02.04.1986
Efri deild: 68. fundur, 108. löggjafarþing.
Sjá dálk 3405 í B-deild Alþingistíðinda. (3056)

54. mál, sveitarstjórnarlög

Frsm. meiri hl. (Davíð Aðalsteinsson):

Herra forseti. Félmn. hefur haft til meðferðar frv. til sveitarstjórnarlaga. Því verður ekki neitað að æskilegt hefði verið að nefndinni gæfist rýmri tími til að gaumgæfa þetta umfangsmikla mál. Eins og kunnugt er unnu félmn. deildanna ekkí saman við meðferð málsins. Slík vinnubrögð eru síður en svo sjálfgefin, en verða stundum til að auðvelda og hraða umfjöllun um mál. Að sjálfsögðu hafa einstakir þm. þessarar hv. deildar eftir atvikum fylgst með framvindu málsins í Nd. Ég læt ekki hjá líða að þakka nefndarmönnum í félmn. Ed. fyrir einstaka lipurð varðandi meðferð þessa máls í nefndinni. En við hljótum öll að gera okkur grein fyrir því að slíkur hraði í meðferð mála, sem ekki geta kallast smámál, er tæpast til fyrirmyndar.

Að mínum dómi er ekki ástæða til að fara yfir frv. allt, enda skammt liðið frá framsögu hæstv. ráðh. Í framsögu sinni fyrir frv. vitnaði hæstv. ráðh. til orða formanns félmn. Nd. um þær breytingar sem meiri hl. lagði til og samþykktar voru í þeirri hv. deild. Ef að líkum lætur eru hv. þm. nokkuð kunnugir flestum ákvæðum frv. eins og það var lagt fram á þessu þingi, enda fram komið öðru sinni.

Félmn. reyndi eftir föngum að kynna sér þær breytingar sem urðu á frv. í Nd. og naut til þess stuðnings þeirra sem komu á fund nefndarinnar og þá sérstaklega Steingríms Gauts Kristjánssonar.

Þau ákvæði frv. sem eiga við héraðsnefndir og flutning verkefna frá sýslunefndum vefjast fyrir sumum eins og fram kom við umfjöllun málsins í Nd. Ég mun því fara nokkrum orðum um þann þátt frv., ekki til að gera tilraun til að finna stórasannleika heldur til að varpa örlitlu ljósi á þau ákvæði. Ég lái þó engum sem lítur svo á að þau ákvæði frv. séu ekki nógu markviss. Það er ekki nema eðlilegt að menn vilji vita hvaða reglur muni gilda um þessi efni. Sýslumenn hafa oft verið nefndir í þessu sambandi, enda ekki að búast við öðru því að þeirra hlutskipti verður að hafa forgöngu um flutning verkefna frá sýslunefndum. Það er ekki nóg að segja að sveitarstjórnarmenn geti skipað þeim málum svo sem þeim sýnist á grundvelli frv., einfaldlega vegna þess að gert er ráð fyrir að ráðuneytið setji nánari reglur um málsmeðferð.

Áður en lengra er haldið vil ég vekja athygli á þeim gestum sem komu til nefndarinnar og við leituðum ráða hjá. Þar eru til nefndir, auk Steingríms Gauts Kristjánssonar, Jóhann Einvarðsson, Magnús E. Guðjónsson, Húnbogi Þorsteinsson, Jón Gauti Jónsson, Júlíus Sólnes, Jóhannes Árnason og Rúnar Guðjónsson.

Það skal að sjálfsögðu tekið fram að meiri hl. nefndarinnar mælir með því að frv. verði samþykkt eins og það var afgreitt frá Nd. og þeir sem rita undir nál. eru, auk þess sem hér stendur, Valdimar Indriðason, Salome Þorkelsdóttir og Vigfús Jónsson. En þá vil ég aftur víkja að frv. sjálfu.

Við meðferð frv. í Nd. var, eins og kunnugt er, sú meginbreyting gerð að IX. kafli þess, um héraðsnefndir, var felldur niður, en í stað hans koma reglur í 6. gr., sbr. 97., 107., 117. gr. og ákvæði til bráðabirgða. Ákvæði þessi fela í sér þá meginreglu að sýslunefndir skuli lagðar niður, en sveitarfélög eða samtök þeirra skuli taka við verkefnum þeirra, eignum og skuldbindingum. Óski hreppsfélög þau sem standa að sýslunefnd ekki annars taka héraðsnefndir við störfum sýslunefnda eigi síðar en 1. janúar 1988.

Sá kafli frv. sem fjallar um samvinnu sveitarfélaga er nú IX. kafli frv. og skv. 6. gr. gilda ákvæði hans um héraðsnefndir eftir því sem við getur átt. Í þeim kafla eru reglur um byggðasamlög og leiðir þá af viðkomandi ákvæði að reglur um byggðasamlög munu gilda um héraðsnefndir eftir því sem við getur átt, eins og þar stendur.

Sýslunefndir skulu kjörnar í síðasta sinn 1986 og starfa aðallega sem eins konar skilanefndir, en oddvitar þeirra skulu hafa forgöngu um flutning verkefna og önnur skil af hálfu sýslufélaga til sveitarfélaga og samtaka þeirra eftir því sem nánar verður mælt fyrir um í reglugerð. Óski héraðsnefnd eftir eru umboðsmenn ríkisins, sýslumenn og bæjarfógetar, skyldir til að annast framkvæmdastjórn fyrir nefndina.

Kaupstaðir geta orðið aðilar að héraðsnefndum og mörkum starfssvæða þeirra er hægt að breyta, m.a. með sameiningu héraða.

Í ýmsum atriðum hefði e.t.v. verið æskilegra að kveða skýrar að orði svo að ekki verði óvissa um framkvæmd og árekstrar. Í 4. mgr. 6. gr. segir án fyrirvara eða takmarkana að héraðsnefndir skuli myndaðar um lausn verkefna sýslunefnda og annarra verkefna sem sveitarfélögin kunna að fela þeim eða þeim kunna að verða falin í lögum.

Í 3. málsl. 4. mgr. 6. gr. er kveðið á um yfirtöku héraðsnefnda á eignum og skuldum sýslufélaga við gildistöku laganna, þ.e. þegar í stað að því er þennan kafla varðar. Í ákvæði í til bráðabirgða segir að sýslunefndir skuli fara með umboð þar til sveitarfélög eða byggðasamlög geta tekið við verkefnum þeirra.

Þessi ákvæði fela í sér að sveitarfélög þau sem aðild eiga að sýslufélagi taki í sameiningu við verkefnum þess, réttindum og skyldum þá þegar er frumvarpið hefur verið afgreitt sem lög frá Alþingi og forseti Íslands staðfest það, en að sýslunefnd fari með málefni þess í umboði sveitarstjórnanna þar til héraðsnefnd, einstök sveitarfélög eða almenn byggðasamlög geta tekið við af sýslunefnd.

Í frv. eru ekki sérstakar efnisreglur um hvernig skipta á eignum og skuldbindingum sýslufélaga ef leysa þarf út einstök hreppsfélög eða skipta búi sýslufélags til fullnaðar milli hreppa. Um aðferð við skil og skipti er gert ráð fyrir að ákveðið verði í reglugerð. Það getur verið álitaefni hvort stofna beri héraðsnefnd ef hreppsfélögin ákveða að taka öll verkefni sýslunefnda í sínar hendur eða mynda um þau almennt byggðasamlag. Ég tel þó ekki óeðlilegt að líta svo á að skylda til stofnunar héraðsnefndar sé bundin við að henni séu falin einhver verkefni með samkomulagi sveitarfélaga eða lögum.

Það hefur vakið athygli sumra að í fyrri mgr. í ákvæði I til bráðabirgða er héraðsnefnda ekki sérstaklega getið. Þetta orðalag ætti þó ekki að valda ruglingi þegar þess er gætt að vel getur svo farið að almenn byggðasamlög verði mynduð um meðferð verkefna sýslufélaga í einhverjum mæli og að reglur um byggðasamlög eiga að gilda um héraðsnefndir eftir því sem við getur átt og líta má á héruðin sem sérstök byggðasamlög um fleiri en eitt verkefni.

Sumir hafa fundið að því að í 3. mgr. 6. gr. er einungis gert ráð fyrir yfirtöku sveitarfélaga á eignum og skuldum sýslufélaga en ekki vikið að verkefnum í því sambandi. Með samanburði á 1., 2. og 3. mgr. 6. gr. og ákvæði I til bráðabirgða verður þó ljóst að gert er ráð fyrir að hreppsfélag geti ákveðið að taka að sér verkefni sem sýslunefnd er nú falið og jafnframt krafist þess að eignir sem tengjast framkvæmd þess verkefnis komi þá til skipta.

Það veldur mönnum nokkrum heilabrotum hvaða efnisreglur verði taldar gilda um skipti eigna og skulda milli hreppa sem hugsanlega slíta samstarfi í sýslunefnd eða þurfa að leysa eitt eða fleiri hreppsfélög út úr samstarfinu. Ákvæði eru þó í sjálfu frumvarpinu sem geta gilt um þetta, auk þess sem tekið verði mið af almennum reglum eignarréttar um slit á sameign. Jafnframt mætti að einhverju leyti styðjast við ákvæði laga um stofnun kaupstaða.

Samkvæmt almennum reglum eignarréttar skal skipta sameign milli sameigenda í hlutfalli við eignarhlutdeild þeirra í sameigninni. Í 3. gr. laga nr. 34/1983, um kaupstaðarréttindi til handa Ólafsvíkurhreppi, segir að sýslunefnd og bæjarstjórn skuli semja um skiptingu þeirra sjóða sem við gildistöku laganna eru í eign eða vörslu sýslunnar, fjárskuldbindingar, ábyrgðir og önnur atriði sem upp kunna að koma vegna laganna. Nái aðilar ekki samkomulagi skal félmrh. úrskurða hvernig með skuli fara. Samsvarandi ákvæði þessum eru í lögum um Selfoss, Njarðvík, Dalvík, Eskifjörð, Grindavík, Bolungarvík og Seltjarnarnes.

Í IX. kafla frv. eins og það var lagt fyrir þingið var ekki gert ráð fyrir öðru en að héraðsnefndir tækju við verkefnum, réttindum og skyldum sýslufélaga. Þar var því ekki kveðið á um útlausn eða skipti á búum sýslufélaga. Hins vegar eru ákvæði í núverandi IX. kafla um úrsögn sveitarfélags úr byggðasamlagi og slit byggðasamlags sem geta átt við héraðsnefndir. Samkvæmt 102. og 103. gr. er ekki skylt að leysa sveitarfélag út á skemmri tíma en 20 árum. Náist ekki samkomulag um verðmæti eignarhlutans eða greiðslukjör skal það úrskurðað af dómkvöddum mönnum. Verði ákveðið að slíta byggðasamlagi skal skipa því skiptastjórn og jafna afgangi eigna eða eftirstöðvum skulda á viðkomandi sveitarsjóði í hlutfalli við íbúatölu.

Ef byggðasamlag hefur verið stofnað um verkefni sýslufélags og síðan þarf að leysa eitt eða fleiri sveitarfélög út eða slíta samlaginu virðist ljóst að fara á eftir ákvæðum 102. og 103. gr. bæði um aðferð og efni. Samkvæmt þeim ákvæðum á að gera ráð fyrir hlutdeild hvers sveitarfélags miðað við íbúafjölda við skiptin. Sama efnisregla gæti gilt þegar hreppsfélag dregur sig út úr samstarfi í sýslunefnd við gildistöku laganna nema samkomulag verði um annað. Um aðferð við skipti fer því eftir ákvæði I til bráðabirgða, sbr. 117. gr., og væntanlegri reglugerð, en með hliðsjón af 102. og 103. gr. og ákvæðum áðurnefndra laga um stofnun kaupstaða.

Leiði framkvæmd laganna í ljós að þörf sé á ítarlegri lagareglum um skil af hálfu sýslufélaga og um stofnun og störf héraðsnefnda er að sjálfsögðu óhjákvæmilegt að setja nánari ákvæði um þessi atriði á næsta þingi. Í fljótu bragði virðist mér þó að ekki skorti lagastoð í þessu sambandi að frumvarpinu samþykktu, en ég legg áherslu á að þeir sem eiga að hafa forgöngu um flutning verkefna frá sýslunefndum verði kallaðir til þegar reglur verða samdar um þessi efni, þ.e. sýslumenn.

Eins og fram hefur komið liggur mjög mikil vinna að baki þessu frv. og jafnvel svo að einstakir menn í títtnefndri endurskoðunarnefnd hafi kynnt sér fyrirkomulag sveitarstjórnarmála allt frá Alpafjöllum til nyrstu héraða í Noregi.

Almennt séð varðar þetta frv. fyrst og fremst stjórnun sveitarfélaganna á eigin málefnum og margt hefur verið lagað að breyttum tíma. Ég hef engan heyrt halda því fram að þetta frv. væri algott fremur en önnur mannanna verk, en að stórum hluta ríkir full samstaða um efnisþætti frv.

Það fer ekkert milli mála að Samband ísl. sveitarfélaga fyrir hönd sveitarfélaganna í landinu leggur áherslu á að frv. verði að lögum í núverandi mynd. Skoðanir kunna eitthvað að vera skiptar meðal sveitarstjórnarmanna. Ég ætla þó engum óvitahátt í þessum málum.

Það ber auðvitað að viðurkenna að frv. er ekki nema hluti af því sem varðar vettvang sveitarfélaganna. Verkaskipti ríkis og sveitarfélaga, tekjustofnar sveitarfélaga eru ekki síður mikilvæg mál. Í því sambandi legg ég áherslu á að samskipti og verkaskipting ríkis og sveitarfélaga þurfa að verða skýrari, þau þurfa að verða skilvirkari en nú er. Það er oft langur og dýrmætur tími sem sveitarstjórnarmenn verja í að krjúpa við fótstall löggjafar- og framkvæmdavalds til að ná fram rétti sínum þótt löghelgur sé.

Herra forseti. Ég læt þá von í ljós að framkvæmd nýrra sveitarstjórnarlaga fari vel úr hendi og ég held að þrátt fyrir einhvern ágreining um sum ákvæði frv. taki enginn orð Árna Pálssonar sér í munn er hann mælti eitt sinn til vinar síns er þeir voru báðir staddir á Þingvöllum. Þessi vinur Árna var skáld. Þeir settust þar í brekku og hóf þá skáldið að lesa upp kvæði sem það hafði nýlega ort um Þingvelli og líklega hefur skáldið borið mikla virðingu bæði fyrir efni og formi kvæðisins og kannske ekki síst fyrir sjálfu sér. Árni hlustaði á kvæðið með hógværð og þolinmæði þar til kom að þessari hendingu: „Það vildi ég gjárnar sigi saman.“ Þá sprettur Árni upp og segir: „Og þú yrðir á milli.“

Umr. frestað.