09.04.1986
Neðri deild: 74. fundur, 108. löggjafarþing.
Sjá dálk 3595 í B-deild Alþingistíðinda. (3272)

384. mál, umboðsmaður Alþingis

Flm. (Gunnar G. Schram):

Herra forseti. Ég mæli fyrir frv. til l. um umboðsmann Alþingis og eru meðflm. mínir þeir Pétur Sigurðsson, Ellert B. Schram og Friðrik Sophusson, þingmenn Sjálfstfl.

Hér er um mannréttindamál og mikið réttaröryggismál að ræða.

Það er eðlilegt að hér sé gerð nokkur grein fyrir því hví þetta frv. er hér fram lagt. Með því er lagt til að stofnað verði embætti umboðsmanns Alþingis. Umboðsmaðurinn, ef það embætti verður sett á laggirnar, mun hafa það hlutverk að styðja menn til þess að ná rétti sínum í skiptum við stjórnvöld, koma í veg fyrir að menn séu beittir rangindum af hálfu opinberra aðila og stuðla þannig að bættri opinberri stjórnsýslu í landinu. Það er af þessum sökum, herra forseti, sem ég hef lagt áherslu á það í upphafi máls míns að hér er um mikið réttaröryggisatriði að ræða og mannréttindamál, ekki síst fyrir hinn óbreytta borgara eins og hann er stundum nefndur eða litla manninn í þjóðfélaginu, sem oft og tíðum telur að hann eigi við ofurefli að etja þegar hann þarf að eiga samskipti við stjórnsýslu landsins eða leita til hennar um einhvers konar erindisrekstur.

Í seinni tíð hefur mönnum orðum ljóst að með aukinni stjórnsýslu og viðameira framkvæmdavaldi í nútímaþjóðfélagi þyrfti að tryggja betur en áður að réttur væri ekki brotinn á einstaklingum, að rangindum verði ekki beitt við málsmeðferð hjá stjórnvöldum landsins þótt þau séu ekki beinlínis lögbrot og að löggjafarvaldið geti haft nánara eftirlit með því að lögum sé fylgt. Á þetta síðasta atriði hefur iðulega verið minnst í þingsölum, að mjög skorti á að Alþingi hafi tækifæri til þess að fylgjast nægilega með því hvernig þeim lögum er framfylgt sem Alþingi hefur eytt einhverjum tíma og fyrirhöfn í að setja.

Með því að koma á laggirnar embætti umboðsmanns Alþingis gefst tækifæri fyrir slíkan mann og slíkt embætti að kanna, kynna sér og fylgjast með hvort sú löggjöf er framkvæmd, þegar út í þjóðfélagið kemur, þegar framkvæmdavaldshafarnir taka við, á þann hátt sem Alþingi ætlaðist til þegar það setti lögin, ekki aðeins hvort andi laganna er framkvæmdur heldur einnig hvort efni þeirra og formi er framfylgt svo sem efni stóðu til.

Full ástæða er því til að leggja áherslu á síðasta atriðið sem ég nefndi, að Alþingi hefði tækifæri og kosti til að hafa meira og betra eftirlit með framkvæmd laga. Alþingi hlýtur að láta sig það miklu skipta að sú löggjöf sem hér er sett nái tilgangi sínum. Því eftirlitshlutverki getur Alþingi í dag að vísu gegnt með skipun rannsóknanefnda að nokkru leyti, fsp. til ráðherra, óskum um skýrslur þeirra um einstök mál og umræðum utan dagskrár. Um þessi atriði hafa verið sett ný og bætt þingsköp á síðasta ári.

Það er hins vegar ljóst að æskilegt er að gera slíkt eftirlit virkara og sterkara og það er einmitt að því sem stefnt er með þessu frv. um umboðsmann Alþingis. Slíkur fulltrúi þingsins mun lögum samkvæmt hafa vald til þess að kanna, bæði að eigin frumkvæði og eftir beiðni, hvort eftir lögum hefur verið farið í einstökum tilvikum og þeim framfylgt af hálfu stjórnvalda svo sem til er ætlast. Ljóst er þó að jafnan geta menn leitað til dómstóla landsins ef þeir telja að um bein lögbrot sé að ræða af hálfu stjórnvalda eða einhverra annarra í málum sem þeir eiga aðild að. En oft getur verið um að ræða framkvæmd löggjafar sem ekki er á þá lund sem löggjafinn hefur til ættast án þess að um bein lögbrot sé að ræða. Þegar svo stendur á getur umboðsmaður Alþingis komið til skjalanna, rannsakað málið og gefið Alþingi skýrslu um það. Á þann hátt getur þingið betur en nú haft eftirlit með lagaframkvæmd í landinu.

Hitt atriðið, herra forseti, er ekki síður mikilvægt, en það snýr beint að réttaröryggi borgaranna í viðskiptum þeirra við stjórnvöld landsins. Varnaglar réttar- og stjórnkerfisins til tryggingar góðri stjórnsýslu voru flestir slegnir þegar fyrirferð almannavaldsins var ólíkt minni en nú gerist. Við getum þó allir verið sammála um að gera verður allt sem unnt er til að tryggja réttarstöðu þegnanna sem.best gagnvart stjórnvöldum.

Mistök eru oft förunautar athafna. Gildir þar einu hverjar þær eru og hver á í hlut. Opinbera sýslunarmenn henda mistök eins og aðra og þótt vandað sé til tekst val þeirra misvel, eins og vikið er að í grg. þessa frv.

Réttaröryggi þegnanna í þjóðfélaginu er vissulega hætta búin af auknu valdi og sýslu opinberra starfsmanna. Þegar mál manna eru komin í hendur annarra er hætt við að umhyggjan verði ekki söm og áður. Starf umboðsmanna erlendis, og það embætti hefur víða um lönd verið sett á laggirnar, sinnir löngum lista alls kyns kvartana og ásakana á hendur opinberum starfsmönnum og stjórnarvöldum. Kvartanirnar beinast gegn mistökum eða vanrækslu, einföldustu pennaglöpum, yfirsjónum, skeytingarleysi, ófullnægjandi könnun máls, ósanngirni, skorti á nærgætni, seinagangi, töfum, hlutdrægni, mannamun, vanrækslu við að gera viðvart, skilningsleysi, handahófi, gerræði, hroka, sleifarlagi, röngum og ófullnægjandi forsendum ákvörðunar, lögbrotum, misnotkun valds og hvers konar ranglæti. Þessi listi er langur, en það er mannlegt að skjátlast.

Með því að setja á stofn embætti umboðsmanns Alþingis skapar þingið einstaklingunum, borgurunum tækifæri til að leita réttar síns með skjótum og áhrifaríkum hætti í málum sem heyra ekki beinlínis undir dómstólana. Er með því tvímælalaust komið til móts við vaxandi óskir almennings um aukið aðhald að stjórnarvöldum.

Umboðsmaðurinn er embættismaður sem tekur við kvörtunum á hendur opinberum stjórnvöldum og sýslunarmönnum frá fólki sem þykir misgert við sig. Hann rannsakar þessar kvartanir og kærur og ef þær teljast á rökum reistar gerir hann tillögur um á hvern hátt menn skuli fá leiðréttingu mála sinna. Hvílir þá sú skylda á stjórnvöldum að taka mál að nýju upp til athugunar og þá jafnvel úrskurðar í ljósi niðurstöðu rannsóknar umboðsmannsins. Á þennan hátt er stuðlað að auknu réttaröryggi þegnanna í þjóðfélaginu, mannréttindi þeirra betur tryggð en nú er og stjórnsýslan jafnframt gerð réttlátari og virkari. Með því er í raun grundvöllur lýðræðislegra stjórnarhátta treystur og betur búið að rétti einstaklingsins í þjóðfélaginu sem hér er tvímælalaust kjarni málsins.

Í mörgum nágrannalanda okkar er talið að fenginni reynslu að embætti umboðsmanns sé mikilvægur þáttur réttarríkisins þar sem jafnt yfirvöld sem þegnar verða að fara að lögum og grundvallarmannréttindi eru virt. Til að tryggja sjálfstæði umboðsmannsins sem best gagnvart stjórnvöldum er víða hafður sá háttur á að umboðsmaðurinn starfar á vegum þjóðþingsins og sem trúnaðarmaður þess og það er einmitt á þá lund sem gert er ráð fyrir í þessu frv. að umboðsmaður Alþingis starfi.

Síðustu tvo áratugina hefur embætti umboðsmanns verið til umræðu í sölum Alþingis en enn ekki verið sett nein löggjöf um það. Sérstök ástæða er til að minna í þessu sambandi á tillögur stjórnarskrárnefndar Alþingis, en í skýrslu nefndarinnar um endurskoðun stjórnarskrárinnar, sem send var þingflokkunum í janúar 1983, er lagt til að í stjórnarskránni verði embætti umboðsmanns Alþingis lögbundið. Er umboðsmanni þar kosin hin forna nafngift „ármaður“. Lagði nefndin til að eftirfarandi grein bættist við stjórnarskrána, með leyfi forseta:

„Alþingi kýs fulltrúa sem nefnist ármaður. Er hlutverk hans að gæta þess að stjórnsýsluyfirvöld skerði ekki rétt manna í störfum sínum og skal nánar um það fjallað í lögum. Sérhver sá sem telur á rétt sinn gengið af hálfu yfirvalda getur leitað til ármanns með erindi sitt.“

Um þessa tillögu voru fulltrúar allra flokka í nefndinni sammála og fylgdi henni eftirfarandi skýring, með leyfi forseta:

„Grein þessi er nýmæli. Er tilgangur ákvæðisins að auðvelda mönnum að fá leiðréttingu mála sinna ef þeir telja á rétt sinn gengið af hálfu þeirra yfirvalda sem getið er í greininni. Áþekk ákvæði eru í stjórnarskrám ýmissa landa og eru þau talin hafa gefið góða raun.“

Þessi tillaga var tekin óbreytt upp í frv. það til nýrra stjórnskipunarlaga sem formaður nefndarinnar, Gunnar Thoroddsen þáv. forsrh., lagði fram á þinginu vorið 1983.

Tillögur um að löggjöf verði sett um umboðsmann Alþingis eiga sér þó mun lengri aldur. Árið 1972 var samþykkt þáltill. Péturs Sigurðssonar um undirbúning löggjafar um embætti umboðsmanns Alþingis. Hafði áður verið flutt till. um sama efni af Kristjáni Thorlacius, varaþm. Framsfl., og fleiri þm. á þinginu 19661967. Á þinginu 1972-1973 var lagt fram stjfrv. um málið, en það hlaut ekki endanlega afgreiðslu. Á þinginu 1976-1977 fluttu Pétur Sigurðsson og Sverrir Hermannsson frv. um umboðsmann Alþingis, en það varð ekki útrætt. Og á sama þingi flutti Benedikt Gröndal, þm. Alþfl., frv. um umboðsnefnd Alþingis. Það frv. var í öllum meginatriðum byggt á fyrrnefndu stjfrv. og nánast eini munurinn sá að í stað umboðsmanns skyldi kosin umboðsnefnd sem yrði ein af fastanefndum þingsins. Það síðasta sem í þessu máli hefur gerst er að á þinginu 1978 lögðu þeir Ellert B. Schram og Friðrik Sophusson fram þáltill. þar sem skorað var á ríkisstj. að leggja fram frv. um umboðsmann Alþingis.

Það frv. sem hér er flutt er samhljóða því frv. um umboðsmann Alþingis sem lagt var fyrir þingið árið 1973 en ekki útrætt. Með því fylgir þó að sjálfsögðu ný grg. og jafnframt fylgir ítarleg grg. um embætti umboðsmanns í öðrum löndum m.a., en þetta starf hefur fyrir löngu verið stofnað á öllum Norðurlöndunum og víða annars staðar um heim. Þá grg. hefur Sigurður Gizurarson sýslumaður og bæjarfógeti samið.

Ég læt, herra forseti, þessi inngangsorð nægja um það frv. sem hér liggur fyrir og rek ekki einstakar greinar þess sérstaklega, en legg til að að loknum umræðum um það hér í Nd. verði því vísað til allshn.

Umr. (atkvgr.) frestað.