinilegt að fólkið í þessu landi, a.m.k. mjög stór hópur, hefur komist að allt annarri niðurstöðu en menn gerðu í þessari umræðu og við þessa vinnu. Sú niðurstaða er í einföldustu dráttum sú að það beri að koma á hér á landi því sem kallast þriðja stjórnsýslustigið eða millistjórnsýslustig. Til að skýra með einhverjum hætti hvernig eða hvers vegna menn hafa komist að þessari niðurstöðu, þá vildi ég, með leyfi forseta, lesa hér örlítið úr skýrslu sem unnin hefur verið fyrir svokallaða byggðanefnd þingflokkanna, en þessi nefnd fékk það hlutverk að afloknum seinustu kosningum að vinna að því sérstaka verkefni sem var fylgifiskur kosningalaganna sem þá voru til umfjöllunar þingsins og hennar hlutverk er það að leggja fram tillögur um aukna valddreifingu. Í þessari skýrslu segir á bls. 27:

„Mjög örðugt er að skilgreina verkaskiptingu milli ríkis og sveitarfélaga. Engu að síður er það mjög nauðsynlegt að menn komi sér saman um ákveðin meginsjónarmið sem hafa má að leiðarljósi við endur skoðun verkaskiptingarinnar. Í þeim umræðum, sem verið hafa undanfarin ár, virðast menn þó almennt hafa verið sammála um að ganga megi út frá eftirfarandi meginsjónarmiðum hvað þetta varðar:

1. Að ríkið hafi með höndum verkefni sem krefjast heildaryfirsýnar yfir stjórnsýslukerfið og verkefni sem varða alla landsmenn nokkurn veginn jafnt án tillits til búsetu svo og verkefni sem fela í sér jöfnun á aðstöðu byggðarlaganna.

2. Ákvarðanir séu ekki teknar ofar í stjórnsýslukerfinu en nauðsyn ber til með tilliti til þeirra sem ákvörðunin snertir.“

Þetta atriði er gífurlega mikilvægt þegar verið er að fjalla einmitt um það frv. sem hér um ræðir vegna þess að eins og við öll þekkjum sem hér inni sitjum, og það býst ég við að hæstv. félmrh. þekki ekki síður en við hin vegna sinnar löngu reynslu af sveitarstjórnarmálum, er mjög langur vegur enn þann dag í dag og þrátt fyrir hugsanlega samþykkt þessa frv. þannig að það verði að lögum uns ákvarðanir séu teknar þar í stjórnsýslukerfinu sem ákvörðunin raunverulega snertir fólk. Það er oft mjög langur vegur á milli þeirra sem ákvörðunina taka og þeirra sem ákvörðunarinnar njóta eða fyrir hana líða.

„3. Ákvarðanir sem krefjast staðbundinnar þekkingar verði í höndum sveitarfélaga eða millistigs eftir því sem við á.“

Þetta er mjög einföld og lítið hástemmd skynsemi sem engin vanþörf er á að halda fram einfaldlega vegna þess að við höfum horft svo margsinnis upp á það í þessu landi að teknar hafa verið ákvarðanir, oftast á þeim stað sem í algengu máli fólks úti á landi heitir „fyrir sunnan“, og þessar ákvarðanir, oft og tíðum varðandi dýrar og fjárfrekar framkvæmdir, hafa síðan komið til framkvæmda og hefur oft verið um hreina sólundan fjármuna að ræða þar sem eins gagnlegt hefði verið að henda þeim sömu fjármunum út um gluggann.

„4. Ákvörðunartekt, framkvæmd og fjárhagsleg ábyrgð fari saman“, þ.e. að það liggi á sama stjórnsýslustigi hvort sem um er að ræða ríki, millistig eða sveitarfélag.

Samband ísl. sveitarfélaga hefur markað þá stefnu á síðasta landsþingi að stjórnsýslustigin verði tvö. Í nýju frv., þessu sem hér liggur núna fyrir, er tekið undir þessa stefnumörkun að nokkru, en þó var stungið upp á ákveðnum miðlunarleiðum. Í upprunalega frv. var lagt til að lögbinda samstarf sveitarfélaga á héraðsgrunni. Þessi tilhögun átti að gera millistigið óþarft og þar með var verið að reyna að taka skrefið til millistigsins til hálfs en ekki til fulls.

Einnig kemur fram í þessu frv. hugmynd um að lögbinda samvinnu sveitarfélaga með þátttöku í svokölluðum byggðasamlögum að finnsku fyrirmyndinni þar sem sveitarfélög geti sameinast um framkvæmd sameiginlegra verkefna ríkis og sveitarfélaga, svo sem um rekstur skóla og heilbrigðisstofnana, íþróttamannvirkja, félagsheimila og fleira. Þessi samvinna á síðan, eða ég skil þannig tilgang þessa frv., að ýta undir það að þau sveitarfélög sem hafa augljóst hagræði af slíku samstarfi sameinist stærri sveitarfélögum.

Nú er það þannig að andstæðingar sameiningar sveitarfélaga eru margir. Það er ákveðna tregðu að finna á Íslandi gegn sameiningu sveitarfélaga. Sveitarfélög á Íslandi hafa mjög mikla sérstöðu í Evrópu og þó víðar væri leitað vegna þess að Ísland er eina landið í veröldinni sem ég veit um sem byggir enn þá sveitarfélagamörk sín á heiðnum mörkum, þ.e. sveitarfélagaskipaninni var ekki breytt með kristnitöku. Aftur á móti gerðist það yfirleitt um gjörvalla Evrópu. Þessi mörk þessarar félagslegu einingar eru því eldri og rótgrónari á Íslandi en trúlega víðast hvar annars staðar á byggðu bóli. Þess vegna er engin furða þó að fólk eigi erfitt með að hugsa sér að eyða þessum mörkum. Menn líta á sveitarfélagamörkin sem hluta af sínu sjálfstæði. Það þurfa trúlega mjög sterk veraldleg gæði að vera í boði til þess að fólk verði á einhvern hátt reiðubúið að gefa þetta sjálfstæði sitt eftir þó að í þessu sjálfstæði felist kannske líka það að þurfa að þola það sem menn geta kallað félagslegan skort og skert lífskjör.

Það er mjög erfitt að færa beinar sönnur á það í öllum tilvikum að gagnlegt sé að sameina sveitarfélög. Það er ekki erfitt að sanna það og sýna manni fram á það þegar sveitarfélagið er lítið og í næsta nágrenni við stórt og vel uppbyggt sveitarfélag. Þegar fjarlægðin er aftur á móti orðin mjög mikil, kannske svo klukkutímum skipti í akstri, frá stóra og vel uppbyggða sveitarfélaginu til litla sveitarfélagsins sem erfitt á með að sjá fyrir sér og sínum, þá er mjög erfitt að sanna hvaða gagn er í því fyrir þetta litla sveitarfélag að sameinast hinu stóra. Sannast sagna hefur mér skilist á þeim sérfræðingum sem fjallað hafa um þessi mál að þegar þeir séu búnir að fara nokkra hringi í sinni röksemdafærslu endi þeir eiginlega með því að að það hljóti að verða einhvern tíma þannig að handfylli sveitarfélaga, eitthvað innan við tvo tugi sveitarfélaga, verði nánast á beinu framfæri ríkisins vegna þess að það sé ekki hægt að sameina þau öðrum sveitarfélögum þannig að þau litlu sveitarfélög hafi eitthvert beint hagræði af því.

Menn óttast sameininguna vegna þess að sameiningin þýðir yfirleitt stækkun og menn óttast stærri einingarnar af því að þeir þykjast hafa reynslu af því að þær hafi slæm áhrif á félagslíf, þær hafi slæm áhrif á stöðu einstaklingsins. Félagauppbygging hér á Íslandi, ungmennafélög, kvenfélög, búnaðarfélög og fjöldi annarra félaga, fellur víðast hvar að mörkum sveitarfélaga eins og þau eru í dag og eins og þau hafa verið, eins og ég sagði áðan, frá heiðni. Fólk er venjulegast kosið til persónulegra trúnaðarstarfa innan þessara félaga með tilliti til sveitarfélagamarkanna. Menn óttast að við sameininguna tapist hið persónulega samband sveitarstjórnarmanna við fólk og sveitarfélögin. Litlu sveitarfélögin verði í raun og veru fórnarlamb hins flokkspólitíska kerfis sem fólk þekkir smjörþefinn af í sambandi við landspólitíkina.

Aðalröksemdir manna þegar rætt er um millistjórnsýslustig einkennast af því að menn óttast að það leiði til flóknari stjórnsýslu. Það sé verið að þenja út stjórnsýslukerfið og það verði umfram allt dýrara. Ég skal ekkert fullyrða um hvort um það er að ræða þegar farið er fram á millistjórnsýslustig að við séum að tala um miklu meiri kostnað af stjórnsýslu. Aftur á móti tel ég alls ekki hægt að bera á móti því að stjórnsýsla verði á vissan hátt flóknari með því að auka við einu stjórnsýslustigi. En ég held að ef menn telja sig vera lýðræðissinna sé mjög hæpin gagnrýni að andæfa á móti breytingum í stjórnsýslu vegna þess einfaldlega að þær verði á einhvern hátt flóknari ef þar er um að ræða aðgerðir sem færa vald nær fólki, valddreifa, aðgerðir sem færa réttlætið nær fólki og aðgerðir sem auka sjálfsvirðingu fólks einfaldlega með því að það hafi meira um sín eigin mál að segja. Ég held að þeir sem aðhyllast lýðræðið og kalla sig lýðræðissinna geti ekki gagnrýnt slíkar breytingar á stjórnsýslu.

Lýðræðissinni getur ekki barist fyrir einföldun á stjórnsýslu einfaldlega vegna þess að einföldun sé með samasemmerki það sama og að vera gott. Einfaldasta einföldun á stjórnsýslu er þá náttúrlega það að einn maður ráði öllu. Sá sem heldur því fram að sú einföldun sé til góðs og sú einföldun leiði til samdráttar í kostnaði ætti þá að horfa á nokkur dæmi sem hafa runnið upp fyrir augunum á okkur fyrir ekki mjög löngu um manninn sem stjórnaði heilu eylandi næstum því til fóta við okkur á jarðarkringlunni og heyktist síðan á því og flúði af vettvangi með litlar 400 millj. dollara í vasanum. Þokkalegur stjórnsýslukostnaður það. (VI: 400 milljarða.) Milljarða, ég bið afsökunar. (VI: Íslenskar.) Voru það íslenskar krónur? Jæja. Nóg um það. Ekki býst ég við því eða er að gera því skóna að við eigum eftir að fá einhvern mann hér í ræðustól sem heldur að slík einföldun í stjórnsýslu sé til bóta.

En ég tel nauðsynlegt að tala við 1. umr. um þá hluti sem fólkið í þessu landi er að tala um samhliða. Þá á ég við millistig í stjórnsýslu.

Menn líta þannig á að hlutverk millistigs í stjórnsýslu sé að yfirtaka þau verkefni sem á undanförnum árum hafa verið að færast frá sveitarfélögunum til ríkisins. Grundvallaratriðið er að millistig í stjórnsýslu á ekki að taka verkefni frá sveitarfélögum heldur að taka verkefni frá ríkinu. Hugsanlegt væri að þetta millistig í stjórnsýslu tæki að sér önnur verkefni úr höndum ríkisins en þau sem hafa verið að færast, eins og ég sagði áðan, frá sveitarfélögum til ríkis. Þetta millistig gæti tekið að sér núverandi verkefni sýslufélaga. Það gæti auðveldlega og eðlilega tekið á sig verkefni á sviði áætlunargerðar og skipulagsmála, verkefni á sviði umhverfismála og náttúruverndar, á sviði fræðslumála, þá á ég við fræðslustjóraembættin og framhaldsskólana, á svíða heilbrigðismála, þ.e. sjúkrahúsbyggingar og heilbrigðiseftirlit eða heilsugæslustöðvar, umsjón með samgöngumálum, fasteignaskráningu, almenna ráðgjöf og þjónustu við sveitarfélögin. Þá komum við inn á það vandamál, sem er einmitt falið í þessu frv., sem er lágmarksstærðarákvörðun sveitarfélaga og sá vandi sem skapast við að sveitarfélög hafa ekki rekstrar- eða framkvæmdastjóra. Millistigið í stjórnsýslunni gæti líka tekið að sér smásölu á hlutum eins og t.d. raforku. Aukið sjálfstæði landshluta gæti stuðlað að því að fjölbreyttari lausnir fyndust sem hentuðu betur á hverjum stað. Það er alveg hægt að gera því skóna án þess að um of mikla bjartsýni sé að ræða að þekking manna á staðháttum leiði til fjölbreyttari lausna en sú þekking sem sótt er til miðstýringarinnar hér fyrir sunnan. Reynsla af iðnþróunarfélögum og iðnþróunarsjóðum á vegum landshlutasamtakanna gefur ótvírætt til kynna að það megi fá betri nýtingu á fjármagni sem ráðstafað yrði og stjórnað af millistigi í stjórnsýslu. Þannig gæti maður alveg séð fram á það að hlutverk þessa millistigs í atvinnumálum og byggðaþróunarmálum gæti orðið mjög umtalsvert.

Frú forseti. Ég tel að frv. sem hérna liggur fyrir fullnægi ekki þeim kröfum að laga stjórnkerfi okkar að nýjum aðstæðum á sama hátt og fyrirtæki t.d. hafa þurft að laga sig að nýjum viðhorfum á markaði, tækninýjungum eða samdrætti í umsvifum. Öll svið sveitarstjórnarmálanna hafa þanist út með nýjum verkefnum og breyttum atvinnuháttum. Stjórnun og starfsmannahald hafa gerbreyst samfara tölvuvæðingu og nýjum vinnubrögðum. Sameiginleg verkefni sveitarfélaga á sviði skipulagsmála, heilbrigðis- og fræðslumála kalla á stærri einingar og sérhæfða starfsmenn til rekstrar og umsýslu. Meginvandamálið hér á landi er mikill fjöldi fámennra sveitarfélaga sem hafa takmarkaða möguleika til að veita alhliða þjónustu eða takast á við stærri verkefni. Landshlutasamtökin hafa ekki orðið það afl sem vonir stóðu kannske til í upphafi. Sveitarfélögin framselja ógjarnan vald sitt til þessara samtaka einfaldlega vegna þess að samtökin skortir lýðræðislegt samhengi. Landshlutasamtökunum er raunar ætlað nokkurs konar varðstöðuhlutverk gagnvart ríkisvaldinu, en það er erfitt að virkja mátt þeirra til þess að fást við verkefni sveitarfélaganna.

Ég nefni að það er mín skoðun að sýslunefndir hafi fyrir löngu staðnað í kerfinu og takmarkaðir tekjustofnar þeirra og verksvið hafi fyrir löngu kveðið upp yfir þeim dauðadóm.

Verkefnasamstarf sveitarfélaganna er víðast hvar bundið við þau verkefni ein sem löggjafinn krefst að sveitarfélögin annist í eins konar samstarfi. Það hefur ekkert borið á neinni tilhneigingu meðal sveitarfélaga til verulega aukins samreksturs. Þess vegna tel ég, frú forseti, bara með því að horfa á þær staðreyndir sem við höfum fyrir augunum, horfa á það pólitíska landslag sem við höfum fyrir augunum, að hugmyndir manna, sem m.a. birtast í þessu frv., um tvö stjórnsýslustig, þ.e. ríki og sveitarfélög, fái ekki staðist. Flest sveitarfélög- þá er ég að tala um hlutfall af fjölda - eru vanhæf til þess að fást við aukin verkefni og pólitísk öfl í þessu landi eru alls ekki tilbúin að afhenda forræði sitt sveitarstjórnunum og samtökum þeirra. Stækkun sveitarfélaga er dautt mál. Það sést best á því þegar menn ætla sér að fara að setja lög á sameiningu sveitarfélaga, þ.e. setja landinu og landsmönnum lög þar sem sameina á sveitarfélög með valdboði, valdboði sem klárlega gengur gegn stjórnarskránni. Þessi stækkun sveitarfélaganna er því í raun og veru dautt mál. Það kemur best í ljós þegar mönnum dettur slík fásinna í hug að ætla að fara að sameina sveitarfélög með lögum. Þess vegna tel ég að millistig í stjórnsýslu sé nauðsynlegt til þess að sveitarfélögin, án þess að glata sjálfstæði sínu, sjálfsforræði, sjálfsvirðingu, sögulegum tengslum og öllu því sem fólk leggur mikla áherslu á, geti tekið að sér aukið verkefni og til þess að við getum raunverulega uppfyllt loforð, sem menn hafa verið að gefa þessari þjóð um áratuga skeið, um aukna valddreifingu.

Frú forseti. Í þessari umræðu liggur beinast við að tala eingöngu um frv. í heild og afstöðu manns til þeirrar hugsunar sem fram kemur í frv., þ.e. í heildarmynd þess. Ég get þó ekki látið hjá líða að lýsa aðeins afstöðu minni til einstakra kafla frv. og þá reyndar aðallega með tilliti til hugsanlegra brtt. sem ég mun flytja við frv.

Einn er sá III. kafli frv., um kosningu til kafli í þessu frv. sem mér finnst að skili ekki lýðræðislegu réttlæti nægilega vel. Það er sveitarstjórna. Vil ég biðja menn að fletta upp á bls. 4 í frv. og líta aðeins á 14. gr. þar sem segir að fulltrúar í sveitarstjórnum skuli kjörnir í leynilegum almennum kosningum sem eru með tvennu móti: a) bundnar hlutfallskosningar þar sem kosning er bundin við framboð á listum og fulltrúar á hverjum lista ná kjöri í hlutfalli við það atkvæðamagn sem listinn fær, b) óbundnar kosningar þar sem kosning er ekki bundin við framboð en allir kjósendur eru í kjöri nema þeir sem löglega eru undanþegnir skyldu til að taka kjöri og hafa fyrir fram skorast undan því.

Ég tel að alltaf skyldu fara fram leynilegar almennar kosningar. Ég tel nauðsynlegt að þetta sé skilyrt í frvgr. með t.d. þeim hætti að stafliðum a og b sé sleppt, en í staðinn sé sagt í frvgr. að í öllum sveitarfélögum skuli kjósa bundinni hlutfallskosningu og síðan: Komi aðeins fram einn fullskipaður framboðslisti eða listi með svo mörgum nöfnum að nægi til að skipa öll sæti aðalmanna og a.m.k. eins varamanns skal kosning fara fram um þennan eina lista. - Ég tel mjög nauðsynlegt að kjósendur láti skoðun sína í ljós gagnvart því framboði sem um er að ræða, bæði fyrir þá sem í framboði eru og eins fyrir þá sem þarna eiga kost á að nota sín lýðræðislegu mannréttindi.

Í 15. gr. vantar algerlega að gera grein fyrir því hvernig fara skuli með framkvæmd kosninga þegar enginn framboðslisti hugsanlega kemur fram, en það hefur gerst oftar en einu sinni í sveitarstjórnarkosningum hér á landi. Ég tel mjög nauðsynlegt að setja á einhvern hátt undir þann leka til að tryggja fyllilega rétt manna til að taka sjálfstæða ákvörðun um hverjir stjórna sveitarfélaginu.

Í öðrum tilvikum tel ég að sé kannske um minni háttar atriði að ræða sem ekki tekur að fara að tína til í þessari umræðu, læt það frekar koma fram við seinni umræðu. En það er greinilegt að þeir sem þetta frv. sömdu hafa einhverra hluta vegna ekki tekið tillit til þess eða kannske ekki haft reynslu af því hvernig það er í sveitarfélögum, og þá ekki hvað síst einmitt þeim smæstu, þegar erfitt er að fá menn til að bjóða sig fram til sveitarstjórna. Það verður að tryggja fyrst og fremst að enginn sé í kjöri nema hann hafi samþykkt að vera í kjöri, eins að ekki verði farið með mál sveitarfélaga, sérstaklega ekki þegar um einhvers konar lögbirtingu er að ræða, nema í því tilfelli að það fáist ekki nógu margir menn í viðkomandi sveitarfélagi til að sinna málum þess, og síðan það sem ég gat um í upphafi máls míns um III. kaflann að allar sveitarstjórnir verði kjörnar með sömu aðferð, þ.e. bundinni hlutfallskosningu.

Ég tel líka að nauðsynlegt sé að koma inn í þetta frv. ef mögulegt væri aukinni heimild til handa kjósendum til þess að raða á lista, þ.e. að breyta lista, og hef í hyggju að flytja brtt. við frv. þess efnis. Líka tel ég nauðsynlegt að kosning fari fram í sveitarfélagi þó aðeins sé einn listi í kjöri og þá kannske ekki hvað síst til þess að kjósendur fái tækifæri til að breyta röð á lista.

Að öðru leyti, eins og ég sagði, eru brtt. við þennan kafla meira kannske tæknilegs eðlis sem ekki tekur að vera að tíunda í þessari umræðu. En eitt er það sem snýr að skyldum og störfum sveitarstjórna sem ég tel að nauðsyn sé að fjalla nánar um. Þá á ég ekki við hér í umræðunni, svo að ég hrelli menn ekki mikið meira, heldur í nefnd. Það eru þau atriði sem lúta að upplýsingaskyldu sveitarfélaga og samskiptum þeirra við íbúa sveitarfélagsins. Það er atriði sem er gífurlega mikilvægt, sérstaklega þegar farið er að hugsa um stærri stjórnsýslueiningarnar, stærri sveitarfélögin, þar sem sambandsleysi einstaklinga í sveitarfélaginu við stjórnun þess er svo algert að menn hafa nánast enga hugmynd um hvað sveitarstjórn þess er að fjalla um.

Ég held að t.d. sé það mjög lærdómsríkt fyrir menn að setjast inn á borgarstjórnarfundi í Reykjavík því að svo greinilegt er af fasi og háttalagi þeirra manna sem þar starfa að þeir vita alveg upp á hár að þar kemur aldrei nokkur maður inn til að hlusta á það sem þeir eru að gera eða segja.

Ég tel að þessi mál séu mjög mikil brotalöm í íslenskri stjórnsýslu og á það ekki bara við um sveitarfélögin heldur líka Alþingi því að grundvöllur lýðræðisins er og verður náttúrlega hinn upplýsti þjóðfélagsþegn sem fylgist með og getur tekið sjálfstæða afstöðu til þess sem er að gerast í þjóðfélaginu hverju sinni.

Virðulegi forseti. Ég hef aðallega í máli mínu beint augum mínum og kannske þeirra sem á mig hlýddu að millistigi í stjórnsýslu. Ég tel að frv. svona fram komið sé í raun og veru tímaskekkja. Kannske hefði verið mjög eðlilegt að það hefði legið á borðum þm. fyrir u.þ.b. tíu árum, kringum 1976. En það frv. sem hefði þurft að liggja á borðum þm. í dag hefði átt að vera allt annars eðlis, miklu stórtækara og djarfara en þetta frv. Það hefði þurft að vera frv. sem raunverulega leysti vandamálin í staðinn fyrir að viðhalda þeim eins og þetta frv. gerir.