14.04.1986
Efri deild: 75. fundur, 108. löggjafarþing.
Sjá dálk 3793 í B-deild Alþingistíðinda. (3479)

54. mál, sveitarstjórnarlög

Frsm. 3. minni hl. (Stefán Benediktsson):

Forseti. Þar er fyrst til að taka að hv. 11. landsk. þm. gagnrýndi í máli sínu að ekki skyldi hafa verið leitað samstöðu í stuðningsflokkum ríkisstj. áður en byrjað var að brambolta með það inni á þingi, eins og hann orðaði það ef ég man orð hans nokkurn veginn rétt. Ég get ekki annað en tekið undir þá gagnrýni því að það vekur ákveðna óvissu með þegnum landsins þegar það verður mönnum ljóst að þeir sem hafa eftir lýðræðislegum leiðum ráðist til að stjórna þessu landi eru ekki innbyrðis sammála um gildi þeirra mála sem þeir eru að ýta í gegnum löggjafarþingið til framkvæmdavaldsins. Ég tel að það sé af hinu illa því að fólk á rétt á því að vita nokkuð gjörla hvernig það stendur gagnvart stjórnvöldum. Það hjálpar ekki frumkvæði og áhuga fólks til sjálfsbjargar að svona hlutir séu óklárir og fólk geti ekki gert sér nákvæmlega grein fyrir vilja og stefnu stjórnvalda.

Í máli hv. 4. þm. Vesturl. kom greinilega fram að hann hafði ekki miklar áhyggjur af miðsækni þessa frv. og þeirri þróun í átt til miðstjórnarvalds sem orðið hefur fyrir tilstilli þeirra laga sem í gildi eru. Það er kannske ekkert furðulegt þó að þm. Alþb. hafi ekki miklar áhyggjur þó að miðstjórn aukist í landinu, enda hefur það ávallt verið eitt af aðaláhugamálum þeirra sem kennt hafa sig við sósíalisma að auka miðstjórn frekar en að draga úr henni. Því fór greinilega í taugarnar á honum öll gagnrýni varðandi þetta frv. sem um leið var gagnrýni á miðstjórnarvaldið.

En það kom líka greinilega fram hjá 4. þm. Vesturl. að hann ruglaði dálítið saman í ræðu sinni löggjafarvaldi og framkvæmdarvaldi því að eitt er það að setja landinu lög og annað er það að framkvæma þessi lög. Þó að brögð hafi verið að því að valdsvið löggjafarvalds og framkvæmdarvalds renni saman mega menn ekki ganga út frá því og líta nánast á Alþingi eins og það sé einhvers konar framkvæmdarstjórn í þessu landi.

Hv. 4. þm. Vesturl. talaði líka um það að verkefni sveitarfélaga hefðu aukist á seinustu árum. Skv. þeim upplýsingum sem ég hef í höndunum er það ekki rétt. Verkefni sveitarfélaga hafa ekki aukist einfaldlega af því að þau gátu ekki tekið við meiri verkefnum. Aftur á móti hafa tekjur sveitarfélaga rýrnað í hlutfalli við tekjur ríkisins og þannig hafa sveitarfélög í raun og veru þurft að sinna sömu verkefnum og áður, og þó jafnvel kannske að einhverju leyti samandregnum verkefnum, fyrir hlutfallslega minna fé en áður.

Illa leist mér á hugmyndir hv. 4. þm. Vesturl. um það að ríkissjóður stuðlaði með nokkurs konar happdrættisvinningum að sameiningu sveitarfélaga með því að greiða fyrir þeim með þeim hætti að jafna fjárhagslega aðstöðu þeirra við sameininguna með styrk eða framlagi. Ég tek undir það sem kemur fram í athugasemdum hjá hv. 11. landsk. þm. að það gengur ekki upp því að það er ekkert hægt að hætta við svo búið. Aðstöðumunur tveggja sveitarfélaga, fjárhagslegur, heldur áfram að vera til á borðinu eftir að af sameiningunni hefur orðið, aðstöðumunur þeirra hópa sem þarna er um að ræða. Ef ríkið tekur þetta verkefni að sér einu sinni er það þar með búið að ábyrgjast þessa sameiningu með ákveðnum hætti sem skapar fordæmi til frambúðar. Það ber einfaldlega ábyrgð á þeirri sameiningu það sem eftir er.

Ég vil aðeins gera athugasemdir líka við orð hæstv. ráðherra. Hann talaði um það í máli sínu að Norðmenn og Svíar hefðu slæma reynslu af þremur stjórnsýslustigum. Það kann að vera að einhverju leyti rétt en enga þjóð veit ég þó sem hefur verri reynslu af sameiningu sveitarfélaga en Svía.

Upp úr 1950 fækkuðu Svíar sveitarfélögum þar í landi með lögboðinni sameiningu niður í eitthvað svipaða tölu og við búum við hér á Íslandi. Þeir deildu nánast í tölu sveitarfélaganna sem þar voru með tíu og úr á þriðja þúsund sveitarfélögum urðu milli tvö og þrjú hundruð sveitarfélög. Staðreynd er að atvinnulegur og efnahagslegur ávinningur af þessari sameiningu var ljós og staðfestanlegur á sjötta og sjöunda áratugnum. Þegar kom á áttunda áratuginn fóru hins vegar að koma upp aðrir hlutir sem skiptu efnahagslega velmegandi fólk meira máli en margt annað í lífinu og verður það að skoðast í ljósi þess að sá árangur sem af sameiningu sveitarfélaganna varð í fyrstu lýsti sér í auknu atvinnustigi og velmegun. Þegar þessu aukna atvinnustigi og velmegun var náð stóð fólk allt í einu frammi fyrir þeirri staðreynd að það réði, að því er því fannst, allt of litlu um sín mál. Þannig að í seinustu kosningum í Svíþjóð var eitt - þá á ég ekki við þær sem fram fóru núna seinast heldur þar áður þegar Olof Palme komst aftur að við stjórnvölinn - aðalmál þeirra kosninga: Hvað ætlið þið að gera í sveitarstjórnarmálum?

Svíar eru reyndar alls ekki búnir að leysa það mál enn þá en þeir höfðu ekki lítið við. Þeir settu sérstakan ráðherra í það embætti að smíða tillögur að skiptingu þessara stóru sveitarfélaga í smærri stjórnsýslueiningar. Að því er ég fæ næst komist mun ekki vera meiningin að brjóta niður þessi stóru sveitarfélög í þeim skilningi að brjóta niður valdsvið þeirra eða stjórnsýslustigið sjálft, þeir eru þegar fyrir með þrjú stjórnsýslustig. Þá væru þeir í raun og veru að bæta því fjórða við. Aftur á móti ætla þeir alveg greinilega að skapa með lýðræðislegum hætti farvegi fyrir fólk í smærri einingum til þess að hafa áhrif á stjórnsýsluna innan þessara stóru sveitarfélaga.

Ef hæstv. ráðherra leggur þetta að líku og telur það m.a. að einhverju leyti stafa af þremur stjórnsýslustigum í þessum löndum verður reyndar að viðurkenna að eftir því sem maður fær næst komist við .að kynna sér þessa hluti er kannske frekar um ákveðna eftirspurn eftir fjórða stjórnsýslustiginu að ræða þar til viðbótar, þ.e. menn eru ekki á leiðinni að fækka stjórnsýslustigum þarna.

Ég eyddi þó nokkuð miklum tíma af mínu máli áðan í að tala um tengsl íbúa og sveitarstjórna í gegnum þær lagagreinar sem lúta að kosningu til sveitarstjórna. Ég heyrði ekki að ráðherra kæmi í nokkru inn á þær athugasemdir sem ég gerði við greinarnar 12.-39. um það að ég teldi að þær uppfylltu ekki kröfur lýðræðisins, a.m.k. eins og við lítum á lýðræðið í dag. Þá gerði ég þar aðallega athugasemdir við óbundnar kosningar og þessa hámörkun eða lágmörkun þess hvenær kjósa skal bundinni hlutfallskosningu og hvenær ekki og reyndar tel ég þessa kosningaaðferð, óbundna kosningu, með öllu ótæka í dag í nútímaþjóðfélagi.

Ráðherra lagði aftur á móti mikla áherslu á það í máli sínu hvað menn væru ánægðir og samþykkir þessu frv. Ég er með í höndunum plagg sem okkur var afhent í félmn. Ed. þegar við fengum þetta frv. til umfjöllunar. Þetta er samantekt gerð af Byggðastofnun fyrir félmn. Nd. og send henni sem yfirlit yfir athugasemdir sem skriflega komu fram við þetta frv. fram að tímanum 13. des. 1985. Í formála þessarar samantektar er greinargerð frá Byggðastofnun sem ég hirði ekki að lesa. Það væri of mikill lestur. Aftur á móti eru hér æðimörg ansi athyglisverð bréf og ég hef einhvern veginn á tilfinningunni eftir lestur þeirra að einhverra hluta vegna hafi það algerlega farist fyrir hjá stuðningsmönnum þessa frv. að senda inn skriflegar athugasemdir við það því að mér virðist allir þeir sem hægt er að vitna í hafi flest á hornum sér hvað frv. viðvíkur.

Hér er ég t.d. með bréf sem skrifað er á Akureyri 25. sept., sent félmrn., frá fjórðungssambandi Norðlendinga. Þar er ítrekuð ályktun og segir svo, með leyfi frú forseta:

„Síðasta fjórðungsþing Norðlendinga gerði eftirfarandi ályktun um frv. til sveitarstjórnarlaga: Fjórðungsþing Norðlendinga haldið að Laugum í Reykjadal 29.-30. ágúst 1985 bendir á nauðsyn þess að sem víðtækust samstaða náist um meginatriði sveitarstjórnarlaga og það sem fyrst. Því leggur þingið til að frv. til nýrra sveitarstjórnarlaga sem lagt var fyrir síðasta Alþingi verði tekið til gagngerðrar endurskoðunar og samþykkt á næsta þingi að undanskildum IX. kafla.“ Þetta er í sept. á síðasta ári. „Hins vegar verði sett sérstök löggjöf um millistjórnstig. Til þess yrði kosið sérstaklega beinni kosningu um leið og kosið yrði til sveitarstjórna og því fengin völd og tekjustofnar frá ríkisvaldinu. Með slíku fyrirkomulagi færðust aukin völd og áhrif út í héruðin.

Ljóst er af þessari ályktun að fjórðungsþingið telur ekki tímabært að leggja fram frv. það til sveitarstjórnarlaga sem lagt var fyrir síðasta Alþingi óbreytt. Hjá ráðuneytinu liggja fyrir athugasemdir, m.a. frá framkvæmdastjóra sambandsins, við frumgerð frv. sem bera með sér ábendingar. Vakin er athygli á þeirri afstöðu þingsins að til komi sérstakt millistjórnstig sem taki umboð sitt milliliðalaust frá kjósendum og hafi sérstakan tekjustofn og að þessi þáttur verði leystur með sérstakri löggjöf utan sveitarstjórnarlaga.“

Þetta var frá fjórðungssambandi Norðlendinga í sept. s.l. Þetta bréf er enn ítrekað í nóvember 1985. Þá segir í því bréfi, með leyfi frú forseta:

„Með tilliti til þess að afráðið er að afgreiða frv. til sveitarstjórnarlaga þykir rétt að kynna samþykkt síðasta fjórðungsþings Norðlendinga um þetta efni.“ Það er sú samþykkt sem ég las upp áðan að því viðbættu að í þessu bréfi er það tilkynnt að þessu til áréttingar séu nefndinni sendar breytingartillögur við fyrstu átta kafla frv, er varða stjórnhætti sveitarfélaga. Síðan mun nefndinni, og þá er verið að tala um félmn. Nd., verða sendar brtt. við aðra kafla frv. Tillögur þessar eru samdar af framkvæmdastjóra sambandsins að höfðu samráði við fjölmarga sveitarstjórnarmenn. Þessar tillögur stefna að einföldun lagaákvæða sem vænst er að nefndin taki til athugunar.

Í greinargerð með þeim tillögum sem fyrst voru sendar, þ.e. þann 22. nóv. frá fjórðungssambandi Norðlendinga, segir, með leyfi frú forseta:

„Segja má að fyrstu átta kaflar sveitarstjórnarlagafrv. fjalli um það sem nefna mætti starfsreglur sveitarfélaga. Eins og gefur að skilja eru yfir 20 ára gömul lagaákvæði á sumum sviðum orðin úrelt og því þörf nýrrar lagasetningar. Hinu er ekki að neita að núgildandi sveitarstjórnarlög eru vel úr garði gerð að mörgu leyti og því ástæðulaust að hrófla við þeim nema brýn þörf sé til breytinga. Einnig er vafasamt að grípa til breytinga eftir erlendum fyrirmyndum án þess að brýn ástæða sé til. Nokkuð ber á uppfinningasemi í frv. sem ekki á rætur í hefð eða reynslu hér á landi og kemur ekki til með að bæta starfshætti sveitarfélaga.“ Svo mörg voru þau orð.

Hér eru síðan tekin nokkur dæmi.

„1. Það er gagnstætt lýðræðisvenju hér á landi að nýkjörin stjórn taki ekki við störfum í upphafi kjörtímabils.“ Þetta er reyndar ekki eini aðilinn sem gerir athugasemd við þetta atriði.

„2. Það á ekki stoð í starfsvenjum að kærur vegna kosninga skuli sendar yfirvaldi sem skipi eins konar úrskurðarnefnd um gildi sveitarstjórnarkosninga.

3. Sérstök kjörbréf til varamanna í sveitarstjórn stangast á við venjur og eru til trafala við boðun varamanna sem oft er fyrirvaralítil.

4. Ruglað er saman hefðbundinni skiptingu starfa á milli formanns og framkvæmdastjóra sveitarfélags gagnstætt við venjur sem hafa skapast.

5. Vafasamt er að gera mögulegt að framkvæmdastjóri sé kosinn með hlutkesti.

6. Verður að teljast verulega hættulegt í stjórnum sveitarfélaga, einkum þeirra fámennari, að hægt er að skjóta ákvörðun m.a. undir almenna atkvæðagreiðslu. Telja verður þetta ákvæði varhugavert, a.m.k. á meðan Alþingi tekur ekki upp þjóðaratkvæði til úrskurðar málum.

7. Telja verður það andstæðu við þingræðislega hefð að sveitarstjórn geti falið borgarafundi úrskurð mála í sínu umboði.

8. Ákvæði um fimm ára framkvæmdaáætlun eiga sér enga stoð í stjórnsýsluvenjum og því vafasamt ákvæði að því er varðar önnur sveitarfélög en þau stærstu.“ Þetta er heldur ekki eini aðilinn sem gerir athugasemd við þessar fimm ára áætlanir sem teknar eru upp á Íslandi löngu eftir að Sovét-Rússland er hætt við þær.

„9. Það er óframkvæmanlegt að opna fjárhagsáætlun með niðurstöðum efnahags frá fyrra ári miðað við almennar starfsvenjur um uppgjör ársreikninga og venjum um frágang áætlana.

10. Það er varasamt að fella niður þann öryggisventil að framkvæmdastjóri geti skotið ágreiningi um öflun tekna vegna fjárveitinga utan áætlana til ráðuneytisins, einkum þegar stjórnun mála er veik.“

Í allt eru athugasemdir í 12 liðum og síðan eru gerðar breytingar á 36 af 96 greinum frv. í fyrstu 8 köflum þess og hverri breytingartillögu fylgir stutt en gagnorð greinargerð. Þetta er plagg sem mun vera upp á einar 30 síður eða svo þannig að það getur ekki verið að það hafi farið fram hjá ráðherra þegar það var sent ráðuneytinu. Þannig séð erum við að fjalla um sveitarfélagasamband sem ekki er nein smásmíð á íslenska vísu þar sem um er að ræða Norðlendingafjórðung.

28. nóv., í framhaldi af þessu bréfi, eru sendar ábendingar til breytinga á síðari köflum þess. Einnig er sent afrit af bréfi til byggðanefnda þingflokkanna sem markar afstöðu landshlutasamtakanna til millistjórnstigs. Þetta bréf er samið af samstarfshópi landshlutasamtaka sveitarfélaga. Samstarfshópur landshlutasamtaka sveitarfélaga, Hallormsstað, 14. júní 1985. Þessi samstarfshópur skrifar þá byggðanefnd þingflokkanna og í því bréfi segir, með leyfi frú forseta:

„Með tilvísun til bréfs yðar frá 4. mars 1985 varðandi bréf nefndarinnar til formanna þingflokkanna frá 27. febr. s.l. er það harmað að ekki skuli liggja fyrir afstaða þingflokkanna til þeirra meginatriða sem koma fyrir í bréfi nefndarinnar og landshlutasamtakanna þrátt fyrir að endanleg svör þingflokkanna liggja ekki fyrir. Ítrekað er að í bréfi forsrh. til landshlutasamtakanna varðandi störf nefndarinnar er lögð áhersla á samráð aðila. Gert er ráð fyrir að byggðanefndin fylgist með störfum er varða verksvið hennar, m.a. af félmrn. og stjórnarskrárnefnd. Því er eindregið óskað eftir samstarfsfundi með nefndinni næst þegar byggðanefnd kemur saman til fundar.

Varðandi þau fjögur meginatriði sem nefndin leitar svara um hjá þingflokkunum er afstaða viðstaddra formanna og framkvæmdastjóra samhljóða, þ.e. allra framkvæmdastjóra og formanna samtakanna nema á Vesturlandi og Norðurlandi. Þess skal getið að varaformaður fjórðungssambands Norðlendinga sat fundinn í fjarveru formanns þess sem var erlendis.

Fundarmenn voru sammála um eftirfarandi svör við spurningum nefndarinnar til þingflokkanna. Þetta eru sem sé allir formenn og framkvæmdastjórar landshlutasamtaka sveitarfélaga og þeir svara þessu samhljóða með undantekningu fulltrúa Vesturlands og Norðurlands:

„1. Stjórnstigin verði þrjú, þ.e. ríkisvald, landshlutar eða fylki (millistjórnstig) og sveitarfélög.

2. Sé til staðar millistjórnstig er ekki brýn nauðsyn að setja ákvæði um lágmarksíbúafjölda sveitarfélaga.“ Þetta er mikilvægt atriði. „Umdæmi millistjórnstigs skuli afmarkast af kjördæmum eða landsfjórðungum þar sem sú skipan er eðlilegri nema á Suðvesturlandi, í umdæmi höfuðborgarsvæðisins, Kjalarnesþings og umdæmi Suðurnesja sunnan Straums.

3. Landshlutar sem umdæmi millistjórnstigs skulu annast gagnvart sveitarfélögum sameiginleg samskiptaverkefni ríkis og sveitarfélaga og öll önnur viðfangsefni sem nú eru á vegum ríkisvaldsins og eðlilegra er að leysa á vegum heimastjórnarvalds en eru ofviða þorra sveitarfélaga. Millistjórnstigið sækir umboð sitt til kjósenda í beinum kosningum og stjórn þess annist kjörnir fulltrúar íbúa hvers umdæmis.

4. Hvert stjórnsýslustig ber stjórnarfarslega ábyrgð á þeim verkefnum sem því eru falin stjórnsýslulega séð. Skilin á milli stjórnstiganna skulu vera afdráttarlaus, sem gleggst og eðlilegust í framkvæmd. Hvert stjórnstig hafi óháða, afmarkaða tekjustofna í samræmi við verkefni. Landshlutar eða fylki geti notið millifærslu frá ríkissjóði vegna tiltekinna verkefna sem millistjórnstigið annast. Umdæmi millistjórnstigs sækja ekki framlög til sveitarfélaganna nema um sé að ræða vegna verkefna sem þau annast fyrir þau með samkomulagi.

Ljóst er að nauðsynlegt er að tryggja stjórnskipulegt hlutverk hins nýja millistjórnstigs í stjórnarskránni. Gengið sé út frá því að millistjórnstigið byggist á starfsemi landshlutasamtaka sveitarfélaga.“

Ekki var þetta ýkja mikil stuðningsyfirlýsing. Á fundi bæjarstjórnar Hafnarfjarðar er samþykkt 26. nóv. umsögn um þetta frv. og leyfi ég mér að lesa úr henni, með leyfi frú forseta. Að gengnum ákveðnum inngangi um meginsjónarmið í samningu frv. segir svo:

„Ekki er að efa að í hugum þorra sveitarstjórnarmanna eru allir þessir þættir [þ.e. markmið frv.] æskileg markmið sem stefna ber að í skipan sveitarstjórnarmála. Hitt er svo annað hvernig hér hafi til tekist og hvort í raun ofangreind markmið setji svo ýkja mikinn svip á frv.

Að dómi bæjarstjórnarinnar er svo alls ekki [þ.e. bæjarstjórnar Hafnarfjarðar] og enn síður eftir þær breytingar sem gerðar hafa verið á upphaflegum til lögum endurskoðunarnefndarinnar. Að sumu leyti virðist frv. þannig í beinni mótsögn við yfirlýst markmið þess, sbr. t.d. þau markmið sem sett eru fram undir lið 1 og 6 hér að framan.“ Það eru sem sé markmiðin „að sjálfsstjórn sveitarfélaga beri að auka og að stuðla beri að eflingu og stækkun sveitarfélaga til að þau verði betur fær um að valda verkefnum sínum og taka við auknum verkefnum.“

Ég hirði ekki um, frú forseti, að lesa allar þær athugasemdir sem koma fram í þessu bréfi en það er greinilegt að annmarkarnir eru mjög margir. Þó get ég ekki stillt mig um að lesa smákafla úr seinni hluta bréfsins þar sem segir:

„Því má velta fyrir sér hvort frv. þetta sé nú lagt fram eingöngu vegna þess að gildandi sveitarstjórnarlög eru orðin nokkuð gömul og þurfi því breytinga við eða eingöngu breytinganna vegna. A.m.k. er harla lítið gert til að leysa úr þeim praktísku vandamálum sem ætla má að mörg sveitarfélög búi nú við.“ Og stangast þessi athugasemd bæjarstjórnar Hafnarfjarðar dálítið mikið á við fullyrðingar hæstv. ráðherra um það að hér sé á ferðinni einmitt plagg í þá veru að leysa úr þeim praktísku vandamálum sem ætla má að mörg sveitarfélög búi við og ekki held ég að hæstv. ráðherra geti haldið því fram að þeir sem stjórna Hafnarfjarðarbæ séu allir ýkja óreyndir í sveitarstjórnarmálum.

Raunar sýnist gæta tilhneigingar til að velta vanda hinna smáu sveitarfélaga á hin stærri. Þetta kemur að nokkru leyti inn á það sem ég sagði fyrr í mínu máli, frú forseti, að með því að halda þessu dauðahaldi í tvö stjórnsýslustig er ríkið bara að velta vandanum af sameiningu sveitarfélaganna yfir á önnur stærri sveitarfélög. Vitandi það geta menn ekki vænst neins árangurs af þessu frv.

Sýslumaður Snæfellsnes- og Hnappadalssýslu, bæjarfógetinn í Ólafsvík, ritar félmn. Nd. bréf 28. nóv. og sendir félmn. þar umsögn sýslunefndar Snæfellsnes- og Hnappadalssýslu um frv. til sveitarstjórnarlaga. Þetta mun vera nánast úr héraði hvað hæstv. ráðherra snertir. Þar er byrjað á því í hinni eiginlegu umsögn að fagna því að lagt hefur verið fram á Alþingi frv. til nýrra sveitarstjórnarlaga. Síðan snúa menn sér að því að geta þeirra meginmarkmiða sem endurskoðunarnefndin hafði að leiðarljósi og svo vinda menn sér í slaginn. Og þá kveður við dálítið annan tón því að þar segir, með leyfi frú forseta:

„Gott er hvað vinnst í þessu með frjálsum samningum og sameiningu sveitarfélaga að vilja íbúanna á hverjum stað og víða getur slíkt verið skynsamlegt og eðlilegt og stuðlað að hagkvæmri byggðaþróun með tilliti til atvinnuhátta, félagslegra og landfræðilegra aðstæðna á hverju svæði. Það er athugandi að háværustu kröfurnar um sameiningu hinna fámennari sveitarfélaga með lögþvingunum koma frá aðilum á höfuðborgarsvæðinu. Einnig er á það að líta að enda þótt þessi leið væri farin, þá leysir hún ekki allan vanda. Hún nær heldur ekki þeim markmiðum sem að er stefnt.

Sameining sveitarfélaga með valdboði einungis vegna sameiningar og til að hafa ákveðnar tölur um íbúafjölda á blaði fyrir fram sig og í skýrslum þjónar engum tilgangi enda bjóðast betri leiðir. - Einhvers staðar minnir mig að ég hafi heyrt þessa setningu áður. - Yfirleitt eru menn sammála um að sjálfsstjórn sveitarfélaga beri að auka. Til þess að sveitarfélögin geti raunverulega fengið slíka aukna sjálfsstjórn miðað við núverandi aðstæður á Íslandi þarf að gera vissa uppstokkun, enda sé þess gætt að valda sem minnstri röskun heldur aðlaga hlutina að hinum breyttu þjóðfélagsaðstæðum í nútíð og jafnframt að byggja upp til framtíðar. Þarna verður að eiga sér stað viss þróun.

Athugum þetta nánar. Ég er sammála því að leggja beri niður sýslunefndir í núverandi mynd, þ.e. sem yfirstofnanir hreppsnefnda. - Talað er í 1. persónu. Sá sem talar er Jóhannes Árnason sýslumaður Snæfellsnes og Hnappadalssýslu. - En ég tel að það sé jafnfráleitt að leggja niður sýslunefndir sem sveitarstjórnarumdæmi heldur eigi að efla þær og breyta á nútímavísu, gjörsamlega þvert á það frv. sem hér liggur fyrir. Þannig þarf í þessu frv. að gjörbreyta stöðu sýslunefndanna í kerfinu á þann veg að þær hætti að vera sem stjórnvöld yfir hreppsnefndum með þeim hætti sem nú er og hefur verið allt frá gildistöku tilskipunar um sveitarstjórn á Íslandi frá 1872. Þess í stað eiga sýslunefndir að verða samstarfsvettvangur allra sveitarfélaga, bæði hreppa og kaupstaða innan landfræðilegra marka sýslufélagsins, enda skal réttarstaða allra sveitarfélaga vera hin sama, sbr. 2. tölul. Þannig yrði landinu skipt í 15-20 sýslur utan Reykjavíkur sem í reynd væru hver um sig eitt stórt sveitarfélag. Slík efling og stækkun sveitarstjórnarumdæma á að leiða til þess að þau verði betur fær um að valda verkefnum sínum og taka við auknum verkefnum, sbr. 6. tölul. - Þá er hann að tala um 6. tölul. markmiðanna. - Allt tal um að flytja verkefni til sveitarfélaganna er út í hött og tómt málskrúð í tækifærisræðum nema umdæmaskipan í dreifbýlinu sé með viðhlítandi hætti til að taka við og fara með þessi verkefni. Víða í sýslum hafa sameiginleg stærri verkefni á héraðsvísu þannig verið leyst með samstarfi hreppa innan sýslufélaga. Með þessu má nýta betur fjármagn og koma við margvíslegri hagræðingu. Því ber að halda áfram á þessari braut og það því fremur að kaupstaðirnir kæmu einnig inn í myndina.

Slík stór og öflug sveitarstjórnarumdæmi ættu eðlilega að fara með verulegt vald í málefnum umdæmisins sem væri sjálfstætt í kerfinu varðandi allar héraðsstjórnir. Umdæmið ætti líka að hafa ákveðna tekjustofna, annaðhvort hluta söluskatts gegnum Jöfnunarsjóð sveitarfélaga eða aðra markaða tekjustofna til að annast rekstur sinna mála. Með þessu móti væri náð því markmiði 5. tölul. að þegar sveitarfélögum hafa verið fengin verkefni eigi að fara sem mest saman ákvörðun, framkvæmd og fjárhagsleg ábyrgð. Með þessu væri sjálfsstjórn sveitarfélaga aukin, sbr. 1. tölul., og stuðlað að raunhæfri dreifingu valds og verkefna í þjóðfélaginu, sjá 3. tölul., gagnstætt þeirri miðstýringu út frá ráðuneytum og stofnunum í höfuðborginni sem nú er og hefur lengi verið með alkunnum afleiðingum fyrir þróunina í hinum dreifðu byggðum.“

Eitthvað er nú lífsreynsla þessa stjórnmálamanns af Vesturlandi önnur en lífsreynsla hv. 4. þm. Vesturl. sem ekki kannaðist við það að hafa nokkurn tíma rekist á miðstýringu hér í samskiptum sínum sem sveitarstjórnarmanns við ríkisvaldið.

„Í slíkum stærri sveitarstjórnarumdæmum væri jafnframt auðveldara að viðhafa lýðræðislega stjórnarhætti í meðförum margra þátta sveitarstjórnarmála, sbr. 7. tölul.," og þá er hann hér alltaf að höfða til markmiðanna sem höfð voru við samningu frv., en 7. markmiðið eða 7. boðorðið við samninguna var það að stuðla bæri að lýðræðislegum stjórnarháttum í meðferð sveitarstjórnarmála. Einhverja grein gerðu menn sér fyrir því þegar þeir byrjuðu að lýðræðinu væri eitthvað ábótavant í sveitarstjórnarmálum, en ég er alveg sammála þeirri skoðun sem fram kemur í þeirri athugasemd að ekki hefur nú tekist ýkja vel til. Síðan segir hér, og það er dálítið athygli vert því að þetta atriði skiptir trúlega miklu meira máli en menn vilja vera láta og þetta atriði gleymist líklega oft þegar menn eru að ræða um þessa hluti, þó að það hafi reyndar verið nefnt hér í þessari umræðu: „Við þurfum að gera okkur grein fyrir því að héraðskennd manna á Íslandi er ákaflega rík. Menn eru Borgfirðingar, Snæfellingar, Dalamenn, Barðstrendingar, Ísfirðingar o.s.frv. eða Skagfirðingar og Þingeyingar. Sem arfur frá fjórðungaskipan eru menn Vestfirðingar, Norðlendingar, Austfirðingar o.s.frv. Innan héraðs kemur þetta einnig mjög ríkt fram. Ég gerist svo djarfur að nefna dæmi úr minni sýslu, en þar eru menn t.d. Hólmarar, Ólsarar og Sandarar og hafa þeir að margra áliti ekki alltaf verið sammála en mikið sómafólk allt það fólk engu að síður. Svona hefur þetta þróast gegnum ár og aldaraðir og er liður í þjóðareinkennum og menningu landsmanna.“

Við skulum t.d. taka eftir því þegar menn hittast hér í Reykjavík og tala saman að það. er yfirleitt ekki langt komið í samræðum manna þegar menn spyrja: Hvaðan ert þú? Og það er enn þá, þrátt fyrir 89 þús. manna byggð í Reykjavík, tiltölulega sjaldgæft að maður hitti fólk komið á fertugsaldur sem segir: Ég er Reykvíkingur. Menn eru einmitt eins og höfundur bendir hér á, Skaftfellingar, Húnvetningar, Vestfirðingar eða Dalamenn allt eftir því hvaðan þeir vilja helst rekja sinn uppruna. Og hér í höfuðborginni er m.a. mjög blómlegt félagslíf sem tengist einmitt þessum uppruna manna.

Það var mjög gaman að upplifa það hér fyrir nokkrum árum síðan að sjá þann mikla eld sem fór um m.a. Bandaríki Norður-Ameríku þegar viss hluti íbúa Norður-Ameríku áttaði sig allt í einu á því að þeir voru einhvers staðar frá, þ.e. þeir gátu rakið ættir sínar. Allt byrjaði þetta með bók eða bókum, sem komu út um ævi og örlög nokkurra Afríkubúa í Bandaríkjunum, sem hétu Rætur. Og ég er alveg viss um það að menn munu lengi enn á Íslandi leggja upp úr því að vera Húnvetningar eða Ólsarar, allt eftir því hvað menn vilja helst viðurkenna.

Höfundi er nokkuð svona létt um þegar hann talar um IX. kafla fyrstu frumvarpsdraganna þar sem landinu var skipt í tíu héruð. Hann kallar hana fráleita og með öllu tilefnislausa, enda hafði hún mætt eindreginni andstöðu.

Um IX. kafla þessa frv. segir hann um lögbundið samstarf sveitarfélaga á vegum svokallaðra héraðsnefnda að „þar virðist vera um heldur fljótfærnislegar tillögur að ræða og jafnframt fremur vandræðalegar. Helst dettur manni í hug að verið sé að hringsnúast í kringum heitan graut einungis í þeim tilgangi að losna við sýslumennina úr forsæti sýslunefnda. Þarna er leitað langt yfir skammt. Þessi kafli frv. er með öllu ónothæfur eins og hann liggur nú fyrir.“

Auðvitað er þess að gæta að sá maður sem undirritar þetta bréf er sýslumaður þannig að hér er hann að fjalla um hagsmuni sem eru honum mjög skyldir og auðvitað getum við sagt sem svo: Góði maður, þessir hagsmunir standa þér svo nærri að þú ert í raun og veru ekki dómbær um þá. En samt sem áður, ef við horfum þó aðeins nær á það sem hann segir hér í þessum umsögnum sínum, og hann er ekki einn um það, þá er tvennt sem er mjög áberandi í gagnrýni hans og þá um leið í kröfum hans. Og það er að hann er að berjast fyrir því í sínu umboði og sínu embætti að stækka sveitarstjórnarumdæmin með ákveðnum tekjustofnum og tilfærslu verkefna, þ.e. tilfærslu tekna og verkefna frá ríki til þessa stærra sveitarstjórnarumdæmis.

Hér er líka endurrit úr gerðabók sýslunefndar Kjósarsýslu þar sem Einar Ingimundarson sendir félmn. Nd. umsögn sýslunefndarinnar. Þar segir í niðurstöðu að sýslunefnd Kjósarsýslu mæli gegn lögfestingu þessa frv. óbreytts.

Samband sveitarfélaga á Suðurnesjum sendir bréf, sem undirritað er af Eiríki Alexanderssyni, og það er hingað til eina bréfið sem ég hef fundið í þessum gögnum sem er jákvætt í garð þessa frv. og samþykkir að það verði afgreitt.

Rúnar Guðjónsson, sýslumaður Mýra- og Borgarfjarðarsýslu, sendir umsögn sýslunefndar Mýra- og Borgarfjarðarsýslu um frv. og þar er að finna að nokkru leyti algerlega sömu gagnrýnisatriði og komu fram hjá sýslumanni Snæfellsnes- og Hnappadalssýslu. Þar vildi ég, með leyfi frú forseta, benda á eitt atriði sem snertir það sem ég talaði um í fyrra máli mínu en ég hætti mér ekki út í að ræða ýkja nákvæmlega vegna þess, eins og ég sagði þá, að ég er málum ekki nógu kunnugur frá þessum væng til þess að vera dómbær. En ég dró í efa möguleikana á að framkvæma yfirfærslu eigna og skuldbindinga sýslunefndannna til annarra stjórnsýslustiga með þeim hætti sem frv. gerði ráð fyrir.

Í umsögn sýslunefndarinnar segir: „Höfundar frv. telja í grg. að til þess að ná þeim markmiðum sem stefnt er að verði kaupstaðirnir að koma inn í héraðsnefndirnar. Af þessum ástæðum sé lagt til að sýslufélögin séu lögð niður með öllu, eins og segir í grg. með frv., þar sem þau hafi ekki á síðari árum verið sá samnefnari og framkvæmdaaðili sem sveitarfélögunum var nauðsynlegur. Þessari staðhæfingu má beinlínis mótmæla sem rangri. A.m.k. á þetta ekki við í þessu héraði. Sýslunefndir Mýra- og Borgarfjarðarsýslu eru í dag og hafa lengi verið virkir þátttakendur í framkvæmdum og atvinnulífi héraðsins. Má því til sönnunar nefna að sýslunefnd Mýrasýslu var stofnandi Sparisjóðs Mýrasýslu, einu lánastofnunarinnar í héraðinu, og er sýslunefndin ábyrgðaraðili sjóðsins og kýs honum stjórn. Innlán Sparisjóðs Mýrasýslu voru í árslok 1984 243 millj. kr. Sýslufélög Mýra- og Borgarfjarðarsýslu eru eigendur að Andakílsárvirkjun að 2/3 hlutum. Eigið fé virkjunarinnar nam 124 millj. kr. um s.l. áramót. Þá eru sýslufélögin stórir hluthafar í Hóteli Borgarness og eiga nokkurn hlut í Skallagrími, útgerðarfélagi Akraborgar. Auk þess hafa sýslunefndirnar jafnan stutt að ýmsum framfara- og menningarmálum héraðsbúa með ráðum og dáð og eru t.d. ásamt Borgarneshreppi aðaleigendur og rekstraraðilar safnanna í Borgarnesi, þ.e. Héraðsbókasafns, Héraðsskjalasafns, Byggðasafns og Náttúrugripasafns. Fyrir dyrum stendur nú bygging nýs safnahúss sem hýsa á öll fyrrnefnd söfn auk Listasafns Borgarness.

Hinu er ekki að neita að tekjustofnar sýslusjóða eru þannig upp byggðir samkvæmt lögum að fjárhagsgeta þeirra er ekki mikil og einnig hefur skort á um virk tengsl milli sveitarstjórna og sýslunefnda eins og kjöri til sýslunefnda er háttað. Segja má því að ekki hafi reynt á sýslunefndirnar sem sameiginlegan samstarfsvettvang sveitarstjórnanna þótt landfræðilegar, sögulegar og félagslegar ástæður mæli mjög með slíku samstarfi.“

Þetta er ein af mörgum athugasemdum sem sýslunefnd Borgarfjarðar- og Mýrasýslu hefur við þetta frv. Fjórðungssamband Vestfirðinga fundar og sendir umsögn 15. maí 1985. Þar segir:

„Aðalmál fjórðungsþings Vestfirðinga 1984 var tillaga endurskoðunarnefndar um ný sveitarstjórnarlög. Þingið samþykkti nál. sem fram kom á þskj. 33, sem sent var félmrh. sem ályktun þingsins. Álit þetta fylgir hér með.

Þar sem tillögum endurskoðunarnefndarinnar var í jafnmörgum atriðum breytt í meðförum félmrn. frá því sem það var kynnt sveitarstjórnum, þykir stjórn fjórðungssambands Vestfirðinga rétt að undirstrika eftirfarandi atriði:

Stjórnin telur IX. kafla frv. ónothæfan. Héraðsnefndir, a.m.k. sumar hverjar, spanna yfir of fámenn svæði til að geta tekið við stjórnsýsluverkefnum er máli skipta. Kosningafyrirkomulagið sé óviðunandi. Innbyggt neitunarvald um fjármál torveldi eða útiloki viðunandi vinnubrögð og stjórnun. Stjórnin leggur til að í stað efnis þess, sem er í IX. kafla frv., komi nýtt efni um millistig milli ríkis og sveitarfélaga sem sé í meginatriðum í samræmi við þær reglur sem hin ýmsu landshlutasamtök sveitarfélaga með beinni aðild sveitarfélaga starfa nú eftir.

Stjórnin telur að samstarf sveitarfélaga á takmarkaðri svæðum innan marka landshlutasamtaka, millistigs, geti verið á grundvelli byggðasamlaga samkvæmt X. kafla frv. Þá telur stjórn fjórðungssambandsins að frv. þetta til sveitarstjórnarlaga þurfi að afgreiða samhliða breytingu á lögum um tekjustofna sveitarfélaga, þar sem séð verði til þess að samræmi sé í ákvæðum um verkefni sveitarfélaga og millistigs í stjórnsýslunni og fullnægjandi tekjum til að standa straum af verkefnunum.“

Ef maður tekur mið af þeim tón, sem er í þeim athugasemdum sem sendar voru nefndinni í Nd., þá er það ekkert út í hött að benda á það með nokkrum hávaða að maður fær ekki betur séð en hér sé verið að koma í gegn sveitarstjórnarlögum, þ.e. frv. til sveitarstjórnarlaga í mjög mikilli andstöðu við yfirvöld sveitarstjórna hér á landi.

Samtök sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu, sem eru nú ekki fulltrúar neins smáhóps, það er tæpur helmingur landsmanna sem er innan þess umdæmis, segir einfaldlega:

„Stjórn Samtaka sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu telur að ýmsar lagfæringar þurfi að gera á frv. til nýrra sveitarstjórnarlaga áður en það verði afgreitt. Þær hugmyndir um þriðja stjórnstigið sem fram koma í frv., þ.e. svokallaðar héraðsnefndir, eru ekki fullmótaðar og vafasamt hvor þær eigi þar heima. Eðlilegra sé að fjalla sérstaklega um hugsanlegt þriðja stjórnstig og skiptingu landsins í héruð eða fylki með sjálfstæðu lagafrv. enda mun þurfa breytingar á stjórnarskrá Íslands, ef ýmsar þær hugmyndir sem menn gera sér um þriðja stjórnstigið eiga að ná fram að ganga.“

Hérna er um að ræða umsögn um frv. til sveitarstjórnarlaga frá samtökum sveitarfélaga sem eru fulltrúar fyrir, eins og ég sagði áðan, nánast helming landsmanna og vill það nú heita eitthvað.

Bæjarfógetinn á Ísafirði sendir umsögn sem er neikvæð og áfram mætti svona telja alveg til loka þessa plaggs. Ef menn hafa áhuga á því að kynna sér það hversu mikil andstaða er við þetta frv. af hálfu sveitarstjórnarmanna á landinu, þá geta þeir dundað sér við það að lesa þessa mjög svo athyglisverðu lesningu sem ég hef verið að vitna hér í, frú forseti.

Það fer nú að síga á seinni hlutann í þessari umræðu. Það er líklega, þó ekki væri annað, sanngjarnt að gefa mönnum tíma til að ná svefni sínum vegna þeirra anna sem nú eru á þingi og læt ég því hér lokið máli mínu.